赵弘：点睛都市圈 搞活城市群
【摘要】
都市圈和城市群是两个既相互关联又不完全相同的概念。都市圈是城市群的基础，没有都市圈的发展，城市群也很难真正建设起来。京津冀协同发展，既要建设城市群，也要重视都市圈。京津冀要实现新的更高质量发展，应该将都市圈战略提到更加突出的位置。都市圈，是以一个经济势能强大的中心城市为核心，带动地域相邻、联系紧密的城镇所形成的，经济社会高度一体化的区域。在现代都市圈中，中心城与周边城镇往往通过轨道交通强化同城效应，建立与现代治理要求相适应的扁平化区域治理体系，以最大程度地优化区域资源配置，实现协同发展目标。都市圈主要解决“1小时通勤圈”范围的功能布局和资源配置问题。中心城市各自形成都市圈，地域相邻的多个都市圈强化相互之间的经济社会联系，就构成空间尺度更大的城市群。京津冀既要建设城市群，也要重视都市圈。习近平总书记在2014年“2.26”讲话中指出，要“面向未来打造新的首都经济圈”。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，“加快打造现代化新型首都圈”。这里的首都经济圈、现代化新型首都圈，实际上就是都市圈的范畴。
都市圈是提高城市承载能力和运行效率、避免出现城市病的重要战略空间
当前，京津冀协同发展还面临着一些疏解对象动力不足、承接地引力不强等问题。问题根源在于京津冀地区都市圈的建设还不够成熟，轨道交通、公共服务等条件还不够完备，一定程度上阻碍了中心城市对周边区域辐射带动作用的发挥。
从理论上讲，城市形成与发展的内在动力在于资源集聚效应或规模经济。但当城市规模超过一定限度，或城市功能在单一区域过度集聚，就会转向规模经济的反面：出现规模不经济或拥挤效应，降低城市运行效率，爆发城市病。都市圈通过“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，由中心城和不同板块、组团、卫星城、新城等共同承担，从而实现大尺度分散、中尺度开放、小尺度集中，形成分工协作、有机联动的空间格局。这样既可以避免人口、功能在中心城单一空间上过度集聚带来的规模不经济问题，又能通过分散组团享受到城市资源集聚的规模效应。
都市圈分散化、组团式空间格局最重要的实践之一是“主城—新城（卫星城）”模式。比如，伦敦早在1946年就通过了《新城法》，掀起了“新城运动”。经过30年时间，分3个阶段建设了33个新城、卫星城，容纳了23%的城市居民，对缓解伦敦市区压力、分散城市功能起到了积极作用。现在国外占主流的第四代卫星城，不是传统认识中的“睡城”，而是科技卫星城、教育卫星城、医疗卫星城、文化卫星城、特色产业卫星城等。它能够提供充足的就业岗位，实现50%以上甚至更多的居住人口在本地就业。
都市圈规划建设的不完备是城市病的根源。一些大城市在发展中未能形成真正意义上的都市圈空间结构，资源集聚的需求没有在空间上有序释放，规模不经济的问题得不到解决，最终演变为城市病。比如北京，面对来势迅猛的城市化浪潮，对特大城市和都市圈的发展规律认识不足。特别是在我国城市化推动人口集聚一般性规律作用和首都特殊性规律作用之下，对首都城市的发展规律、特点、问题以及如何应对等研究不足。城市规划对城市科学发展的引导作用不充分，“单中心”城市格局长期未能突破，与交通结构不合理的缺陷相互叠加，使得城市病提前爆发、日益严重。北京早期城市规划提出“边缘集团”“卫星城”等概念，2004版城市规划提出建设11个新城的方案。但是，边缘集团距离中心城太近，仅承担单一居住功能，没有快速交通做支撑，反而带来巨大的潮汐式交通压力。同时，北京交通供给体系不完备，突出表现为中心城地铁密度不足、市郊铁路建设滞后两个短板，使得城市骨架未能拉开，交通承载能力低、运行效率低，进而使卫星城、新城与中心城之间的资源流动不顺畅，缺乏吸引力，不能充分发挥分散城市功能的作用。
国际上不乏通过都市圈建设缓解城市病问题、提升城市群竞争力的正面案例。以东京都市圈为例。从1958年起，东京分三个阶段建设了池袋、新宿、涩谷、大崎、上野—浅草、锦系町—龟户、临海7个副都心，形成“一主七副”多中心格局，大大提升了城市综合承载力。在东京都市圈范围，加快发展新干线和市郊铁路，引导东京的居住、工业、商务、行政、科研、教育等功能向轨道交通沿线的八王子、川越、千叶、筑波、横滨等22个业务核都市转移，形成带状产业密集区。比如美国波士华城市群，纽约、波士顿、费城、华盛顿等中心城市及其周边市镇都形成了各自的都市圈，都有占优势的产业部门。纽约强化金融、商贸等高端服务功能，华盛顿围绕行政功能发展现代服务业，波士顿突出高教功能与集聚高科技产业，费城凸显医疗服务功能和特色制造优势。这形成了分工合理、互补互促的发展格局，带动城市群功能不断提升，增强了城市群的经济稳定性和竞争力。
京津冀协同发展的核心在于提升都市圈战略价值。既要解决北京的城市病问题，也要防范区域内其他城市遭遇城市病困扰。高德地图《2019年Q1中国主要城市交通分析报告》显示，石家庄、保定、唐山的拥堵指数都排在前50名。背后原因基本一致，这些城市对都市圈的发展规律认识不够，城市摊大饼式发展，功能布局不合理，导致运行效率低下。如石家庄的主城区在滹沱河以南，空间狭小、功能集中、人口密集。《河北省城镇体系规划（2016—2030年）》提出，到2030年石家庄要形成特大城市，这样的空间格局显然无法支撑，亟须北跨滹沱河，加快建设正定新区等新的组团，形成都市圈发展格局。
建设京津冀现代都市圈的四个关键要素
疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展要取得稳定持久成效，就要在区域空间战略上谋长远、谋根本，使各个城市的发展符合都市圈建设的内在规律要求。这样解决或避免城市病问题，以都市圈为基础建立京津冀城市群，才是更具有效率和生命力、高质量和可持续的城市群。
创新理念，认真审视城镇化历程，从城市发展规律角度反思城市病根源，寻找解决之道。改革开放以后，我国城镇化建设取得巨大成就。2018年城镇化率达到59.58%，城镇常住人口达到8.31亿人。我国预计用40年时间就能完成城镇化率从30%提升到70%的快速城镇化进程。这一阶段法国历时120年，美国用了100年。伴随快速城镇化进程，城市病也由一二线城市向三四线城市蔓延。我们不能简单地、表象化地将城市病的根源归结为人口多，而看不到大都市、都市圈发展的规律要求。全国最拥堵的20个城市中，有北京、上海等人多车多的大都市，还有一些规模不算大的城市。比如银川，常住人口不到300万，机动车不到100万，也出现了城市病。城市病背后是对都市圈发展规律认识不足，是城市发展理念的问题。如果只看到都市，看不到都市圈，结果就是大城市“摊大饼”式发展、中小城市延续大城市空间无序蔓延的老路子，最终出现城市病。基于这种认识，从解决城市病到避免城市病，都需要构建功能分散化、多中心且有机联系的都市圈空间格局，处理好城市发展中积聚和效率的关系，避免城市功能、人口在单一空间上集聚而产生的规模不经济问题。
加强“一核两翼”协同发展，以都市圈建设提升区域整体承载力。习近平总书记指出，要以首都为核心，北京城市副中心和河北雄安新区为新的两翼，推动京津冀协同发展，建设世界级城市群。“两翼”是疏解非首都功能的集中承载地，共同承担着解决北京城市病的历史重任。一开始就要遵循都市圈的规律要求，进行前瞻性布局，按照分散化、组团式的思路来设计城市格局，建设没有城市病的城市。在《河北雄安新区规划纲要》中，“组团”这个词就出现了36次之多，明确提出“逐步形成城乡统筹、功能完善的组团式城乡空间结构”，具体格局为“一主、五辅、多节点”。“一主”即起步区，本身要按组团式进行布局，“五辅”即雄县、容城、安新县城及寨里、昝岗五个外围组团，“主”与“辅”之间要建设生态隔离带。北京城市副中心要做好城市规模管控与功能分散化布局，统筹通州全域及周边的三河、大厂、香河、武清等区域，前瞻性谋划若干副中心的外围组团、卫星城，分阶段推进建设。“一核两翼”之外，石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市，需要积极谋划新的功能板块，严格控制主城区、老城区的规模和密度，防止在单一空间上“摊大饼”“摊厚饼”，实现都市圈范围的功能分散化、布局合理化。
将轨道交通建设放到突出位置。都市圈范围内，各功能组团、新城、卫星城只有与中心城保持紧密联系，才能对人才、资本等要素产生吸引力。相对单一依托公路、高速公路可能带来潮汐拥堵，轨道交通特别是市郊铁路对于强化都市圈的交通联系不可或缺，是都市圈建设的重要支撑条件。市郊铁路规划建设要和城市规划同步进行。市郊铁路应自成体系地规划建设，尽量独立于国家铁路系统来运营。国家铁路要保障国家铁路运输的安全和高效，很难挤出富余资源、安排合适的车次来满足早晚高峰通勤需求。市郊铁路要求小站点，与地铁系统无缝衔接，方便快速换乘，国铁系统的车站难以满足这种需求。
建立可持续的规划实施保障机制。都市圈建设往往需要几十年、上百年，是一个长期持续的过程，需要一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，这就需要有效的制度来保障。比如美国华盛顿，1791年制定的城市规划总体框架及原则至今还在实施，每个阶段虽然会调整完善，但大格局一直延续，不能轻易变动。规划的权威性避免了华盛顿市区摊大饼式扩张，商业、生活、娱乐等城市功能扩张的需求沿6条放射轴线分散到周边，发展起一批卫星城，形成华盛顿都市圈。要创新城市规划实施的保障机制，包括城市体检机制、管控机制、监督机制、追责机制等，避免城市规划建设上的短期化行为，久久为功，最终建设成承载力强、可持续发展的都市圈和世界级京津冀城市群。
作者：赵弘，北京市社会科学院副院长
本文发表于《前线》杂志2019年第9期，原标题《点睛都市圈 搞活城市群》
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