摘要
“疏解整治促提升”专项行动，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，是落实京津冀协同发展战略和北京市新版城市总体规划、推动城市高质量发展的重要抓手。“疏解整治促提升”专项行动的创新实践，回答了“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的时代课题，总结了首都高质量发展的辩证之法、机制之变和实践之思，探寻了超大城市社会治理的新格局新路径。
“疏解整治促提升”专项行动是新时代首都发展的重大理论和实践课题。2017年，北京市出台了《关于组织开展疏解整治促提升专项行动（2017—2020）的实施意见》，作为落实京津冀协同发展战略和新版城市总体规划的重要抓手，以疏解非首都功能为牵引，将疏解非首都功能、城市综合整治和优化提升首都功能打捆推进。“疏解整治促提升”专项行动中，疏解、整治是手段，提升是目标。北京市把握好疏解与提升、疏解与整治、疏解与发展之间的关系，将疏解北京非首都功能贯穿始终，坚持“内部功能重组与向外疏解转移双向发力”，在疏解非首都功能的同时，探索形成北京与周边城市良好的分工协作关系，探索人口密集地区空间优化开发和经济与环境友好发展的新路子。深化疏解、强化整治、优化提升，北京开启了一场深刻的城市变革，创造了社会治理共建共治共享的生动实践。
升级改造后的南锣鼓巷游人如织，北京传统胡同文化与现代商业在这里融合，吸引着八方游客。图为2018年9月23日，中秋节假期的南锣鼓巷。（北京日报）
疏解整治促提升，是辩证统一、不可分割的整体。要服务好“四个中心”功能建设、落实京津冀协同发展战略，必须坚持疏解非首都功能，北京才可能轻装上阵、腾笼换鸟、减量提质、创新发展；必须坚定不移地推动城市秩序整治，以适应城市深层次、全方位转型的内在要求；必须以提升为导向，围绕“七有”要求和“五性”需求 ，加快补短板强弱项。在这个过程中，要处理好几个关系。
立与破。坚持不立不破、先立后破、立破并举的原则。“立”就是立发展理念、立工作框架、立制度标准，把专项行动放在全面提升城市治理能力和水平、全市供给侧结构性改革的大盘子里谋划推进，建立健全综合治理体系。“破”就是破旧思维旧机制、破堵点痛点、破陈规陋习，坚持以改革为动力，坚决向违法违规行为亮剑，统一思想，凝聚共识。舍与得。北京是全国第一个推行减量发展的城市。4年来，全市“控增”“调存”两手抓，大力推动一般性制造业、区域性批发市场和物流中心、部分市属教育医疗功能的疏解。充分利用功能疏解释放出来的资源和空间，突出和强化首都“四个中心”的核心功能，同时，推动产业链各环节、公共服务资源、市场要素在京津冀以及更广阔的区域合理布局。舍的是大而全的发展理念，是非首都功能；得的是腾笼换鸟，是相宜的空间重构与产业匹配，是“一核两翼”崭新的城市发展格局。表与里。既要“面子”，也要“里子”，由表及里、内外兼修、塑形铸魂。在工作目标上，不仅推动环境整治、空间更新和业态提升，更注重产业方式更新、生活方式更新、发展机制更新。在工作内容上，更加关注群众需求，整治范围逐步拓展深化。以背街小巷整治为例，由街巷向两边拓展、向院落延伸，将环境整治与生态修复等同步推进。在工作方式上，软硬并重，不仅改善硬件，也打造软件。关注有形变化，更关注无形提升。新与旧。坚持把承载着深厚文化底蕴的老城保护好，保护好胡同、四合院、名人故居，留住更多有历史价值的老字号、老物件。同时，努力推动实现老城保护与居民生活品质提升的有机融合，开展申请式腾退、共生院探索，优化提升街区公共空间品质，补充便利店、菜场等服务设施，让胡同里的老街坊们过上现代生活。上与下。近几年，基层的各区、各部门紧紧围绕群众所需所盼，做了大量工作，探寻自下而上的工作路径，形成了一批可复制、可推广的经验模式。比如平谷区金海湖镇治理非法盗挖盗采的实践，上升为全市“党建引领、吹哨报到”经验，推动“哨响、人到、问题解决”，在全国推广；又如街区更新过程中形成的“政府、社区、居民和社会资源之间多元协商、共同参与”模式，变“政府想做”为“居民想要”，实现了二者的有机结合，成为精治共治的生动写照；再如“劲松模式”，朝阳区劲松北社区老旧小区的综合整治引入社会化资本，推动多元共担，形成多方参与、可持续发展的良性机制。点与面。近年来，专项行动着力推动由点及面的创新尝试。比如在拆违工作中推出无违建区建设，在街区更新工作中推出示范街区试点、申请式腾退、共生院试点，在老旧小区整治中推出失管弃管小区试点，在城乡接合部改造中推出王四营乡试点，在腾退空间再利用工作中推动低效楼宇转型升级试点等，这些试点为全市更多领域、更大面积的工作提供了宝贵经验。此外，在专项行动的统筹中，注重点面结合，2017年开始推动中心城重点区域整治提升工作，2019年开始狠抓全市29个治理类街镇工作，通过解剖麻雀，力争以一事解决带动一策推进，为全市基层治理打下坚实的实践基础。近与远。实施专项行动是一项长期而艰巨的任务，需要着长远计，谋现实事，以未来的眼光，不断提高城市规划建设管理的能力和水平。专项行动不是专项运动，面对积累多年的沉疴旧疾，既不能“毕其功于一役”，也不能“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。必须要遵循城市发展规律，谋定而后动。聚焦阶段性安排，按照轻重缓急，逐项逐年推进，久久为功，积小胜为大胜。西十筒仓位于新首钢高端产业综合服务区北侧，原为首钢炼铁厂用于存储炼铁原料的筒形料仓。筒仓改造保留了外立面风貌，在筒仓壁开洞采光，同时加建钢结构楼板，在两筒之间新建景观电梯。改造既保留了原有的建筑风貌特色，又赋予了它新的功能和生命。经过改造，筒仓建筑已成为八层的写字楼。图为改造后的西十筒仓。 （北京市发改委供图）
2017年以来，全市退出一般制造业企业1809家，疏解提升市场和物流中心604个，累计拆除违法建设腾退土地约2.4万公顷，核心区2336条背街小巷环境整治提升全面开展，共治理“开墙打洞”约4.5万处，城乡接合部试点地区改造实现规划绿地1414.3公顷，整治占道经营立案处罚59.8万起、无证无照9.45万户，规范清理直管公房转租转借1.5万户，等等。以疏解整治之矛破既得利益之盾，数据的背后是多项创新工作机制发挥了关键的支撑作用。
“年计划、季拉练、月调度、周反馈、日报告”的工作调度机制。坚持量化、细化、项目化、具体化的原则，在年度计划中明确各专项任务的任务量并全部细化分解到各区。开展现场拉练，现场点评各区疏整促工作，比、学、赶、帮、超的工作模式最先在疏整促工作得到应用，市领导多次“四不两直”现场调研，有力推动了专项行动开展。督查评价机制。对各专项任务的市级牵头部门、各区政府实行“双考核”。建立联合督查机制，重点对任务完成进度慢、任务集中的区开展实地督导，委托第三方机构，按季度对各专项任务完成情况、反弹情况、市民举报和媒体曝光点位整改情况，采取随机抽查的方式开展察访核验。此外，组织开展社会评价，市民对疏整促工作总体满意度连续3年持续提升，均保持在9成以上。协调推进机制。央地、军地、路地联动，人大代表、政协委员、民主党派人士深入一线，纪检监察部门严格执纪问责，政法系统保障有力，政企联动不断加强，集合各方力量共同推动专项行动开展。比如通过国家京津冀协同办、首都规划委员会会议、国务院大督查等多个渠道争取支持，协同中央、军队推进68个事项解决。建立市国资委和各区“双牵头”机制，进一步强化市属国企带头作用，目前完成1453处市属企业疏整促任务。资金保障机制。设立“疏解整治促提升”引导资金，4年来支持市级转移支付资金500亿元。加强资金监管，财政部门将其纳入预算管理范围，建立绩效评价机制，对引导资金绩效管理进行跟踪评价。科技支撑机制。创新建立“疏解整治促提升”综合调度信息平台，利用专项任务、通信信令大数据与房租、舆情、互联网等多源数据开展叠加综合分析，提升专项行动科技化、信息化、精细化管理水平。16个区、26个市级部门、330余个街乡镇、700余个用户利用平台对专项任务点位上账、进展和销账等动态管理，2019年、2020年共涉及19万余个专项任务点位。构建跨部门、跨层级、跨领域的协同联动工作体系，实现专项任务一本账管理、一张图作战。宣传引导机制。坚持典型引路，聚焦提升效果和群众获得感，及时推介专项行动推进过程中的好经验、好做法，营造积极向上的社会氛围，赢得社会理解支持。合作创办北京卫视周播节目《向前一步》，以精治共治法治为主线，从个案切入，搭建政策解读和沟通议事平台，促进政府与民众交流互动。
“疏解整治促提升”专项行动改变了城市的面貌，提升了人民群众的家园意识，形成了全市上下聚力提升的良好局面。思考专项行动的成效，正是深入落实习近平总书记对北京工作的重要讲话精神，深挖疏解整治促提升背后的政治逻辑，用政治逻辑指引业务实践，让习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根，形成生动实践。必须强化党的全面领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。“疏解整治促提升”专项行动包括了20多项具体专项任务，全部都是既有工作，过去由各部门分头组织实施，效果不完全理想，有的甚至开展了多年，“反复整、整反复”，仍然没有从根本上解决问题。“疏解整治促提升”专项行动改变了领导模式，由市委总揽全局、协调各方，把方向、谋大局、定政策、促改革，市委各部门、政府、纪委、人大、政协等围绕疏解整治促提升协同发力，同时深化城市治理体系建设，各级党委层层抓统筹、抓落实，将党的领导贯穿上下、贯彻始终，共识不断扩大，合力不断增强。比如，在把方向上，市委明确提升专项行动是所有工作的统领；在谋大局上，提出在各区全面推行比学赶帮超；在定政策上，要求专项行动坚持群众满意度的导向；在促改革上，市委通过月度点评会、现场推进会、“四不两直”等方式推动工作。必须贯彻新的发展理念。党的十九大提出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。具体到北京就是要坚持减量条件下的高质量发展。北京明确了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”，“疏解整治促提升”专项行动坚持减量发展，通过减功能、减人口、减建设用地、减建筑规模、减资源消耗、减污染物排放，腾出发展的空间、留出可持续发展的余地，促进资源在更大范围优化配置，调整经济结构和空间结构，实现高质量发展。2019年，北京城乡建设用地全年减量约30平方公里，全员劳动生产率提高到26万元/人左右，从集聚资源求增长到疏解功能谋发展，北京成为全国第一个减量发展的城市，城市发展出现深刻转型。必须坚持以人民为中心。以人民为中心是我们党的根本政治立场与价值追求，赢得人民拥护，解决群众身边的问题，就能跳出历史周期率，实现人民幸福、民族复兴。“疏解整治促提升”专项行动涉及的面广、涉及的主体多、涉及旧有利益调整，实实在在地解决了群众在生产生活中存在的问题。以人民为中心的理念为“疏解整治促提升”专项行动注入强大动力，“民有所呼、我有所应”，一方面让群众呼声传得上来，另一方面让政府的回应落到实地。群众满意的复制推广，群众不满意的立行立改，推动形成从群众中来到群众中去、群众积极拥护参与、凝聚更多社会合力、取得更大成效的良性循环，使城市发展更有温度也更有韧劲。必须发扬敢于斗争精神。中国共产党人的斗争精神是在长期革命、建设和改革中形成并不断传承发扬的，是我们党弥足珍贵的精神财富和强大精神动力。“疏解整治促提升”专项行动涉及城市发展模式重大调整，需要破解首都发展长期积累的深层次矛盾，破除城市增量发展的路径依赖，打破旧有利益格局。在工作中，面对城市发展中的痼疾顽症，必须维护社会公平正义，坚持依法疏解治理，敢于向各种非法行为宣战，发扬敢于斗争的精神，在思想上勇于担当奉献，在行动上不妥协不放弃、不等不靠，才能攻克一个又一个难关，踏石留印，抓铁有痕，久久为功。必须坚持系统治理方法。非首都功能疏解要稳妥有序、城市整治要防反弹控新增、提升要软件硬件一起抓，绝不可能通过一阵风式的城市大扫除来实现，也不可能仅仅依靠自上而下的行政命令来推动。工作中必须坚持系统治理的方法，形成科学管理的体系。在整体谋划上要打通疏解、整治、提升各部分之间的有机联系，坚持把治理能力建设摆在重要位置，从精治、共治、法治入手，以精细化管理为手段，以多元共治为特征，以依法治理为标准，不断创新体制机制。在具体工作中贯穿量化、细化、项目化、具体化等科学管理要求，统一工作要求、工作节奏、工作标准，保证各项任务同向发力、统筹衔接，从而推动城市管理走向城市治理，构建超大城市的治理体系，不断提升城市治理能力。作者：谈绪祥，北京市发展和改革委员会党组书记、主任，市“疏解整治促提升”专项行动办公室主任
文章来源：《前线》2020年第10期，原标题“绘疏整促长卷 谱首都治理新篇”
责编：张蕾磊
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