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首都乡村振兴之路,该怎么走?

​贺艳 前线理论圈 2022-07-02

以乡村人居环境改善和乡村经济社会发展为抓手,实施乡村振兴战略,首都北京成效显著。推进首都北京高质量发展,更好促进城乡区域协调发展,要抓住特点、破解难点、突出重点,找准着力点,充分发挥首都特色和优势,壮大集体经济,培育优势产业,强化人才和技术支撑,提升基础设施和公共服务水平,推进具有首都特点的乡村振兴战略的稳步实施。


党的十九大提出实施乡村振兴战略,成为新时代“三农”工作的总抓手。十九届五中全会进一步强调,优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。实施乡村振兴战略是解决北京“三农”问题的根本要求,也是推进高质量发展的应有之义。
北京作为首都和超大城市,实施乡村振兴战略有其自身特点和难点,要充分发挥首都的优势,破解乡村振兴中的难点问题,推进具有首都特点的乡村振兴战略稳步实施。

京西谷山村农耕文化园

北京实施乡村振兴战略的特点
近年来,北京在推进乡村振兴战略的实施过程中,乡村人居环境明显改善,乡村社会经济不断发展。但是,发展不平衡不充分的问题在“三农”领域仍有表现。因此,需要把握北京实施乡村振兴的特点,更好地推进乡村振兴战略。
“大城市小农业”“大京郊小城区”的特征突出。北京城乡发展呈现核心—边缘的二元空间结构,具体表现为“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情特点。从产业增加值来看,2019年,北京第一产业增加值113.7亿元,占GDP总量的0.3%,占比较低。从人口数量来看,农村人口288.6万人,占总人口比例13.4%。从行政区域面积来看,乡镇行政区面积占总面积的95%,是中心城区的18倍。大城市小农业的格局使得中心城区的虹吸效应非常强,人才、资金、资源聚集,乡村处于边缘地区,导致城乡发展差距较大,给乡村振兴带来挑战。
疏解非首都功能以“减量”促高质量发展的背景明晰。围绕“四个中心”的城市战略定位,北京是全国第一个实施减量发展的城市。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称《总体规划》)提出了减量发展的目标:人口规模减量,北京常住人口规模到2020年控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平;建设用地规模减量,到2020年城乡建设用地规模由现在的2921平方公里减到2860平方公里左右,到2035年减到2760平方公里左右。
同时,乡村作为首都经济社会发展战略腹地,要求推进具有首善标准的乡村振兴,服务于“四个中心”功能建设的战略部署,必须要建设高质量的乡村。减量发展将倒逼发展方式转变、产业结构升级、发展动能转换,需要用新的思维模式思考乡村振兴。
划定生态涵养区和生态保护的红线严明。《总体规划》划定生态涵养区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区以及昌平区和房山区的山区部分,占全市面积的68%。生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地,是城乡一体化发展的敏感区域,应将保护首都生态安全作为主要任务。
2018年又发布了《北京市生态保护红线划定方案》,划定了生态保护红线,面积4290平方公里,占市域总面积的26.1%,呈现“两屏两带”的空间格局。明确规定生态保护红线严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途。生态涵养区和生态保护红线的划定及管控要求,对北京乡村振兴提出了更高标准。
乡村功能变化巨大。北京的乡村功能已由生产、居住功能为主,逐步转向生态、生产、服务、居住等多元功能。生态功能主要是农业在保持水土、调节气候、维护生物多样性等方面具有重要作用,乡村成为城市发展的绿色空间和宜居环境的重要支撑。生产功能主要是利用乡村资源,生产绿色、优质、特色农产品,为首都提供保障。服务功能是乡村为城市居民提供旅游、文化等活动,为首都发展提供高质量休闲旅游产品,承担产业转移、功能疏解等任务。乡村生活居住功能增强,不仅满足乡村农民生活娱乐之需,也成为城市居民休闲度假之地。乡村功能的变化,对乡村振兴提出了更高要求。
乡村形态分化显著。随着城市化和城乡发展一体化,北京乡村形态发生了明显变化。根据村庄人口、区位和发展情况,可以分为5类:三无村,这类村庄已经没有农村、农业和农民,只保留乡村集体经济组织,共有56个。
倒挂村,这类村庄流动人口和本地户籍人口数量倒挂,主要在城乡接合部地区,共有173个。拆迁村,这类村庄多数是整建制拆迁,处于向三无村过渡的阶段,共有720个。空心村,这类村庄劳动力外流、人口老龄化,多数位于山区,共有48个。传统村,这类村庄与原来没有显著变化,共有2986个。村庄形态的差异性意味着乡村振兴方式的多样性和复杂性,差异越大,乡村振兴难度也越大。

北京市房山区民宿

北京实施乡村振兴战略的难点
北京乡村发展的上述特点具有两面性,在给首都北京实施乡村振兴战略带来机遇的同时,也带来不小挑战。从挑战与困难方面来说,主要表现为以下几个方面。
乡村缺乏主导产业支撑。据北京市农村经济研究中心2018年的抽样调查显示,有三分之二的村庄认为本村缺乏主导产业。由于村庄分化,各类村庄的具体情况也有差异。有的村庄产业转型升级滞后;有的产业结构单一,主要依靠“瓦片经济”;有的产业经营分散、低端雷同;还有的产业发展面临资源和人才短缺等问题。
目前,制约乡村产业发展的原因主要有:一是产业发展要素制约明显。乡村建设用地管控严格,高素质、综合型人才缺乏,资金短缺等,使得产业发展受到很大制约。二是首都特色的高精尖产品缺乏。表现为农产品优质不优价,农产品品牌保护困难、农产品质量有待提升等。三是产业融合深度有待推进。一二三产业融合度不够,休闲农业和民俗旅游增长乏力,产业带动农民增收能力不强。四是产业发展的基础设施还需提升。由于缺乏主导产业,经营性收入降低,使得农民增收困难,导致城乡收入差距较大。2019年北京城乡居民收入差距2.55∶1,绝对值差距达到44921元。
乡村集体经济经营效益下降。北京农村集体经济整体发展活力不足,效益较低。2018年集体经济资产总额达到7801亿元,总收入718.6亿元,利润只有52亿元,相比上年有所下降。其中,资不抵债村集体有395个,占总数的10%;收不抵支村达到2017个,占到51.2%。村域经济发展地区发展差异较大,2018年朝阳、海淀、丰台三区的集体经济总收入就占到半数以上。
造成集体经济效益下降的原因主要在于“腾笼”速度快,“换鸟”速度慢。伴随“疏解整治促提升”专项行动的推进,疏解非首都功能,淘汰落后产业,不少农村集体经济面临新旧动能转换的空窗期和阵痛期,集体经济收入效益下降,而乡村发展的“造血”机能尚未充分发挥出来。此外,不少乡村集体经济产业基础薄弱、经营管理能力差,也使得集体经济效益较低。
乡村人才缺乏。这是当前乡村发展面临的普遍问题。北京乡村劳动力老龄化、空心化问题较为严重。第三次全国农业普查显示,北京市农业生产经营人数53万人,10年间农业生产经营人数减少近两成。农业经营人员老龄化突出,农业劳动力平均年龄50.9岁。2016年,农业经营人员55岁以上占比达到40.6%,比全国高出7个百分点,而2006年农业经营人员50岁以上占比只有15.2%。全市3945个村级集体经济组织中常住人口不足户籍人口一半的空心村有48个。
乡村人口老龄化、空心化,使得村干部年龄普遍偏大,且受教育程度偏低。由于村干部报酬机制不完善,对人才的吸引力也不够,村后备干部资源不足,造成乡村人才短缺。
乡村公共服务和基础设施建设有待提升。随着北京不断加大乡村建设的投入,公共服务和基础设施有了很大改观,但乡村的教育、卫生、文化设施短缺问题依然突出。2018年底,全市有卫生室的行政村为3035个,占77.5%,但有的村有卫生室没有医生,依然形同虚设。乡村基础设施仍然有很大提升空间。
截至2018年底,生活污水集中收集处理的行政村占49.9%,农户使用卫生旱厕、普通旱厕和无厕所的户数仍然有16.5%。有电子商务配送站点的行政村2269个,仍有42%的村没有电子商务配送点。一些已建成的基础设施缺乏系统性、精细化的运行维护机制和长效管控机制,还需进一步提升管理。

北京密云:云蒙山乡村田野风光

推进有首都特点的乡村振兴战略的着力点
针对首都北京乡村振兴特点,立足于服务北京“四个中心”建设、围绕国际一流和谐宜居之都的目标要求,促进城乡融合发展,要走具有首都特点的乡村振兴之路。
不断壮大首都乡村集体经济。乡村集体经济是百姓实现共同富裕的重要保证。实施乡村振兴战略,需要立足北京郊区集体经济实力较强、发展潜力大的特点,发挥大城市的辐射带动作用,壮大乡村集体经济,增强集体经济组织力量。积极支持集体经济发展。增强各级党委对发展集体经济重要性的认识,在规划、产业、土地、投融资、财政、税收等方面完善政策体系和政策机制,全方位支持壮大集体经济实力。
同时出台“北京市农村集体经济组织条例”,用法律形式确定农村集体经济组织的地位。做好区级层面的统筹规划。发挥政府引导作用,各区做好发展规划,引导乡镇和行政村合理选择产业和发展模式,避免同质化竞争。完善集体经济法人治理结构。推进乡村两级集体经济组织的法人治理结构规范化建设,使其成为真正的市场主体,增强市场竞争力。加强人才队伍体系建设。加强经管队伍和工作体系建设,制定集体经济带头人培训规划,培养懂管理、会经营、讲奉献的村集体经济发展人才队伍。
大力培育首都乡村优势产业。一方面是挖掘乡村资源,构建乡村产业发展体系。由于生态涵养区和生态保护红线限制以及乡村功能的转变,北京乡村的优势产业主要是乡村旅游、都市农业和林业。发展乡村旅游,北京有着资源、市场等条件和优势。针对目前乡村旅游存在的问题,进行供给侧改革,推动乡村旅游转型升级。盘活利用京郊乡村各类资源,探索“点状供地”模式,吸引优质企业投资,打造特色京郊乡村民宿品牌、特色精品旅游。依托北京特大城市的科技和市场优势,利用“大京郊”的空间优势,发展都市型现代农业,培育新产业新业态。另外,积极培育新兴林业产业,探索林下经济发展模式,解决农民的就业增收问题。
另一方面是深化综合帮扶,推动要素向农村流动。发挥国有企业的帮扶带动作用。推行“一企一村”发展模式,为农村集体经济提供发展资金,帮助农民脱低增收。充分发挥市属高校智力资源优势。推行“一校一村”发展模式,推进高校与低收入村结对帮扶,实现精准扶贫。目前北京已有20多所高校与乡村实施了结对帮扶。发挥地方政府的结对帮扶作用。帮助经济相对薄弱的乡村建设一批产业“造血”项目,开展职业技能培训,点对点实施就业帮扶。

2020年10月19日,北京市怀柔区怀北镇河防口村,村民正在采摘红肖梨

充分发挥首都人才和技术优势。稳定本土人才。完善农村干部的薪酬机制。建立以“市区政府补贴+乡镇政府绩效+村级工资”为框架的村干部薪酬机制,增加农村干部岗位吸引力,稳定干部队伍。提高乡村各类人才薪酬待遇。对于在乡镇、农村工作的教师、规划师、医护工作者、公交司售人员等专业岗位人员,提高薪酬标准,确保其收入高于城区同类人员平均薪酬,吸引公共服务领域人才下乡。
定向培养农村专业人才。围绕乡村旅游、精品民宿、养生养老、林下产业等乡村产业发展需求,鼓励北京市属高校、中等职业院校等培养培训各类专业人才。创新人才引进制度。利用首都高校、科研机构聚集优势,打通高校、科研机构科技人员到乡村创新创业渠道,吸引人才下乡。选聘优秀高校毕业生从事支农工作,到农村担任乡村振兴协理员,吸引大学生回乡创业。另外,乡贤在乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务中发挥着重要作用,可积极吸引在外乡贤回乡创业或任职,鼓励离退休干部职工、知识分子和工商界人士等回家乡投身乡村振兴建设。
全面提升乡村基础设施和公共服务水平。北京要根据乡村形态分化,分类提升基础设施和公共服务水平。三无村、拆迁村以城市化为导向,推动基础设施和公共服务建设向城市管理体制转变。这两类村庄多数位于城乡接合部地区,按照城市运行管理标准和居民生活需要,对基础设施和公共服务进行精细化改造提升。
倒挂村以农村集体土地建设公租房为抓手,解决外来人口居住条件、市民同等待遇、村集体经济发展等突出问题和矛盾,推动基础设施和公共服务提升。空心村、传统村以小城镇建设为引擎,带动基础设施和公共服务改善。通过村庄所在的中心镇区的建设,加大基础设施和公共服务建设。同时,结合乡村旅游产业发展,加大投入力度,补齐山区基础设施短板。


作者:贺艳,北京市委党校经济学教研部副教授,北京市高端服务业发展研究基地研究员


文章来源:《前线》杂志2021年第1期,原标题“走有首都特点的乡村振兴之路”

编辑:张蕾磊

版式:小林

图片来源:视觉中国


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