摘要对“接诉即办”改革的有效认知，不仅直接影响北京市各区、部门和街道的排名，而且影响“接诉即办”改革的效果和进一步深化。各级政府既要着眼当下问题的解决，又要学会主动治理和“未诉先办”，积极实现民有所呼、我有所应。应推动对“接诉即办”改革的认知提升，形成对“接诉即办”改革的共同认知、共同理念和共同责任，夯实“接诉即办”的理论根基。
在北京“接诉即办”改革两年多的实践中，有的区在综合评分排名中持续位列前茅，有些区后来居上，有些区排名下降。排名背后是否存在一般性规律？如何解释“接诉即办”的绩效差异？这些问题不仅困扰北京市、区、街道各级机关部门，也为学者所关心。
究其原因，一个区、部门、街道对“接诉即办”的认知直接决定其态度、偏好和行为。只有当一个区、部门、街道真正接受“接诉即办”的理念和逻辑时，才会发挥主观能动性，一方面积极解决问题，另一方面推动实现主动治理和“未诉先办”。在“接诉即办”改革持续推进中，应推动对“接诉即办”的认知提升，纠正认知偏差，形成共同认知、共同理念和共同责任。
“接诉即办”不是从石头缝中蹦出来的，更不是凭空想象出来的，它是传统、改革和新理念相结合的产物。“接诉即办”一词最早出现于2018年11月30日北京市召开的第四次区委书记月度点评会，当时主要是针对媒体反映的问题，提出：“凡是媒体曝光的问题，各级各部门都要闻风而动、接诉即办，坚决做到民有所呼、我有所应。”由此可见，“接诉即办”的初心是民意，最根本的还是以人民为中心。总体而言，“接诉即办”实现了政府由内向外的转变，以外部诉求来推动自身改革。随后，“接诉即办”创造性地将“吹哨报到”和12345服务热线有机整合，实现民众通过12345服务热线“吹哨”，各级政府和部门听到市民哨声，就要快速行动和及时响应。在2019年1月29日召开的2019年度首次区委书记月度点评会上，重新激活了12345服务热线，对党建引领“吹哨报到”改革进行了深化，根据诉求情况进行综合排名。这意味着，将12345服务热线与“吹哨报到”改革进行对接，从街道乡镇吹哨到市民吹哨，“吹哨报到”仍然是主要的解决问题机制。“吹哨报到”是政府自身内部结构改革的重要机制，它强调通过让街乡吹哨来解决条块分割问题，让看得见的管得着，发现问题的人能够及时解决问题，实现整体性政府诉求。“吹哨报到”面临的一个短板是吹哨的部门和人员级别低、职权小，而被吹哨的部门和人员级别高、职权大，这种权力的不对等性使得“吹哨报到”不太可能成为常态机制。当市民吹哨之后，问题解决的责任被分配给街道和乡镇时，会倒逼街道和乡镇使用“吹哨报到”机制来解决一些棘手和复杂难题。这样，“接诉即办”就构成了对党建引领“吹哨报到”改革的深化和延伸，更是对“吹哨报到”改革机制的再激活，为其发挥作用创造了更好的场景。
北京市创新“街乡吹哨，部门报到”机制，坚持党建引领，着力形成到基层一线解决问题的导向，打通抓落实的“最后一公里”。上图为整治之前的东城区韶九胡同（2018年8月8日摄）；下图为“吹哨报到”机制实施后经过整治的韶九胡同（2018年8月23日摄）。新华社发（北京市东城区新闻中心供图）（中央纪委国家监委网站）郡县治，天下安。基层是国家治理的基石，基层治理更是超大城市治理体系的重要组成部分。建立简约高效的基层管理体制，推动在基层一线解决问题，提升基层治理能力，夯实基层治理基础，成为超大城市基层治理改革的方向。基层治理改革从表面上看是基层政权、公共事务和民众三者之间的关系，从深层次看是国家与社会关系在基层的映射，它既涉及国家政权建设，又涉及社会自治，更涉及国家与社会之间的良性互动。因此，如何让基层政权有能力和有资源在第一线解决问题，打通国家治理的“最后一公里”，形成在基层一线解决问题的导向，成为国家治理和超大城市治理面临的共同挑战。为此，各个超大城市无不将基层治理改革作为城市治理变革的重要选项，街道、社区、社会组织等成为改革的关键词。在这个意义上看，北京推行的“吹哨报到”“接诉即办”也属于这个范畴。当前，超大城市基层治理改革或者采取自上而下的路径，由城市治理中的上级决策者通过改革来推动基层治理创新，或者采取自下而上的路径，激发民众参与基层治理的积极性，实现法治、德治和自治的三治融合。自上而下的路径一般会针对基层治理中面临的问题，常常会选择赋权、下沉和增能等改革措施，来强化、提升街道和社区治理能力。此外，也会针对基层治理中的形式主义和官僚主义等问题，采取一些减负等改革措施。自下而上的路径一般会通过加强协商、促进对话、让更多主体参与，实现自我管理、自我服务、自主决策、自主监督，从而提升基层自主治理能力。这些路径都在一定程度上提升了超大城市基层治理水平，基层治理薄弱的现状有所改善。“接诉即办”是基层治理改革的新举措，开创了自上而下与自下而上路径相结合的基层治理创新模式。“接诉即办”将市民放到基层治理更核心的位置上，围绕市民诉求所体现的需求和问题开展基层治理变革，市民从基层治理的边缘走向中央，从单向的基层治理走向双向互动的基层治理，从合规式基层治理走向问题解决式基层治理，正在形成以市民为中心、面向需求和问题导向的具有首都特点的基层治理体系。“接诉即办”通过将属于街道和乡镇的事项直接派单，减少信息传递的中间环节，促进基层政权在一线解决问题。与此同时，“接诉即办”还将一些属于区政府、政府部门、公益事业、国有企业等职责范畴的事项，实现双重派单或者直派，形成不同层级政府和部门到基层解决问题的格局。通过让区政府和市政府部门直接与市民接触，转变了基层问题只是基层政府和基层政权的职责的传统观点，更是对狭隘的“属地管理”的纠偏，形成了解决基层问题的多元治理体系。这意味着，“接诉即办”既不是单纯的自上而下的推动，也不是单纯的自下而上的实施，而是寻找自上而下与自下而上相平衡的基层治理体系，从而形成解决基层问题的治理合力。为做好《北京市接诉即办工作条例》草案修改工作，2021年8月12日上午，市人大常委会法制办公室组织召开座谈会，重点围绕社区开展接诉即办，推动主动治理、未诉先办工作以及组织、引导社区居民参与社区治理等方面的经验做法开展调研座谈（北京市人大网）
习近平总书记在对北京、上海等超大城市考察时，多次强调人民城市人民建，人民城市为人民，城市的人民性成为中国特色超大城市治理的重要特征。要实现人民城市为人民，就需要在城市治理中感知人民的需求、回应人民的需求、解决人民的问题、为人民提供服务、让人民来评价政府、按照人民要求规划城市，简而言之，超大城市规划建设治理都需要体现人民的主体性。人民城市人民建，作为一种理念要转化为治理实践，就需要寻找一些路径，实现政府决策与人民需求有效连接。事实上，城市与人民之间的有效互动，构成了超大城市治理面临的普遍性难题。“接诉即办”践行了人民城市为人民的新机制，找到一条问题解决驱动基础性制度变革的超大城市治理新路子。“接诉即办”是从正确对待民意开始。民众反映的问题构成了对城市治理的反馈，如果城市政府能够及时有效回应，就能够形成良性的正反馈机制。城市政府通过回应民众需求和解决民众问题，提升城市治理水平，民众通过问题解决和需求满足再次反馈城市治理中存在的问题，通过多轮循环往复最后达到一个较好的平衡水平。可以预测，在一定时期之内，民众的诉求量还可能上升，但是随着城市治理水平上升，民众诉求量会逐步减少，形成一个倒U形的市民诉求分布。“接诉即办”把城市治理中问题解决如何的评价权归还给人民，让人民满意不满意、高兴不高兴成为一切治理绩效的最终评价。“接诉即办”机制在回应民众诉求解决民众问题的同时，还通过举一反三、主动治理、未诉先办等机制的建立，实现了从问题解决到元问题解决，推动超大城市治理体系和治理能力现代化。诉求作为一种反馈机制，它是城市治理短板和弱项的“晴雨表”，诉求少不一定治理水平高，诉求多一定是在治理方面存在不足，需要不断改进。这意味着，这些问题不仅需要解决，而且还需要进一步解决好产生问题的问题，即元问题的治理问题。正是在这个意义上，“接诉即办”在更深层次上成为实现人民城市为人民的推动机制。根据对群众诉求的大数据分析，北京市“接诉即办”改革专项小组将群众诉求反映集中的问题重点督办，房产证办证难、预付式消费退费难、老旧小区改造推进难等一批久拖未决的“硬骨头”被“啃”了下来。图为大兴区罗奇营小区回迁居民拿到盼了10年的房产证（微信公众号“首都之窗”）
“接诉即办”是以人民为中心的新实践，它主要通过践行“七有”“五性”的要求来实现。这里“七有”主要是指“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，“五性”指反映市民需求的便利性、宜居性、安全性、公正性、多样性五个方面。北京在推行“接诉即办”改革中，强调“民有所呼，我有所应”，并且为了突出以人民为中心，将“七有”“五性”要求的落实情况作为判断各个街乡区是否以人民为中心的具体指标。这样，北京以“接诉即办”为依托，将以人民为中心从一种抽象的理念转化为具体、可操作化的指标，并且以这些指标为基础推动各级政府治理变革。北京从2019年10月开始建立“七有”“五性”测量评价指标，推行新的考核排名体系。2019年10月25日召开的区委书记月度点评会议，强调：“接诉即办”是我们坚持以人民为中心的发展思想、践行初心和使命的实际行动，是最直接、最生动的主题教育。……本市已建立“七有”“五性”监测评价指标体系，专门设置社会评价指标，就是要从“接诉即办”中考察改善民生的成效及作风。“接诉即办”对民生的监测和评价，主要围绕“七有”和“五性”展开，以区为单位，目前已经成为“接诉即办”考评体系的重要组成部分。2020年7月30日召开的区委书记月度点评会上，首次对“七有”“五性”监测评价结果进行半年情况通报。由此可见，“接诉即办”将“七有”“五性”放到一个非常突出的位置，既重视一般性诉求的办理和解决，更重视涉及民生事项的诉求办理和解决，通过这些机制不仅推动各级政府和部门解决民众诉求，更促使各级政府和部门将民生诉求解决放到更优先位置，这是以人民为中心的具体实践。
北京市朝阳区解决民众诉求，于2021年8月在望和公园完善服务设施，满足游客游园需求，在健身器广场内安装便民衣物架（北京日报客户端2021年8月18日发）进京赶考的隐喻一直是中国治国理政的重要思想来源，它体现了考官与答卷人、考题与答卷、答卷人与阅卷人等几对关系，其核心是对党和政府与民众之间关系的比喻，以突出人民的主体性和政府的服务性。1949年，党中央从西柏坡前往北平时，就提出了进京赶考的比喻，强调“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”的“两个务必”精神。2018年，习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话，提出“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”的精辟论述，这是从考试角度理解治理的进一步深化。2020年的新冠肺炎疫情构成了对国家治理的又一次大考，需要我们进一步完善国家治理体系和治理能力。“接诉即办”是民众给党和政府出的新考题，随着“接诉即办”的深入，市民对于各级政府出的考题难度越来越大，都是一些难啃的硬骨头，需要应答人能够有耐心、毅力和担当，这样出卷人才能够对答案满意。从这个意义上看，“接诉即办”是对首都治理体系和治理能力的大考，能否持续推行“接诉即办”，直接决定了首都治理现代化水平。为了更好地应答市民的考卷，各级政府既要着眼当下问题的解决，又要通过主动治理和“未诉先办”来减少考题数量，最终能够经受超大城市治理的考验，建设人民满意的首都治理体系。
在“接诉即办”工作中，北京市西城区牛街街道法源寺社区通过紧抓办理实效性和居民满意度，努力实现“未诉先办，办在诉先”。图为社工深入到重点院落，挨家挨户走访（北京日报客户端2021年8月17日发）群众路线是我们党治国理政的重要方法，做好群众工作也是党和国家的重要工作，它强调“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”。随着时代的发展，群众路线不仅没有过时，而且其生命力更是不断增强。各种政策如果得到群众的认同和主动配合，那么政策本身的执行成本会大大降低。同样，如果群众能够参与到治国理政实践中，这本身就是合作生产和合作治理过程，有利于提升治理绩效。因此，治理环境可能会发生变迁，治理场景也会改变，但是群众路线的精神内核仍然可以在治理中发挥重要作用。“接诉即办”是新时代群众工作的新范式，它让各级政府官员主动去倾听民意，与群众沟通，共同促进问题的解决。做好群众工作则是基层治理最重要的内容，基层事务都与群众密切相关，都是一些“小事”，但是每一件“小事”对于群众而言都是“大事”，如何与群众交朋友，赢得他们理解、认可、尊重和配合，这是做好群众工作的核心。“接诉即办”的推行，使得各级干部直面群众，在与群众交往中提升治理能力。群众工作做得好，“接诉即办”工作就会取得好的成效。近两年来，北京大兴区“接诉即办”工作每月基本上都会名列三甲，这与其良好的群众工作分不开。针对“接诉即办”，大兴区提出了“三转三包三上门”工作模式，逐步提高解决群众诉求的能力和水平。“三转”，即“围着一线转、围着群众转、围着问题转”，明确重点地区、核心人群、难点问题，强化工作靶向性。“三包”即“领导包片、干部包村（社区）、两委包户”，广泛动员各级力量，构建区、镇、村三级职能体系，强化职责任务分工。“三上门”即“合理诉求上门办、不合理诉求上门劝、咨询建议上门谈”，直面群众、直面现场、直面问题，把工作责任传导落实到全区每一位党员干部身上。事实上，这些工作模式与群众路线不谋而合，是群众路线的具体体现。
作者：李文钊，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授
文章来源：《前线》杂志2021年第8期，原标题“提升‘接诉即办’的有效认知”
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