跨境电商新政下的消费者权益保护讨论
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2018年11月30日，商务部等六部委发布《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（以下简称《通知》），这次的新政，既是跨境电商这一崭新商业模式创立以来实践摸索的成果转化，也是多方利益主体博弈的结果，较好地贯彻了国家将居民对海外商品的巨大需求引入可控渠道的意图。这次《通知》非常明显地体现出“鼓励支持、清晰定义、明确责任、完善监管”这四个特点。
一、鼓励支持。将之前过渡期的“暂按个人自用物品监管”的这个“暂”字拿掉了，明确了跨境零售进口商品按个人物品监管，不执行首次进口许可批件、注册或备案要求，给整个行业吃了“定心丸”。同时放大个人额度，并将政策城市增加至37个试点城市和设置跨电综试区的城市。这些举措显示了中央鼓励支持的态度，坚定了行业在48新政后手受挫的信心，因此，就行业整体而言，跨境电商零售进口行业将进入一个长足稳定发展的时期。
二、清晰定义。相对于48新政[1]，《通知》对“跨境电商零售进口”的定义实际并无改变，但进行了归纳总结，使之更加清晰和明确。“消费者……自境外购买商品……的消费行为”体现了跨境零售进口的特殊性，它即不是进口货物的贸易行为，也不是非商业性质的个人物品，这样的定义与跨境零售进口的监管和征税方式在逻辑上达成了统一。所以跨零售进口商品监管方式上“按个人物品监管”，但是征税上却适用货物进口的税率（只是税额上，关税暂为零，增值税和消费税暂按70%征收）。清晰的定义，对规范监管和后续严格执法提供依据，较好地解决了当前执法中因跨境零售进口定义不清晰而导致的执法争议，也大大缩小了灰色地带。
三、明确责任。将从业主体分为四类，明确和强化了各自的责任，为加强监管奠定基础。如对支付、物流、平台企业，之前在海关是采用“信息登记”的方式。《通知》颁布后，这些企业（从事进口业务的）也将按照报关单位注册登记管理的相关规定办理注册登记，这意味着平台企业、支付企业和物流企业也将被纳入海关管理相对人的范畴，承担对海关的行政责任。
四、完善监管。结合开放支付相关原始数据来促使企业规范支付信息申报，通过对支付、物流和平台企业的注册登记，使海关对该类企业可以实施如稽查、核查、信用管理的权力，同时要求市场监管部门对跨境商品的“二次销售”进行监管。
新政对行业鼓励，但对从业企业的合规性的更高要求。可以说，出台对于大型电商和规范操作的中小电商，是春天，对合规性差的企业来说，路将也越来越难。不出意料的是，这次的政策将指导未来数年的行业。鉴于此，北京德和衡律师事务所互联网团队将分篇就《通知》及配套监管规定进行解读。
本篇则主要对跨境电商新政下的消费者权益保护的关规定和困惑进行讨论。
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（一）影响跨境电商项下消费者权益的重要新政概念
1. 跨境电商模式
《通知》法规引用
一、本通知所称跨境电商零售进口，是指中国境内消费者通过跨境电商第三方平台经营者自境外购买商品，并通过“网购保税进口”（海关监管方式代码1210）或“直购进口”（海关监管方式代码9610）运递进境的消费行为。上述商品应符合以下条件：
（一）属于《跨境电子商务零售进口商品清单》内、限于个人自用并满足跨境电商零售进口税收政策规定的条件。
（二）通过与海关联网的电子商务交易平台交易，能够实现交易、支付、物流电子信息“三单”比对。
（三）未通过与海关联网的电子商务交易平台交易，但进出境快件运营人、邮政企业能够接受相关电商企业、支付企业的委托，承诺承担相应法律责任，向海关传输交易、支付等电子信息[2]。
从定义可看出，《通知》官宣的跨境电商模式应如下图所示：
从上图也可看出跨境电商新政认可的商业模式的6个必备特点：
（1）跨境电商必须是B2C的模式，是B直接面对C销售的行为。结合《通知》第二条第（一）项定义” 跨境电商零售进口经营者（以下简称跨境电商企业）：自境外向境内消费者销售跨境电商零售进口商品的境外注册企业，为商品的货权所有人”来看，境外商家必须为注册企业，B2B或者C2C不适用该政策。
（2）跨境电商必须是跨境购买，境内消费者在国内网站购买进口商品，在境内网站购买境内商品，的购买或者境外消费者在境外的购买行为不适用该政策。
（3）所购买的商品限于《跨境电子商务零售进口商品清单》（也称“正面清单”）内的商品，目前发布的税目总数达到1321个，详见财政部公告2018年第157号《关于调整跨境电商零售进口商品清单的公告》。
（4）消费者所购买的境外商品限于个人自用，不得再次销售。
（5）所购买商品需在限额之内。
（6）境内跨境电商第三方平台可以与海关联网，三单真实且能够对碰。
综上，跨境零售进口政策的要素为：B2C、跨境、清单内、个人自用、限额、与海关联网。超出这些要素范围的，即不符合该政策。
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（一）跨境电商第三方平台的消费者权益保障义务
如上图的表述，跨境电商第三方平台应与商品的销售方（境外B端商家）共同向消费者承担消费者权益保障义务。同时，作为直接与境内买家消费者发生法律关系的跨境电商第三方平台，本次新政中明确规定了保护消费者权益的平台义务。
《通知》法规引用
四、按照“政府部门、跨境电商企业、跨境电商平台、境内服务商、消费者各负其责”的原则，明确各方责任，实施有效监管。
（二）跨境电商平台
建立平台内交易规则、交易安全保障、消费者权益保护、不良信息处理等管理制度。对申请入驻平台的跨境电商企业进行主体身份真实性审核，在网站公示主体身份信息和消费者评价、投诉信息，并向监管部门提供平台入驻商家等信息。与申请入驻平台的跨境电商企业签署协议，就商品质量安全主体责任、消费者权益保障以及本通知其他相关要求等方面明确双方责任、权利和义务。
从法规的直接描述中可见，跨境电商第三方平台的消费者权益保障义务主要在于：
1. 严格把控入驻商家，亮证亮照
（1）商家入驻审核义务
尽管新政没有详细展开，但是，商家入驻审核义务已经在《电子商务法》中有明确要求。《电子商务法》第二十七条规定，电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。应注意，除对入驻平台的电子商务经营者进行审核之外，还应对申请进入平台的非经营用户[3]的信息进行审核和核验。简单归纳总结包括如下几项：
核验入驻商户真实信息，包括主体身份信息、地址信息、联系方式信息和行政许可信息，并为入驻方建立档案。
在行政许可信息方面，由于跨境电子商务活动的本质为涉外民事法律关系，境外商家在主体设立和运营许可方面应遵循所在国法律。因此，从中国法律的管辖、境外法律的应用等各方面来讲，我们认为，《电子商务法》中针对电子商务平台经营者核查入驻方经营许可的要求尚缺乏现实的可操作性。
定期核验入驻商户信息，包括核验信息是否发生变化，是否存在应从平台清退的情形，同时，虽有“定期”要求，但目前尚无文件规定具体期限，电子商务平台可视情况自行决策，但应确保作为定期制度固定下来。
对未进行主体登记的情形进行及时处理。从跨境电商的合规模式可知，跨境电商被许可的模式为B2C模式，因此，并不存在《电子商务法》第十条[4]所述的无需办理入驻登记的情形。但是，如前述，入驻商家的设立和资质许可均遵循所在国法规，因此按照《电子商务法》的要求核查入驻主体的登记信息在现实中操作起来需要平台付出高额的合规成本，具体的实施方式仍有待讨论。
（2）向市场监管部门和税务部门报送相关信息
《电子商务法》第二十八条规定电子商务平台经营者具有向市场监督管理部门和税务部门报送入驻主体的身份信息和与纳税有关的信息的义务，但是，由于入驻方身处境外，就适用法律及实际操作方面而言存在较大困难，本次新政中，也未明确要求平台向监管部门提供商家信息的内容范围，从入驻审核的可操作性上来看，平台能够向监管部门提供的商家信息可能将仅限于基本信息，即身份信息、地址信息和联系方式信息。当然，在今后的实际操作探索中，也不排除将入驻方信息扩大为入驻方（跨境电商平台内经营企业）的境内代理人，届时，相应的报送信息范围将会有所延展。
2. 保障消费者知情权和选择权，严格管理消费者评价和投诉信息
消费者的知情权和选择权是《消费者权益保护法》确立的消费者核心权利。今年1月1日实施的《电子商务法》则更加直接的针对近年来的社会热点，制定了保障消费者知情权和选择权的各类条款，如《电子商务法》第十七条不得编造用户评价条款，第十八条禁止大数据杀熟的条款，第十九条禁止搭售条款，第二十二条禁止“二选一”条款，第四十条标注搜索结果中的广告等条款。结合到新政中要求的“在网站公示主体身份信息和消费者评价、投诉信息”的要求，我们理解是对《电子商务法》第十七条的强调，即，“电子商务经营者应当全面、真实、准确、及时地披露商品或者服务信息，保障消费者的知情权和选择权。电子商务经营者不得以虚构交易、编造用户评价等方式进行虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。”
3. 书面落实入驻商家保障消费者权益的义务
新政要求跨境电子商务平台应当“与申请入驻平台的跨境电商企业签署协议，就……消费者权益保障以及本通知其他相关要求等方面明确双方责任、权利和义务”，这意味着跨境电子商务平台应当在其与入驻商家之间的书面协议中约定与消费者权益保障的相关权利义务条款。
实践中，为降低平台运营风险，我们一般会建议跨境电商平台在其与商家之间的《入驻协议》中明确约定商家依法向消费者提供符合现行法律法规、规范性文件及平台规则的商品或服务，同时，若因相关商品或服务引起的争议，应由商家负责向消费者直接赔偿，所因此导致平台损失，则商家应负责向平台赔偿相应的损失。
4. 建立消费纠纷处理和消费维权自律制度
新政要求跨境电商平台必须建立消费纠纷处理和消费维权自律制度。2014年3月15日生效实施的《网络交易管理办法》中，曾经在第二十八条中明确规定“第三方交易平台经营者应当建立消费纠纷和解和消费维权自律制度”，并要求平台在争议发生时必须应消费者要求履行调解职责，或积极协助消费者维护自身合法权益。
我们注意到，《电子商务法》中并无相关直接规定，但仍要求电商平台经营者必须积极协助消费者维护其合法权益，保存和提供原始合同和交易记录以协助处理电子商务争议。但这些规定均是对电商平台经营者如何协助消费者维权的义务，而非如何建立消费纠纷处理和消费维权自律制度的细化。
实践中，大型跨境电子商务第三方平台大多建立了消费维权自律制度，例如，“天猫国际”提供了《天猫国际争议处理规范》，允许消费者可将交易纠纷共同提交天猫国际进行调处；与之相类似的采用将争议提交平台调处的做法的还有“网易考拉”、“京东全球购”则推出了“跨境贸易独立第三方调查团”，当用户遭遇相关商品瑕疵、物流争议时，独立调查团成员在京东全球购的全程支持下开启独立调查工作，给消费者提供中立、客观的调查结果。我们理解，消费纠纷处理和消费维权自律制度的核心要义在于将纠纷化解在诉讼和仲裁之前，在前述由各平台自创的制度中，最为符合该制度核心精神的当属天猫国际。
5. 履行先行赔付责任
先行赔付责任来源于《消费者权益保护法》第四十四条的规定，“消费者通过网络交易平台购买商品或者接受服务，其合法权益受到损害的，可以向销售者或者服务者要求赔偿。网络交易平台提供者不能提供销售者或者服务者的真实名称、地址和有效联系方式的，消费者也可以向网络交易平台提供者要求赔偿；网络交易平台提供者作出更有利于消费者的承诺的，应当履行承诺。网络交易平台提供者赔偿后，有权向销售者或者服务者追偿。”
可见，电商平台履行先行赔付责任的前提是平台没有履行对入驻商家的审核义务。因此，电商平台控制该等风险出现最为重要的合规手段，仍是严格履行商家入驻审核义务。具体审核要点请见上文表述。
（二）跨境电商企业（平台内经营者）的消费者权益保障义务
作为新政模式下直接向消费者提供商品的跨境电商企业（即新政中所称“跨境电商零售进口经营者”，下称“平台内经营者”），本次新政也为其定制了消费者权益保障的义务框架。
《通知》法规引用
四、按照“政府部门、跨境电商企业、跨境电商平台、境内服务商、消费者各负其责”的原则，明确各方责任，实施有效监管。
（一）跨境电商企业
2.承担消费者权益保障责任，包括但不限于商品信息披露、提供商品退换货服务、建立不合格或缺陷商品召回制度、对商品质量侵害消费者权益的赔付责任等。当发现相关商品存在质量安全风险或发生质量安全问题时，应立即停止销售，召回已销售商品并妥善处理，防止其再次流入市场，并及时将召回和处理情况向海关等监管部门报告。
3.履行对消费者的提醒告知义务，会同跨境电商平台在商品订购网页或其他醒目位置向消费者提供风险告知书，消费者确认同意后方可下单购买。告知书应至少包含以下内容：
相关商品符合原产地有关质量、安全、卫生、环保、标识等标准或技术规范要求，但可能与我国标准存在差异。消费者自行承担相关风险。
相关商品直接购自境外，可能无中文标签，消费者可通过网站查看商品中文电子标签。
消费者购买的商品仅限个人自用，不得再次销售。
虽然法规只是寥寥数笔，但对平台内经营者而言，其消费者权益保障义务是立体而周密的，具体包括：
1.商品信息披露义务
商品信息披露义务仍源于《消费者权益保护法》中经营者对消费者知情权的保障。由于跨境电商模式下的商品为境外商品，对于平台内经营者而言，除了按照《通知》第四条第(一)项第3款的要求，告知消费者相关商品质量、安保标准外，平台经营者还应当向消费者提供网页可查询的相关商品中文电子标签。
从本条规定我们可以发现，《通知》以及其他跨境电商监管文件中，重点要求的是平台内经营者在跨境电子商务第三方平台的网站页面中必须展示跨境商品的中文电子标签，经咨询相关监管部门，该等标签内容应包含商品介绍、注意事项、配方等需要消费者了解和注意的内容。针对跨境商品本身是否应贴上中文实物标签，我们认为已经不再需要。
2.商品退换货义务
由于境内外的法律适用问题、退换货流程繁琐度高、成本高、制度不健全等等原因，商品退换货一直是跨境电商行业中的服务难点。实践中，许多跨境电商企业虽然对消费者提供退货服务，但却因缺乏政策支持，无奈只能将退货商品销毁。
48新政第一次监管层面确认跨境电商商品可以退货，具体规定为，“跨境电子商务零售进口商品自海关放行之日起30日内退货的，可申请退税，并相应调整个人年度交易总额。” 本次《通知》再次明确提出商家应提供商品退换货服务，但并未给出操作细则。
针对该问题，2019年1月1日生效的《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》（海关总署公告2018年第194号，“194号文”）第七条规定，“在跨境电子商务零售进口模式下，允许跨境电子商务企业境内代理人或其委托的报关企业申请退货，退回的商品应当符合二次销售要求并在海关放行之日起30日内以原状运抵原监管作业场所，相应税款不予征收，并调整个人年度交易累计金额。在跨境电子商务零售出口模式下，退回的商品按照有关规定办理有关手续。对超过保质期或有效期、商品或包装损毁、不符合我国有关监管政策等不适合境内销售的跨境电子商务零售进口商品，以及海关责令退运的跨境电子商务零售进口商品，按照有关规定退运出境或销毁。”
这意味着平台内企业必须提供退换货服务，并且退换货应由平台内企业委托其境内代理人或报关企业申请和办理，但退回的商品应当办理的“有关手续”是什么，目前尚未见明确规定。
需要进一步讨论的是，跨境电商商品是否适用于《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》（“《七日无理由退货办法》”）。《七日无理由退货办法》与《通知》、194号文同属部门规章，效力相同。从《七日无理由退货办法》第二条规定的广泛的适用范围来看，“消费者为生活消费需要通过网络购买商品，自收到商品之日起七日内依照《消费者权益保护法》第二十五条规定退货的，适用本办法”，可见跨境电商商品仍应适用《七日无理由退货办法》。经营者应当遵循《七日无理由退货办法》的规定向消费者提供退货服务，实践中应主要注意如下操作要点：
（1）不适用七日无理由退货的，应明确标注；
（2）依约定不适用七日无理由退货的，应设置显著的单次的消费者确认程序；
（3）严格履行退货和退款程序；
（4）注意经营者承诺更优于消费者的，应遵守经营者承诺。
实践中，诸多大型跨境电子商务第三方平台均已根据各平台销售商品的不同，制定了符合其自身实际情况的七日无理由退换货政策，例如“天猫国际”、“京东全球购”、“亚马逊海外购”、“唯品国际”等。七日无理由退换货在实践中的适用已经得到了各大跨境电子商务第三方平台的遵从。
3.不合格或缺陷商品召回制度建设和实施
缺陷商品召回制度来源于《消费者权益保护法》第十九条的规定，“经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回支出的必要费用。”
从《消费者权益保护法》的规定可知，商品或者服务存在缺陷的可能是召回制度存在的前提。但是，商品或者服务是否存在缺陷，却是需要依据《产品质量法》、《食品安全法》来确认的内容。然而，这两部法规似乎并不能当然地适用于跨境电商模式：
《通知》法规引用
《产品质量法》第二条
在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。
《食品安全法》第二条
在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：
（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；
（二）食品添加剂的生产经营；
（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；
（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；
（五）食品的贮存和运输；
不难看出，上述两部法规无法涵盖跨境电商模式下的全部环节，例如，某跨境电商商品生产于境外，通过境内网站销售后通过网购报税进口，那么其生产环节无法适用《产品质量法》，但其销售环节是否可以适用？如果适用，那么《产品质量法》中有关产品包装标识的要求与新政下电子标签的要求显然不符（如上所述，新政下仅要求网页具备中文标签），那么是否意味着跨境电商商品应当部分适用《产品质量法》的规定？同理，《食品安全法》是否又应当部分适用于跨境电商商品？
这些疑惑目前均没有官方标准答案，甚至于《产品质量法》和《食品质量法》是否适用于跨境电商模式也存在不同声音。显然监管也意识到了这个问题，因此，针对跨境商品的质量管理，新政给出了简要的指导条款以保障商品质量，但具体的管理细则尚未落地：
对于平台内经营者而言，新政要求：
建立商品质量安全风险防控机制，包括收发货质量管理、库内质量管控、供应商管理等。
建立健全网购保税进口商品质量追溯体系，追溯信息应至少涵盖国外启运地至国内消费者的完整物流轨迹，鼓励向海外发货人、商品生产商等上游溯源。
对于跨境电商第三方平台而言，新政要求：
建立商品质量安全风险防控机制，在网站醒目位置及时发布商品风险监测信息、监管部门发布的预警信息等。督促跨境电商企业加强质量安全风险防控，当商品发生质量安全问题时，敦促跨境电商企业做好商品召回、处理，并做好报告工作。对不采取主动召回处理措施的跨境电商企业，可采取暂停其跨境电商业务的处罚措施。
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在新政下，消费者权益的保护在政策层面上进一步落实。但如前所述，基于跨境电子商务特殊的商业模式，在法律的适用方面仍将存在一些困惑，例如本文中提出的跨境电子商品在《产品质量法》、《食品安全法》方面的适用依然模糊混沌。尽管如此，我们仍可以看见新政在现有的政策框架下作出的努力，例如明确了平台经营者对平台内经营者的审核和管理义务，并要求平台经营者承担先行赔付责任，针对实为境外实体的平台内经营者，新政也在商品质量管理、消费者维权制度方面作出明确要求。
在消费者权益保护制度之上，新政对跨境商品系“按个人物品监管”的监管原则的确定，对正面清单的扩容，更是为消费者实实在在获得购物便利提供了政策支持。对于消费者和跨境电商经营者而言，新政同等可期，跨境电商业务将迎来新的热潮。
注释：
[1] 48新政，是指《财政部、海关总署、国家税务总局关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号），于2016年3月24日发布，2016年4月8日起正式实施。
[2] 关于《通知》一（三）条内容，实际设立以来一直没有实际操作意义。该条款最初出现在“财关税〔2016〕18号”文中，起因是美国亚马逊等未与海关联网的境外平台希望能够实现跨境零售进口目的，但在当年的“海关总署公告2016年第26号”中，增加了“受电子商务企业、支付企业委托”字样，由于PayPal等境外支付公司不可能委托进出境快件运营人、邮政企业，使得该条款的实现成为不可能。因此虽然《通知》保留了，但没有实际意义。
[3] 非经营用户，是指不以营利为目的的用户，即非以获取利润作为目的的或非持续性展开营业活动的主体，例如，电商交易平台中个人转让二手物品。
[4]《电子商务法》第十条规定了无需办理入驻登记的情形：个人销售自产农副产品、家庭手工业产品，个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动和零星小额交易活动，以及依照法律、行政法规不需要进行登记的除外。
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