【发展·变革】对话浙江大学教育学院教授吴华：理解民办教育发展的一个重要纬度——消除歧视、保障权利
■■无论在大的历史尺度上还是在具体的历史事件中，民办教育制度建设的不断完善和民办教育制度优势的充分体现，都严重依赖于对民办教育微观主体的权利保障。回顾改革开放以来，中国民办教育近40年的发展历程，我们可以欣喜地看到，消除歧视、保障民办教育的合法权利正在日益深入人心，成为促进民办教育健康发展最核心的政策理念与制度基础。
（一）
在公开的言论中，吴华毫不顾忌地宣称，自己是中国民办教育冷静的观察者和热情的鼓吹者。其实就本刊看，他更是民办教育发展强有力的呵护者和推动者。
人民政协报教育周刊：学者常常标榜自己价值无涉、客观中立，你为什么会一点不掩饰自己近乎偏执般的支持？如此钟情于民办教育？
吴华：力挺民办教育源于我的一种教育信念，良好的国民素养需要优质的教育支撑。一直以来，我国大国办教育的事实决定了无论教育机会还是教育质量都需要民办教育界的努力。我在各种演讲场合都有意给民办学校举办人和办学者传递这样的信念：你们的名字将会很快淹没在历史的尘埃当中，但是，你们所从事的事业将会永远镌刻在共和国的历史丰碑上！
事实也证明了我的判断。改革开放40年来，民办教育从无到有，从小到大，由弱变强，由平凡迈向卓越，在增加教育供给、激发教育活力、扩大教育选择、促进国际交流、改善教育公平等多个方面表现出色，为国家教育事业做出了巨大贡献，取得了重要的发展成就。以民办教育促进法颁布以来的事实为例，2002年到2017年期间，民办学校在校学生从1100万到5100万，增长了约4000万人，民办学校从6万所到18万所，增长了12万所。
由于教育在现代国家竞争中的高度重要性，可以被看作是“政府责任产品”，即国家有责任保障现实的教育供给，这意味着民办教育提供的教育公共服务等于承担了政府的教育责任，据此可以测算2012年以来民办教育对公共财政的贡献超过25000亿元。
人民政协报教育周刊：你多次不辞辛苦，参加人民政协报教育在线周刊举办的教育之春沙龙，特别是以民办教育为主题的系列沙龙。沙龙上你感受到了什么？十多年的鼓呼，你收获了什么？中国民办教育的政策环境更宽松了吗？
吴华：教育之春沙龙的氛围很宽松，不同视角的发声，交流也有交锋，能够彼此尊重，事实上也常常能够互相影响甚至是纠正。在我看来，贵刊长期关注民办教育政策发展和民办学校办学实践，为改善民办教育政策环境和维护民办学校合法权益做了很多工作，已经成为国内重要的传播国家关于民办教育发展的方针政策、指导精神的平台，也成为重要的表达、传递民办教育工作者心声和意见的平台，是政府与民间沟通的重要渠道，得到民办教育界的认可。我本人参与过多次贵刊组织的相关讨论，十多年来，和贵刊一起为民办教育发展鼓与呼，今天回首，看到民办教育所取得的巨大成绩，先后有那么多人因为民办教育而受益，作为学者，应该说很欣慰。
现在，在国家层面，在诸多有识之士的内心中，已经完全承认民办教育的贡献。《国家中长期教育发展规划纲要（2010-2020）》也用“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”来肯定民办教育的价值和贡献，民办教育发展的舆论环境也大为改善。在很多地方，有的民办学校甚至一位难求。
2016年全国人大常委会修改了民办教育促进法，国家对民办教育发展的基础制度架构进行了重新设计，并在此基础上对原来的政策法规体系进行了全面修订，民办教育今后将在“分类管理”的轨道上前进。“分类管理”是一种更加国际化、也能够更好体现“法制统一原则”的制度设计，中国民办教育在“分类管理”新政中的发展前景值得期待。
(二)
吴华的鼓呼一直围绕着一个主线，消除对民办教育的歧视性政策，保障民办学校的合法权利。作为本刊教育之春沙龙-民办教育主题系列2006-2007年度学术委员会主席，吴华和本刊互相见证了这一过程。
人民政协报教育周刊：据我观察，多年来，你的鼓呼一直围绕一个主线，消除对民办教育的歧视性政策，保障民办学校的合法权利？
吴华：是啊。由于传统意识形态的影响，政府、学界和社会舆论对民办教育的认识是一个逐渐深化的过程。民办教育在国家教育体系中的定位从限制发展到有益补充再到组成部分，直至成为教育事业发展的重要增长点和推动教育改革的重要力量，民办教育对国家教育事业的重要作用日益凸显。改革开放的过程实际上也是各种新生力量从旧体制中滋长的过程，是各种新旧力量博弈的过程，是各种思想观念交锋的过程，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》发布，其中第43条提到要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”，这一方面说明民办教育的合法权利并没有得到充分保障，同时也为我们更深刻理解民办教育发展提供了一个独特的视角。实际上，民办教育一直伴随着这一过程而艰难生长，常常需要和传统力量采取各种方式博弈以获得新的发展空间。它的萌生壮大也给原有的教育体制、观念带来了冲击和影响。
人民政协报教育周刊：咱们举几个例子一起回顾一下这个过程吧。多年以来，直至今年上半年，你都在为民办学校跨区域招生的权利鼓与呼。2018年4月，民办教育促进法实施条例的修改稿中，你曾通过上书国务院和教育部等方式为民办教育的跨区域招生权利疾呼，目前来看，送审稿采纳了相关建议。保障民办学校跨区域招生的权利那么重要吗？
吴华：很重要。没有这项权利或这项权利得不到充分落实，民办教育的体制优势就难以充分发挥，民办教育优化资源配置的功能就会变得残缺不全，也不可能有效回应人民日益增长的、多样化的优质教育需要。但是，民办学校这样一种合理合法又极其重要的办学自主权目前依然面临严峻挑战。保障民办学校的办学自主权是民办教育促进法确立的基本原则，对于基础教育阶段的民办学校来说，这种自主权的一个重要内容体现在现行民办教育促进法实施条例第27条的规定之中：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式”“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。”但是，令人遗憾的是，这项权利一直未能得到有效保障，全国相当部分地方都对民办学校跨区域招生设置了种种障碍，使民办学校的办学自主权无法得到充分落实。比如，2012年7月3日，浙江省教育厅发布“浙教基（2012）88号”文件，对民办学校跨区域招生给予种种限制，遭到民办学校的不满。我在了解这个情况以后，在当年7月9日给浙江省教育厅和省政府法制办写信对其合法性提出质疑，指出该文件同时违反了民办教育促进法实施条例、义务教育法和行政许可法，希望予以纠正。但第一次去信后并没有得到回应。2013年，有民办学校向我反映，由于2012年地方教育行政部门执行这一文件给民办学校跨区域招生和学籍管理造成很大困扰，希望能够尽快撤销这个文件。于是我再次向浙江省政府法制办去信，要求对其开展合法性检查。令人欣慰的是，这次省政府法制办立即有了回应，专门派一个处长和其他工作人员来我办公室听取意见，后来又多次派员进行信息沟通。在省政府法制办的强力干预下，省教育厅对该文件做了一些修改，省教育厅分管领导也亲自带分管处室领导来我办公室说明文件修改的情况。文件修改后确实减少了不合理之处，当然，遗憾的是，该文件并没有被撤销。
虽然在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发【2016】81号）中再次强调了“各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍”（第17条），但在教育部今年4月20日发布的民办教育促进法实施条例（征求意见稿）中，第30条却规定民办学校原本不受限制的跨区域招生自主权被限定在“审批机关管辖范围内”，对于基础教育而言即只能在“县域范围内”招生。
令人欣慰的是，这次民办教育促进法实施条例草案送审稿中在这方面得到了纠正。这次送审稿对4月20日的征求意见稿在该条款上做了重大修改，重申了民办学校享有跨区域招生自主权，回到了民办教育促进法的正确轨道上，相信随着实施条例的修订和实施，各地在保障民办学校招生自主权方面会有更加积极进展。
人民政协报教育周刊：2007年初，人民政协报教育在线周刊在河南郑州组织的民办教育发展中原论坛上，咱们一起见证了河南义务教育阶段民办学校争取“两免一补”政策的艰辛过程。8年后，国务院发文支持了民办学校的这一权利。
吴华：印象很深，记得当时在演讲问答环节，有民办学校举办者问我，为什么去年有的“两免一补”政策今年取消了？我当时感到很吃惊，就回答说，义务教育阶段的民办学校也应该享受“两免一补”政策，将民办学校排斥在“两免一补”政策之外，于法无据，于理不合。建议民办学校通过民办教育协会向河南省教育厅反映此事，争取尽快解决。但他们的维权之路充满曲折。好在最后关头，河南省政府还是做出了撤销原来将民办学校排除在“两免一补”政策之外的文件，在新的文件中将民办学校重新纳入“两免一补”的政策范畴，一场公共危机就此消弭。我为此还专门写了一篇文章“知错就改善莫大焉”登在人民政协报教育在线周刊上，对此事的是非曲折进行了系统的分析。值得欣慰的是，2015年，随着“国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知”（国发（2015）67号文件）的贯彻落实，义务教育阶段的民办学校是否应该得到公共财政资助的争论已经尘埃落定，国家层面对照义务教育法的明确规定，落实了民办学校分享公共财政资金的权利。
人民政协报教育周刊：现在回顾类似事件，你有怎样的感受？
吴华：有两点认识非常重要。第一，过去40年的改革开放过程本来就是摸着石头过河的过程。政府在民办教育政策领域也有可能犯错，能否及时纠正就成为民办教育健康发展的关键。目前的社会舆论往往形成一种思维定势，认为政府错了也不会改的，因此要么忍气吞声，要么消极对抗，其实无论哪一种选择都不利于民办教育也不利于社会的健康发展。欣慰的是，十八大之后，我们看到政府直面错误积极纠正的案例，也看到如民促法修订这样关涉公众重大利益的政策和法律制定时不断面向公众征求意见已经成为常态。相信这也会给大众传递出一个积极的信号。第二，“河南事件”之所以会发生，根源还在于当时在政府的财政部门和教育行政部门中有一种根深蒂固的观念，就是错误地理解公共教育财政的内涵和职能，将公共教育财政理解为公办学校财政，所以才觉得民办教育不应分享公共财政资源。当年很多人有这样的想法，认为只有受政府委托的民办学校才能得到政府财政资助。事实上，从“财政来源于税收，税收源于全体纳税人”的基本事实出发，由义务教育阶段的全体适龄儿童少年无歧视地分享义务教育财政资金才符合社会公平正义的基本逻辑。
人民政协报教育周刊：也有人包括民办教育界内部的人说，你太理想主义了，对民办教育的不规范行为包括其程度认识不够，因此对政府的监督和规范理解不够。对此，你怎么看？
吴华：发展民办教育有两种基本的政策思路，我把它概括为“规范优先”和“发展优先”，我就是“发展优先”的坚定捍卫者。毫无疑问，规范和扶持或者促进对于民办教育健康发展都是必要的。但是，当上述两个原则发生冲突时，我们是选择“发展优先”——在发展中规范，还是选择“规范优先”———在规范中发展，并不仅仅是具体的政策选择，其背后是对目前国家教育形势的判断和民办教育基本任务的定位。如果我们承认当前教育领域的基本矛盾是“人民日益增长的优质教育需要与不充分不平衡的优质教育供给之间的矛盾”，那么，把增加优质教育供给放在教育发展的战略优先位置就是国家教育发展战略的不二选择，而民办教育恰恰在这个战略重点上具有独特的体制优势。因此，如何更加积极地吸引民间资金参与办学，就应该成为我们政策设计的出发点和衡量政策成败的主要标准。当然，“发展优先”并非不要规范，而是希望通过倡导“激励性规制”，相信市场机制能够比政府管制更有效地实现优胜劣汰。其实，中国改革开放40年的实践和中国民办教育40年发展的经验，也已经证明了市场机制本身的选择和淘汰价值。
人民政协报教育周刊：怎么进行激励性规制？举例说明？
吴华：“激励性规制”是一种经济学理论，倡导在信息不对称的市场环境中，政府（规制者）应该遵循“激励相容”的制度设计理念，承认市场主体（被规制者）谋求自身利益的必然性与合理性，通过有效的制度设计，把市场主体谋求自身利益的行为纳入实现社会公共利益的轨道，从而实现社会公共利益与个体利益的共同增长，即激励相容。本次民促法实施条例修订草案送审稿第42条关于“最高限价”的规定就是“激励性规制”的一种典型设计。再以本次送审稿备受关注的第12条为例，为了保障非营利性民办学校的合法权利和健康发展需要，我想可以采用“激励性规制”的制度设计理念与技术，规定非营利性民办学校必须将其学费收入的一个合适百分比（比如60%）用于学校教师工资、办学条件、教学研究等直接的教育教学活动，借此方式，在总体促进的同时，来实现规范的目的。
最后，我想说，发展民办教育符合全社会的根本利益；市场机制能够更有效地推动产业净化和产业升级。
■编后
大约2006年初，我打电话给吴华教授，邀请他担任由本刊发起的教育之春沙龙民办教育系列话题的学术委员会主席，另外一位主席是国家教育发展研究中心韩民研究员。两位都是极为严谨认真的学者，所不同的是，吴教授笃信市场。我告诉两位学者，两位学术观点不同，但我有意邀请两位同时担纲，这样更有利于沙龙平台上不同声音的发出，而不同声音的充分互动应该有利于彼此影响和建设，两位学者欣然同意。后来在教育之春沙龙平台上，他们确实既坚持了自己的学术思考和判断，同时也坚持了对不同观点的包容和尊重。十多年来，吴华教授多次应邀出现在教育之春沙龙上，匆匆来匆匆返，热情四溢，为推动民办教育发展甚至可以说孜孜以求、鞠躬尽瘁；十多年来，在民办教育发展的曲曲折折中，在很多为民办教育发展鼓呼的舆论场上，吴华教授都以一个敢说话的斗士形象出现。但生活中的他其实为人极为平和、谦和，民办教育报道的专业壁垒很强，年轻记者向吴华教授请教，他极端耐心、不厌其烦；十多年走过，从壮年到白头，他的为学为文还一直犀利勇敢，没有随着年龄的增长有任何改变。
改革开放40年走过，同整个国家的发展道路一样，民办教育发展艰苦也辉煌，回首，伴随着对民办教育大发展的喝彩和希冀，我想，我们要感谢这样的学者，曾经做过如此真诚虔敬的、推动时代发展的努力。（贺春兰）