定位 | 郭仁忠院士： 空间规划“打架”要用大数据解决

【人物名片】郭仁忠，中国工程院院士，深圳大学特聘教授，长期从事地理信息技术理论研究和工程应用

2017年12月18日，中国工程院院士郭仁忠出席了“广东省空间规划大数据产业技术创新联盟”的成立授牌仪式。

该联盟由广东国地规划科技股份有限公司牵头，联合在空间规划、地理信息和大数据领域具有行业领先优势和研究基础的高校、科研机构、事业单位和企业于广州成立。

担任该联盟专家委员会主任的郭仁忠在联盟成立的揭幕式上表示，联盟要建立共建共享共融机制，进一步扩大覆盖面，带动广东省空间规划行业的数字化转型和发展。

在郭仁忠看来，当下土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划这“三规”之间不协调带来的种种难题最根本的解决之道就是利用好大数据。

规划篇

《定位》：陆昊部长提出，规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。对此您怎么看？

郭仁忠：陆昊部长对规划的定义我认为非常准确。除了城乡规划、土地利用规划，还有许多其他的规划。比如交通、教育等各个产业规划。但规划是要落地的，最终要落到空间上来。因此，我们讲的国土空间规划，实质上应该是所有规划的本质。土地规划、城乡规划、交通规划等种种规划其实是从不同的应用领域和专题上来考虑。而谈空间规划正是从整体上思考。

为什么以前我们在规划上出了很多问题？因为来自不同领域、专业的专家们站在不同的角度去考虑规划，水平都很高。但最后出来的规划无法落地，没有在空间的角度下协调，势必会发生冲突。

因此，“多规合一”应运而生。随后，自然资源部的成立，并且从空间的角度来讨论规划问题，这才是解决问题的根本之道。但这并不代表以后讲空间规划就没有多规合一的问题，因为在空间的层面上混合了不同的用途。从不同的视角去认知，就会存在多规，最后合并到统一的空间上来。

其实，在谈多规合一的时候，会有一种误解。多规合一并不是只有一种规划，还是会有面向交通、教育、产业、居住等各种专题的规划。多规是永远存在的，但是多规之间需要协调。

之前有原国土资源部、住房建设部还有国家发改委，正因为有不同部门，不同用途，因此存在多种规划。但究其根本，所有的规划都要落地。

此外，在谈国土空间规划时，我认为还有一个隐含的意思。我们在讲的空间规划是三维空间的概念，不是二维平面的概念。陆昊部长在海南调研时说过，“自然资源登记等系统，要由二维系统变成三维系统，解决自然资源调查、确权和国土空间用途管控等问题。”

我们的自然资源，地上有地下也有。同时现在的建筑物都是在三维的空间安排布局。现在，地铁站、火车站也在地下空间。因此我们不能站在二维的表面角度来考虑规划，而应该从三维的立体空间出发。

《定位》：在您看来，当下规划互相“打架”的问题应该怎样解决？

郭仁忠：当下的规划存在的诸多问题，应该依靠大数据来解决。一个城市有很多规划，由不同的规划院，不同的规划师依据不同的规范标准，不同的数据基础来设计，最终汇聚到同一个地理空间，有矛盾很正常。

矛盾最根本最重要的原因是信息不对称导致数据不完备、不准确、不统一，所以，大数据的建设与应用是解决问题的根本之道。

不同行业、单位要做好规划和成果转化，势必要有一致的数据来源，中国的数据大部分掌握在政府手里，还有一部分数据在企业手中。

我认为应该建立数据共享机制是非常重要的。企业、政府、高校及科研机构应该开展深度合作。进入数据时代，数据有价值，也有成本。既然数据有价值和成本，那么数据也应有权利、责任和义务。

我们应该以城市规划、土地规划、空间规划为突破口，推进数据权利体系的政策法规建设。

《定位》：国土空间规划如果实施一张图管理，目前可以参考哪些区域及部门的模式？

郭仁忠：“一张图”是通俗的说法，即我们要把相关专业的问题集成到同一空间思考。过去，没有一个城市是真正地从空间来理解、处理规划问题。传统思维是部门化、领域化、专业化的分而治之的模式，现在我们要彻底颠覆这种模式。

过去的试点市，也仅仅是有限的几个领域、专业内的协调，并没有真正从空间体系去思考。所以没有哪个城市敢说自己是模板，大家可以学习。空间规划改革的关键是从根上入手，不是从现有的规划领域出发。

《定位》：对于国土空间规划信息化建设，您认为未来的主要思路和重点是什么？

郭仁忠：统一的数据平台、统一的体系、统一的体制，这都是未来国土空间规划信息化建设的重点工作。当然，过程中也会遇到问题。技术上会存在问题，但不会是阻碍。因为一旦体制内的问题理顺了，其他问题都可以慢慢解决。

法律上，现有法律肯定会做一些调整。但是自然资源部成立，相关部门合并后，各部门之间的利益冲突就消失了。当体制内达成共享后。所谓的利益不协调也就不复存在了，因此在立法上也不会成为国土空间规划信息化建设的障碍。

总的来说，无论是技术、还是相应的法律法规、国家相应的管理架构都有很多大量的工作需要去做，这需要时间来消化融合。

测绘篇

《定位》：原国家测绘地理信息局合并入自然资源部后，测绘将会发挥怎样的作用？

郭仁忠：经过改革后，我认为测绘与相关应用的结合会更加紧密。过去，传统的测绘技术多少存在着成果应用和价值并未被充分挖掘的问题，利用效率也有待提高。

由于原国家测绘地理信息局一直是相对独立的部门，过去的确拿出来许多非常好的成果，但是这些成果应用的价值，有多少人去用？用的效果如何？这些问题，我们并没有去思考。

例如西部测图成果用得如何？这是需要我们思考的。因此，原国家测绘地理信息局的合并，这种机构上的改革会让测绘与社会产业结合得更加紧密，测绘的社会影响力和贡献力也会提升。

《定位》：在自然资源部主导的国土空间规划的改革中，测绘行业应该如何参与其中？

郭仁忠：国家在向新型城市化的发展过程中，甚至是社会经济的发展中，国土空间规划改革就是对于整个国家的国土空间更加科学合理的使用的过程。其中最首要的是对国土空间要有实时、动态、立体、全面的管制。而测绘在这里就扮演了支撑的角色。

相应地，测绘的应用范围会更宽广，但随之迎来的挑战也会更多。因此，我们要从自身出发，改变传统的模式，我们的成果提供方式不能再局限于为国家提供基本比例尺地形图。

接下去，测绘要解决的是如何更加实时准确地满足具体应用需求的个性化即时服务，这是挑战，更是机遇。

郭仁忠院士（前排左六）出席广东省空间规划大数据产业技术创新联盟成立大会

《定位》：在空间规划改革的大背景下，测绘将扮演怎样的角色？测绘会给国土空间规划改革带来什么？

郭仁忠：比起基础性角色，测绘扮演着支撑性的作用。因为当我们谈到基础性，往往就是用楼房的地基来形容它的作用。但如果是支撑性的，因为楼房无论盖到几层都会一直在支撑着整座房子，所以测绘发挥的作用是不止于基础性的。过去都说基础性的作用，但基础性作用容易被理解为技术工作完成了以后就跟测绘没有关系了。

在我研究数字中国和智慧城市的过程中，没有测绘技术，是绝对不行的。测绘不仅提供信息，还提供了技术方法。除了画图之外，测绘还可以做很多数据分析和挖掘。未来的国土空间规划，无论是从前期、中期还是后期都需要测绘的支持。

测绘将会给国土空间规划改革带来的是，在进行改革之前，必须要对现状有所了解，同时对国土的实时性变化也要有获取的手段。这些都需要测绘扮演观测的角色，实时地获取并且更新数据。

除此之外，在现代测绘技术的支撑下，国土空间规划的手段、模式也会发生变革。国家机构的改革，让测绘行业与社会结合得更为紧密，推动测绘自身发生改变，与时俱进。但也因为测绘新技术的介入，带动相关行业例如资源管理、国土规划随之变化。过去，我们制定的规划出来后，并不会完全按照规划去执行，也会不停地调整。

那么在测绘新技术的介入下，过去传统的管理模式有可能会被完全颠覆。甚至是在空间规划的模式中，我们也可以做到24小时监控。出了问题，马上调整。而不是像过去，规划出来后，过几年再去调整问题。因此，测绘和国土空间规划的关系是双向影响的关系。

如果你有更多关于空间规划与大数据的想法，欢迎留言和我们一起讨论！

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