程锦慧：我国教育督导制度的建设与发展
■作者简介
程锦慧，女，汉族，北京人，1952年12月出生，1972年1月参加工作，1976年2月加入中国共产党。教育部原督导办副巡视员、国家督学。
一、新中国的视导工作
1949年11月1日，中央人民政府教育部挂牌成立。教育部视导司是在原华北人民政府高等教育委员会研究室、华北人民政府教育部视导室、资料科等几个单位基础上组建的，共有77名干部（其中有视导员、研究员、编审员等）。当时柳湜被任命为视导司司长，陈选善、程今吾被任命为副司长。《中央人民政府教育部试行组织条例》规定了视导司的工作职责。由于当时人们对教育管理的认识有限，加上教育受全盘苏化的影响，我国教育督导制度的实践和发展受到严重的体制障碍，始终没有得到很好的发展。1953年中央机构调整，教育部提出撤销视导司，分别在各司局设视导室，设专职视导员承担视导工作。1954年11月，中央人民政府委员会第十九次会议通过决议，在教育部各司局设视导室，在各处设视导员承担视导工作。
这一时期，教育部根据毛主席对教育部“主要应管政策、方针、教材和视察工作”的指示，加强了对教育工作的国家监督、检查和指导，督促地方建立健全视导机构和教研室，有计划地培养视导人员，以加强对教学工作的具体指导。1960年10月，教育部根据中央机构调整精神，进行机构精简，取消了各司局中的视导员，但是地方教育视导工作的真正停止是到“文革”开始。
1977年8月8日，邓小平同志在科学和教育工作座谈会上讲了六个问题，其中第三个是关于体制机构的问题。他指出：“科研部门、教育部门都有一个调整问题。希望这个调整搞得快一些，哪怕不完善也可以，以后逐步改进。”同年9月19日，邓小平同志同教育部主要负责人谈“教育战线的拨乱反正问题”时指出：“教育部要争取主动。我知道科学、教育是难搞的，但是我自告奋勇来抓。不抓科学、教育，四个现代化就没有希望，就成为一句空话。抓要有具体政策、具体措施，解决具体的思想问题和实际问题。你们要放手抓，大胆去抓，要独立思考，不要东看看、西看看。把问题弄清楚，该怎么办就怎么办。教育方面的问题成堆，必须理出头绪来。教育部首要的问题是要思想一致。”接着，邓小平同志又明确提出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。可以首先跑重点大学，跑重点中学、小学。这些就是具体措施，不能只讲空话。”
同年11月21日，王震副总理给时任教育部副部长李琦写信，建议让郭明秋、苏灵扬、杨滨、张毓珣、王季青等同志做教育部顾问和巡视员，认为她们能起“传、帮、带”作用，并写到：“邓小平副主席说教育部要设巡视员，三四十岁的青壮年人。我想把这几位‘老教师’请出来，任命以名誉职位，是能够起革命的积极作用。请与刘部长西尧同志相商，如认为可行，则可报邓小平副主席并说我有此建议。”
1978年2月，教育部党组根据邓小平同志指示精神，请国务院允许从北京市和其他省（区、市）选调干部，并决定在普教司设巡视室，请王季青、苏灵扬、姚文、杨滨4位同志做巡视员。教育督导工作开始恢复。
1983年7月，时任教育部部长何东昌在全国普通教育工作会议报告中提出：“要建立督学制度，县以上教育行政部门都要设立督学机构。为取得经验，先在教育部和各省、市、自治区教育厅（局）设立，然后再在地（市）、县两级逐步实施。省、市、自治区和地（市）县的主任督学，应相当于同级厅、局长级干部，受同级和上一级教育行政部门的双重领导。督学具有一定权力，负责对中小学教育进行检查、督促和指导。”这次会议讨论了《关于建立普通教育督导制度的意见（讨论稿）》，提出了督学的任务、机构及人员的职权和条件，要求先行试点，取得经验，逐步施行。会后，各地教育督导机构开始恢复建立。重建视导室的工作由原中学司司长杜平负责。
1984年2月23日，教育部向国务院提出增加机构和编制的报告。同年8月，国务院批准教育部增设高教三司、总务司和视导室三个行政司与一个直属处级机构审计室。视导室负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普通教育工作。1986年，原国家教委党组为贯彻落实我国第七个五年计划提出：“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度。”为更好地贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》，普及九年义务教育，1986年10月，原国家教委报请国务院“将视导室改为督导司。”当月，国务院批准视导室更名为督导司。至此，中国教育督导制度建设走上了正轨。
为保证教育督导制度健康发展，切实发挥监督和保障作用，1988年10月25日，时任原国家教委副主任何东昌在向中共中央政治局常委汇报中小学德育工作时，汇报了要健全督导制度。他提出，按400人一个（督学），全国约需2万（督学）人。他建议，不加编制，从教育系统内部调剂。中共中央政治局常委原则上肯定了督导队伍的建设问题。12月10日，何东昌同志在时任国务院总理李鹏主持的国务院编制委员会审议国家教委“三定”方案会议上，就督导问题提出：“督导，是督导政府和学校，不是督导教师。”“基础教育的督导工作很重要，是否设个总督学？总督学要与省长对话，规格要高一些。”国务委员、国家教委主任李铁映指出：“督学既监督政府，又监督学校。”李鹏总理同意“设一个总督学”。
1989年2月22日，原国家机构编制委员会印发的《国家教育委员会、国家语言文字工作委员会“三定”方案》规定，“建立与强化教育督导制度，保证各级各类学校和教育部门全面贯彻党的教育方针”。督导司的职责是：拟定督导工作的方针、政策和规定，建立和健全教育督导制度；规划、指导督导队伍的建设；督导、检查、评价地方政府和教育行政部门以及学校的工作。
原国家教委党组任命卓晴君同志为副总督学，列席党组会议；郑启明任督导司司长，督导司内设5个处室，行政编制为23人。督导司建立后，主要是围绕教育督导制度的恢复重建和督促指导学校贯彻国家教育方针和政策等进行研究和实践。在工作实践中，逐渐建立了督政与督学并重、监督与指导并重，督政、督学和监测三位一体的教育执法监督工作体系，成为实施“两基”和促进义务教育均衡发展，提高基础教育教学水平，促进各级各类教育发展的强有力的保障机制。
1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布后，国务院提出要对义务教育实施情况进行督导检查，重点要督促检查各级政府是否履行教育职责，落实实施义务教育法的情况。为此，教育督导对义务教育法执行情况进行了多次的督导检查。
1991年5月，教育部印发《普通中小学校督导评估工作指导纲要》和《关于实施〈普通中小学校督导评估工作指导纲要〉试点的意见》，标志着督学体系正式确立。
1992年，李鹏总理向世界承诺，在20世纪末中国实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。1993年，教育部建立对基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）的县（市、区）进行评估验收和表彰奖励制度。虽然1994年国务院批准的“三定方案”同意国家教委撤销督导司，另设教育督导团办公室并挂靠在基础教育司的意见，但是，督导战线上的各级督导人员依然坚持标准，严格督导评估验收，经过15年的艰苦奋斗，终于在20世纪末向世界宣布，中国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。2003年，我国全面实现了“两基”。
2004年，根据国务院要求，建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度，收到极好的效果。仅从五六个省公开的一些资料看，2006-2010年督出所欠教育经费约341.45亿元，追回经费180.33亿元。教育督导有效地推动了基础教育改革发展的进程。
依据《中华人民共和国义务教育法》，2013年教育部建立对义务教育均衡的督导评估验收制度。6年来，全国教育督导系统深入贯彻落实党的十八大、十九大精神，坚持义务教育公平，促进义务教育均衡发展，督促各级政府着力解决区域内城乡间、校际间发展不均衡问题，努力办好每一所学校，努力让每个孩子享有公平而有质量的教育。截至2018年，全国累计义务教育均衡发展已达2717个县，占全国总县数的92.7%，中西部地区实现义务教育基本均衡发展的县数占比达到90.5%，16个省（区、市）整体通过认定。
开展专项督导检查，是我国教育督导工作的一项成功经验，既是十分必要的，也是容易见到效果的。教育督导制度恢复重建40年来，针对各级各类教育存在的问题，开展了数十次全国性专项督导检查，均取得了很好的效果。
教育督导在工作中抓住各个机遇，推动教育督导事业的发展。在20世纪80年代起草《中华人民共和国教育法》过程中，教育督导部门积极参与和建议，1995年3月，第八届全国人大第三次会议审议通过的《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。这确立了我国教育督导制度的法律地位。
1997年，党的十五大召开，中央提出了要加强科学管理，建立决策、执行和监督体系，形成有效的激励和制约机制。这是教育督导制度发生历史性转变和改革发展的极好时机。于是，在教育部原副总督学郭振有主任的带领下，我们积极向部党组汇报有关教育督导制度建设情况以及国外教育督导制度，引起部党组的重视。1998年，国家机构改革，教育督导团办公室列入教育部18个职能司（局、室）。2000年1月，中编办批复国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，明确了对下级地方人民政府履行教育的职责进行督导评估的职责。同年4月28日，国务院办公厅批准启用国家教育督导团国徽印章。“督政”体系正式确立。
2002年，教育部督导办在全国建立义务教育监测系统，并制订了《2003-2007年教育振兴行动计划》，督导办在《关于健全教育督导与评估体系的分解方案》中提出：逐步建立和完善督政与督学相结合的教育督导与评估制度和有效运行机制，使教育督导与评估的法规框架初步形成，与教育的决策、执行相协调的督导评估体系基本确立，具有一支数量足够、结构合理、素质较高、能够适应新形势下教育督导与评估工作需要的专业化的督学队伍，形成较为完善的具有中国特色的教育督导与评估制度总体目标和重点建设工作。
2003年，国务院召开全国农村教育工作会议，并印发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，会议要求，要建立和完善对县级人民政府教育工作的督导评估机制，并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要依据。2004年1月，国务院办公厅转发《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，收到很好的效果。2005年《国家教育事业发展第十一个五年规划》确立了三个体系，即教育督导对地方各级政府履行教育职责的监督评价体系、对学校科学有效的督导评估体系、对教育实施状况的质量评价和监控体系，并形成督导检查的限期整改制度、督导检查结果的公报制度和教育重大问题的监控报告制度。让社会各界及时了解教育进展情况、存在的主要问题和改进措施，同时要求进一步加强督导机构和队伍建设，逐步建立起能够切实履行教育督导职责的督导机构和专业化督学队伍。
2005年，何东昌同志就关于素质教育的问题给时任中共中央总书记胡锦涛同志写信：“要将加强督导和体育教育作为解决实施素质教育的突破口。”中央主要领导同志做了重要批示：素质教育的问题很重要，要从系统调研入手，寻找解决办法的思路，找出新形势下解决问题的办法。中央决定于2006年召开第四次全国教育工作会议，并成立调研领导小组，委托资深专家就素质教育问题开展综合调研。
督导办抓住这个机会，在2005年建立和完善保障教育改革与发展的教育督导制度，在《2020年中国教育发展纲要》研究专题报告中提出到2020年我国教育督导制度建设的总体目标是：基本建成与教育改革和发展相适应的，与教育决策、执行相协调的有中国特色的现代教育督导制度。具体目标是：全面、系统的督政制度基本形成，科学、有效的学校督导评估制度全面建立，对教育改革与发展变化情况的动态监控制度基本确立，形成相对独立地开展督导工作的管理体制和有效的督导工作运行机制，基本形成教育督导法规体系，具有一支数量足够、结构合理、素质较高、能够适应新形势下教育督导工作需要的专业化督学队伍。
与此同时，我们积极拓宽教育督导的思路，摸索教育督导工作的方式方法，加强了监测体系的建设。2006年2月，国家教育督导团首次发布《国家教育督导报告2005（摘要）——义务教育均衡发展：公共教育资源配置状况》。5月30日，教育部在上海市教科院为新建立的基础教育监测中心揭牌。
在修订义务教育法时，我们把有关教育督导的内容加了进去，重新修订的义务教育法总则第八条规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。
2006年，时任国务院总理温家宝连续召开八次座谈会，其中8月22日在中南海召开的关于基础教育问题的座谈会对教育督导制度建设产生了巨大的影响。座谈会上，时任江苏南京金陵中学的丁强校长提出：校长办好基础教育的责任确实很大。希望能够建立一支强有力的教育督导队伍，这对推进基础教育的改革，办好中小学的教育是非常重要的。温家宝总理说：“应该是这个地区很有威望的教育家做督学。”教育部总督学顾问、中国教育学会副会长陶西平同志就关于建立我国教育质量的监测体系问题提出建议。他建议国务院制订一个国家层面的督导条例，因为督导是在教育行政系统之外的一种教育监督，所以它能够依照法律法规来监督落实的情况，而且教育督导跟行政部门的区别在于，督导部门可以监督各级地方政府履行教育职责的情况和教育工作，包括教育部门领导。他认为应建立和加强督导制度和质量监测制度。
温家宝同志在座谈会后指示：教育部就加强教育督导和建立教育质量监测体系问题进行研究。据此，2008年，经中编办批准，教育部基础教育质量监测中心在北师大挂牌成立。
2010年7月，党中央、国务院召开全国教育工作会议。胡锦涛同志在会议讲话中明确提出：“探索教育行政执法体制机制改革，完善督导制度和监督问责机制”“建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系，加强教育质量评估和监管”。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对我国教育督导制度建设的基本框架和根本任务作了明确阐述，包括法律建设和地位问题、体制机构问题、队伍建设问题、工作方针和原则、督导范围和内容、工作机制创新。教育督导制度恢复重建30多年来，一直困扰着教育督导发展的主要问题在条文中全部勾勒出来，并设计了教育督导改革的发展方向和探索解决的途经。
2012年6月，教育部公布了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，对改革教育评价制度和教育督导制度提出实施步骤和要求。同年8月26日，国务院办公厅印发了《关于成立国务院教育督导委员会的通知》，构架了国家教育督导机构的框架，确定了督导的主要职责，时任国务委员刘延东担任委员会主任，有关部门领导任督导委员会副主任，解决了机构相对独立的问题，教育督导不是仅向教育行政部门负责，而是向国务院负责，向政府负责；同时，独立行使督导职能的问题也一并解决。8月29日，国务院第215次常务会议审议通过了《教育督导条例》，并于9月9日公布，自10月1日起执行。
党的十八大、十九大都对教育提出了新的任务和要求，强调要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。
综观我国恢复重建教育督导制度40年艰难曲折的发展过程，无疑都是在改革开放、转变政府职能这样一个大的历史背景下进行的，教育督导的改革是随着经济和教育的改革发展而进行的，需要我们不断地探索和遵循中国教育督导工作的规律，抓住人民群众不断增长的对优质教育的需求和优质教育资源不足的主要矛盾，适应我国教育事业从人力资源大国走向人力资源强国，从“有学上”到“上好学”的历史性转变的新要求，针对教育改革与发展中的问题、难题和挑战，努力建设与教育改革和发展相适应，与教育决策、执行相协调的中国特色教育督导制度。
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文章来源于《基础教育课程》杂志2019年第10期（上），转载需注明出处
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