公共管理学：定位与使命
1 公共管理学从何而来
提出这个问题，并非要进行学科的考古学研究，只是想用历史回溯法，探究公共管理学从何而起。当然，这样做也有另一个目的，就是回避目前中国公共行政学界（或者说公共管理学界）就公共管理学在学科名称和学科研究范围上所展开的争论。这种争论多少带有学科正名和学科划界的倾向。从管理学出发，强调公共行政学就是公共管理学，应属于管理学领域；从政治学或传统的行政学出发，强调公共管理学就是公共行政学，应属于政治学领域。经验表明，这种争论无助于明晰学科的性质与定位，相反，在一定程度上把这个问题变得更加模糊，最典型的就是对将英文的“公共行政学”(Public Administration)和公共管理学(Public Management)均翻译为中文的“公共管理学”，然后将中文公共管理学和公共行政学均翻译为英文公共行政学(Public Administration)。所以，在有的分析公共管理学发展的历程和面临的危机的论文中，其英文提要中用于翻译“公共管理”的英文是“Public Management”，而在其论文所引用的英文论著的题目都是以“Public Administration”为核心词的。也许学科和人一样，都有各自的“命”，虽然从理论上讲学科性质和学科边界的模糊不利于学科的建设和发展，但是在实际中，公共管理学科就是在这样的状态中发展起来的。它不仅现在是如此，过去也是如此。
从回溯公共管理学科发展的历程来看，公共管理学(Public Management)的前身是公共行政学(Public Administration)，公共行政学的前身则是行政学(Administration)，而行政学则是从政治学中分化出来的。大家公认现代行政学的开山鼻祖是美国的威尔逊。至于公共管理学何时兴起，则有不同的看法，莫衷一是。有的认为行政学的兴起就是公共管理学的兴起，有的认为怀特1925年出版的《公共管理研究导论》标志公共管理学的诞生，至今已有70多年的历史。还有的认为公共管理学诞生于上世纪的七八十年代，并随着新公共管理的兴起而走向兴盛。虽然对于公共管理学生于何时各说不一，但大家对公共管理学成长的大致历程还是有共识的。从公共管理学的发展历程来看，其形成和发展，与两个学科有十分密切的关系：一个是政治学，另一个就是管理学。其中，政治学是基础，是行政学起源的学科基础；而管理学则在一定程度上为公共行政学向公共管理学发展提供了直接的推动作用。在这一点上，美国学者亨利的分析最为精辟：“如果说政治学对公共行政的演化和内在价值观有深刻的影响，那么管理学的影响没有这样大。但在很多方面，管理学对公共行政的影响更为积极。部分原因是，管理学不像政治学那样与公共行政学之间有血缘关系，管理学开始照顾公共行政学时，公共行政学已经进入了青春期。这并不是说管理学为公共行政学创造了温暖、舒适的环境，并不是这样。政治学有时表现得更像一个专制的父母，管理学对待公共行政学则更像一个心不在焉的大妈，不太清楚谁住在哪个房间，还常常忘记给他们吃饭。管理学对公共行政学有明确而有益的影响。影响之一就是推动公共行政学发展新的管理学的方法论，……它使公共行政学者重新思考公共行政中公共的意义”。由此可见，行政学、公共行政学与公共管理学三者之间不管有多大的差异，其根脉是一致的，逻辑起点都是在政治学。如果从这一点出发去看公共行政学与公共管理学之间的差异，那就会发现这种差异是非本质性的，从根本上讲，主要体现为所界定的公共行政的主体和管理对象的扩大、以及研究范式上的一些变化，而这种变化并没改革公共行政学或公共管理学的核心价值和精神。既然这样，我们完全可以把公共管理学看作是公共行政学的演化和发展，以公共行政学为基础，但又超越了公共行政学。至于这其中的细微差别，陈庆云和胡象明等教授都做了比较详细的探讨，不再赘述。
所以，不管我们如何在现实的管理实践中去定位公共管理学的学科性质、研究范围和学术边界，有一点是可以肯定的，就是公共管理学学科的历史起点和逻辑起点都在政治学。这种血缘关系决定了公共管理学的核心价值和现实使命上与政治学具有内在的一致性，这正如工商管理学的核心价值与现实使命与经济学具有内在的一致性一样。强调这一点的目的，就是力图在人类社会发展的最基本层面上来定位公共管理学。
2 公共管理学走向何方
实际上，回答公共管理是什么是一回事，回答公共管理学是什么又是另一回事，虽然二者有直接的联系。对于公共管理学来说，明确了公共管理是什么，只是明确了这个学科研究的对象与使命，但是，这个学科怎么研究以及如何发展，则是学科本身的事情，其答案必须基于学科本身对客观存在的公共管理规律的深刻认识与把握，基于学科自身的自醒与反思。
1947年，罗伯特·A·达尔在《公共行政学评论》上发表了题为《公共行政科学：三个问题》的论文，论文的最后形成这样的结论：“我们与一门公共行政学还相距很远。如果不具备下列条件，不可能建立公共行政科学：(1)清楚地确定规范性价值的地位；(2)较充分地认识到公共行政领域中人的性质，人的行为有较高的可预测性；(3)有一批比较研究，根据这些研究有可能发现某些超出国界的特殊历史经验的原则和一般原理。”整整60年过去了，这个结论可能对发达国家的公共管理学发展已不太合适，但是对于刚刚起步的中国公共管理学来说还是有相当大的启示意义的。因为，这涉及到这门学科在中国走向科学的一些基本问题。当然，这个结论中的第2条，在今天必须有更为丰富的内容，即不仅要充分认识公共管理中的人，而且要认识公共管理中的各类主体的行为、行动机制以及相互间的关系。从达尔的这个结论的启示出发，本文认为中国公共管理学的发展应该充分考虑以下3个方面所蕴含的发展方向。
(1)确立公共管理学特有的问题意识。现代社会科学在任何一个国家的发展，都不能离开其对这个国家发展所能够提供的实际贡献。这也就是说，我们固然能够把公共管理学发展的最新成就引入国内，但是，如果这些最新学术成果不能转化为认识、研究和创新中国公共管理的学术资源，那么这些最新成果，不管引入多少，都构不成中国公共管理学的发展。要形成这种转化，关键的是要确立公共管理学特有的问题意识。这种意识的确立，基于两个方面：一是对公共管理学研究内容的科学把握，明确公共管理学的核心问题取向；二是对中国公共管理实践的全面观察和科学透视。在这两方面中，第一个方面更为基础，因为，它决定认识和把握中国公共管理实践的视角与视野。
我们不停地讨论公共管理学的学科边界，其真实的意义和价值，实际上不在于为这个学科正名、划界和定位，而在于回答这个学科的核心问题是什么。只有回答了这个问题，一切问题才能迎刃而解。在这个问题上，我们不能追求绝对，只能追求相对，抓住核心问题就可以了。认为，公共管理学的核心问题应该围绕着公共资源的组织、管理与配置展开，具体涉及4个方面问题：即公共资源的增长、公共资源的配置、公共资源的危机以及公共机构的管理。
(2)确立中国公共管理的规范性价值体系。达尔在1947年的论文中，委婉地表达了这样的想法，公共行政学要走向科学化，必须与规范性价值的影响划一个界限。所以，他认为建立公共行政科学，首先必须清楚地确定规范性价值在其中的地位。这多少带有行为主义取向的论断。时过境迁，在今天的中国，我们应该承认达尔提出的问题的价值，但是，对这个问题的态度应该有所不同。作为一门科学学科，在研究具体问题的时候，可以考虑如何处置规范性价值与研究的科学性关系的问题，但是，这不等于这门学科不必承担提供规范性价值体系的使命。道理很简单，中国的公共管理在许多方面还不是现代的公共管理，而要推进公共管理的现代化，其首要前提就是实现制度的理性化和管理者的理性化。现实公共管理如果是建筑在非理性的基础上，那么任何的努力都不可能使其实现科学化。现实的公共管理缺乏走向科学化的可能，研究现实公共管理的公共管理学要走向科学化也就必然无从谈起。1955年，德怀特·沃尔多在回答什么是公共行政学这个问题时，高度强调了行政的理性基础。他说：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”“我们可以将管理定义为：在一个行政系统中试图获得理性合作的行动”。“公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。”行政的特性，决定了行政的活动或者说公共管理的活动，必须有强有力的规范性价值体系支撑。这种价值体系必须解决两个基本问题：一是公共管理中制度的理性基础和价值取向是什么；二是公共管理中管理者的价值追求与行为规范是什么。中国公共管理的发展现实表明，其发展面临的问题，不是规范性价值的过剩，恰恰相反，是规范性价值相当短缺。所以，如果中国公共管理学不能为中国公共管理实践承担起提供规范性价值的使命，其在理论创立和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。在这其中，比较研究和经验考察都是确定规范性价值的学术基础。
(3)形成理论与实践能够相互转化的研究能力。公共管理学，既是一门理论科学，同时也是一门应用科学，其内在的活力在于理论抽象与经验指导能够自由转化，即一般的原理能够转化为指导具体行动的原则；而经验的考察能够抽象为一般的原理与规则。实现这种转换的关键在于研究本身的科学化，而科学化的基础在于超越简单的意识形态之争，关注于公共管理的规律本身，在增进公共利益这个大原则下，研究公共管理过程中的价值、组织、制度、程序和技术。为此，中国的公共管理学不能停留在简单的理论阐发上，应该关注中国公共管理现实中的理论问题、实践问题和技术问题，从而把学科发展中的理论研究与公共管理实践中的理论研究结合起来，把价值设定与经验验证结合起来，把经验试验与模式归纳结合起来，把理论供给与制度供给、政策供给和技术供给结合起来。理论的源头来自经验事实的抽象，理论只有能够为经验提供智慧和方法，才是有价值的。有了这样的研究能力，中国公共管理学就能获得蓬勃的发展。