析论 ▏薛澜 张帆：中国特色公共管理学术话语体系的主体性建构

【核心提示】为重新确立其合法性身份，改变其碎片化与空心化的研究现状，公共管理学科亟须立足于中国当前的社会语境，重新确定核心命题、界定研究边界、规范研究方法，从而建构中国特色的公共管理学科学术话语体系。首先，语境是话语的意义所反映的外部世界的特征，任何话语只有在特定语境中才有意义。其次，回溯公共管理学科的起源与范式转变，坚持公共治理的核心职能与基本规律，回应治理体系演变的现实，是重塑其合法性身份的根本途径。再次，学术话语体系是知识体系和思想理论体系的外在表现形式。最后，研究方法的局限是制约我国公共管理学科话语体系建构的重要因素。

习近平总书记在“5·17”讲话中指出，“我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性。”比起政治学、经济学、法学、社会学和历史学等其他学科，我国公共管理研究“原创性缺失”的问题似乎更为严重。自20世纪80年代公共管理学科恢复和发展以来，公共管理研究几乎始终停留在“引进、消化与吸收”的层面，而未能达到“创新、重构与输出”的高度，诸如委托—代理、问责、多中心、网络化、企业家政府、学习型政府等国人耳熟能详的管理学理论与术语，几乎都是西方“舶来品”。相形之下，能成功输出并在国际上引起较大反响的、具有中国“印记”的公共管理学话语则寥寥可数。之所以会形成这种“话语逆差”，其原因固然有西方学界长期主导国际学术话语权，也有中国学者难以摆脱在研究中“以西方概念来裁剪中国现实”的路径依赖，更重要的是，我国公共管理研究长期处于碎片化和空心化状态，难以为学术话语体系构建提供坚实的理论基础。不同于政治学、经济学和社会学等其他学科，公共管理研究的碎片化与空心化在很大程度上是由公共管理学科独有的“身份危机”造成的。

众所周知，在西方，行政学是在政治与行政二分的治理背景下作为政治学的分支出现的，公共管理学科则经历了从传统行政学到新公共行政再到（新）公共管理的发展过程，形成了以管理学、政治学、法学为基础的综合应用性知识体系。但在我国严格细分的学科体系下，公共管理的综合应用性知识体系特点却难以体现，只能作为管理学的分支而存在，公共管理学的“尴尬”身份暴露无遗。尽管在整个发展中，中国的公共管理学也努力吸纳管理学、政治学、经济学、法学、社会学和心理学等众多学科的理论框架、分析视角和研究方法，但始终没有形成独有的研究范畴和话语体系，因而未能获得稳固的学科地位。为了回应全球化和技术革新的挑战、顺应公共部门的改革发展需要，我国的公共管理研究日益呈现出“包罗万象”的特征，学科体系越来越缺乏明确的目标指向、严谨的逻辑体系和共享的研究命题。

因此，为重新确立其合法性身份，改变其碎片化与空心化的研究现状，公共管理学科亟须立足于中国当前的社会语境，重新确定核心命题、界定研究边界、规范研究方法，从而建构中国特色的公共管理学科学术话语体系。

首先，语境是话语的意义所反映的外部世界的特征，任何话语只有在特定语境中才有意义。当前，中国的社会语境是改革开放近四十年来我国已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理模式等几大转型。为了全面深化改革，解决在社会转型过程中出现的许多重大实际问题，中国已经启动了由国家治理现代化引领的国家制度建设的重大转型。同时，随着全球化进程的深入和国际政治经济格局的改变，中国的改革发展越来越与全球问题治理及全球治理体系的结构性转变紧密联系。因此，“既深入研究关系国计民生的重大课题”，扎根于本国实际，突出中国视角，“又向外看、积极探索关系人类前途命运的重大问题”，立足于时代前沿，具有国际视野，便成为构建我国公共管理学科话语体系的应有之义。

其次，回溯公共管理学科的起源与范式转变，坚持公共治理的核心职能与基本规律，回应治理体系演变的现实，是重塑其合法性身份的根本途径。公共行政在发展之初，以科层制和政治—行政二分法作为理论基石，以行政效率为最高目标，主要关注政府自身的组织结构和运行规律。“多中心理论”的提出，意味着政府不再是公共服务的唯一提供者，由此，公共管理研究也不再局限于政府部门的组织与管理，而转向包括政府和其他公共组织及个人在内的整个公共部门的公共服务供给问题，公共管理成为公共部门制定公共政策、提供公共服务的社会实践的总和。但是，无论“治理”的理论框架如何拓展了公共管理的研究视野，把研究公共部门的行为规律作为公共管理的核心命题仍不过时。目前，中国政府改革面临的突出问题，很多正是政府的组织和运行方式违背了理性政府体系的一些基本规律。例如，政府职能定位与其运行资源不匹配，部门运行逻辑与其组织结构、管理模式不匹配，由此引发政府行为扭曲，造成低效或责任缺失等问题。从本质上说，国家的转型即政府的转型。因此，遵循行政体系运行规律，改革公共部门，建设更有效率性、责任性和回应性的理性政府，是推进国家治理体系现代化的首要任务。理顺政府、市场与社会的关系，为中国建立起一个比较稳定和完善的现代国家运行体制，关键在于进一步转变政府职能，使政府工作重心从推动国家发展经济转移到建立良好的市场环境和提供更好的公共服务上来。

再次，学术话语体系是知识体系和思想理论体系的外在表现形式。如果缺乏积累性的知识体系，建构独立的学术话语体系就无从谈起。要获得系统性和积累性的研究成果，就需要完善学科体系，界定研究边界，明确重点领域，促使重要论题获得集中关注。目前，经济社会的转型发展与公共部门的改革实践，正不断对我国的公共管理研究提出全新的挑战和更高的要求。为回应这些挑战，“十三五”期间公共管理学科应持续关注政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论和政府工具等传统研究领域，针对重大基础研究问题激励原始创新，适应深化改革的需求，推动重点突破；还应重点关注全球治理体系重构与国家发展战略及新时期国家安全战略等新兴研究主题，把握未来趋势，支持前端战略布局，加强全球网络建设，推动研究方式转变。

最后，研究方法的局限是制约我国公共管理学科话语体系建构的重要因素。自公共管理学科诞生以来，围绕规范理论还是实证理论、价值取向还是实证取向的争论从未停歇。近几十年来，实证研究已成为西方社会科学的主流。这种实证主义传统无疑对我国的公共管理研究产生了极大影响，试图以简约的模型设计或逻辑说明来解决错综复杂的行政或政策问题，几乎成为学界的一种风尚。必须指出的是，对实证研究的推崇，不应沦为对模型和数据的过度迷信。能陈述某一问题却不能解释其意义，更不能提出实践建议的研究，只会加剧我国公共管理研究的碎片化与空心化，使之沦为一种“精致的平庸”。事实上，重构国家治理体系、提升国家制度的理性化程度以及实现国家与社会的多元协作亟须整体性、根本性的解决方案，也意味着当前我国公共管理改革实践比以往任何一个时期都更需要建设性的规范理论作为指导。而真正的规范研究，不是“闭门造车”式的文献推演，而是旨在紧贴于本土实践发展脉络、服务于本土问题分析并应用于本土问题解决的研究模式。同样，只有在这种深深根植于本土实践的研究探索中，中国特色的公共管理学术话语体系才有生长发育的土壤和空间。

“这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。”习近平总书记的殷切期望，正在激励着广大公共管理领域的学者为构建中国公共管理话语体系不懈努力。推动哲学社会科学的发展需要文化自信，寻求公共管理问题的解答同样需要研究者的信念与信仰——中国特色学术话语体系的建构并非朝夕之功，却是历史必然。

作者：清华大学公共管理学院院长，教育部“长江学者”特聘教授；清华大学公共管理学院博士后

来源：《中国社会科学报》

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