我国当代行政成本测度与治理 ——基于政府预算管理的视角

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作者简介

王家合，华中农业大学公共管理学院教授，博士；

伍颖，华中农业大学公共管理学院硕士研究生。

　    党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与治理能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间不断契合的过程，[1]政府一方面作为国家治理的主体，另一方面承担着提供公共服务的任务，因而治理其在履行职责过程中所产生的行政成本对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。这意味着国家治理体系与治理能力现代化不仅不能回避行政成本的科学测度和有效治理，而且还必须以科学测度和有效治理来降低行政成本占GDP、财政支出和财政收入的比例。近年来，随着中央“八项规定”“六项禁令”和反“四风”的严格执行，我国行政成本膨胀的势头得到遏制，但根据我国财政部预算司和国际货币基金委员会公布的数据计算，2015年我国行政成本占财政支出的比例为13.2%，2012年G20成员国中发达国家的行政成本占财政支出的平均值为11.80%。由是观之，我国当代行政成本治理问题仍然需要理论研究和实践探索的高度关注。当前关于行政成本治理的研究成果较为丰富，现有文献多从财政供养规模、行政职能转变、行政权力规范和国家与社会关系等视角对行政成本控制进行讨论，但追根溯源，行政成本居高不下的根本原因在于政府预算对行政成本约束力不强，难以起到相应的制约和监督作用。在这方面，现有研究成果虽有涉及，但缺乏从政府预算管理过程视角系统讨论我国行政成本治理的成果。本文基于对我国当代行政成本的测度和比较分析，从政府预算的编制、执行和监督等管理过程分析政府预算管理的不足及其对行政成本的影响，并提出相应的对策建议，以期能为我国当代行政成本治理乃至推进国家治理体系和治理能力现代化提供参考。

　　一 我国行政成本的核算口径和实际测度

　　一直以来，行政成本的核算口径存在争议。2007以前，比较一致的看法认为，在政府预算报表中行政成本具体划分为行政管理费、公检法司支出、外交外事支出、武警部队支出和其他部门事业费。[2]2007年政府预算收支分类改革后，政府及学术界对于行政成本的核算口径存在较大争议，主要有以下四种代表性观点：一是行政成本可以用一般公共服务支出科目核算；[3]二是认为行政成本主要包括一般公共服务支出、公共安全支出；[4]三是认为行政成本应该包括一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出(不包括对外援助)三项；[5]四是认为行政成本应该包括一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出(不包括对外援助)，同时教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区事物支出、农林事物支出等其他类级科目中保留行政运行、一般行政事务科目支出，其他科目全部扣除。[6]2007年的预算收支分类改革促进了与国际核算的接轨，取消了行政管理费科目，其支出全部分拆并入各自的支出功能分类科目，“公检法司支出”“武警部队支出”被归类为“公共安全支出”的款级科目。“行政管理费”和“其他部门事业费”所包含的内容与国际货币基金组织财政统计中“一般公共服务”科目包含的内容是比较一致的，前两者不包含“外交事务”和“债务付息”，而后者包括。[7]国际货币基金组织财政统计“一般公共服务”科目内容扣除“债务付息”款级科目，再加“公共安全支出”的内容后，与第三种统计口径所包含的内容一致。基于以上考量，本文倾向于上述第三种观点的统计口径，即行政成本包括一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出(不包括对外援助)。

　　据这种统计口径，根据《中国统计年鉴》相关数据计算得出，从2007年到2015年间我国行政成本在总量上呈现增长趋势。图1显示2007年我国的行政成本为11051.24亿元，2015年增至23212.7亿元。行政成本的支出水平指的是行政成本和GDP、财政支出、财政收入等其他变量关系的合理程度，具体指行政成本分别占GDP、财政支出、财政收入的比例。整体来看，虽然行政成本在决算总量上处于增长状态，但其在财政支出、财政收入中的比例却稳中有降。2007年行政成本占财政支出的比例为22.20%，此后整体来看该比例下降，下降幅度最大的是2009年降至18.38%，2015年行政成本占比为13.2%。此外，行政成本占GDP的比例亦呈下降趋势，体现了政府的投入与产出的问题，说明政府的行政支出是朝合理趋势发展的。2007年我国的国民生产总值是268019.4亿元，其中有4.12%用于行政管理，2015年685505.8亿元的国民生产总值，有3.39%用于行政成本。总体的下降趋势表明我国现阶段行政成本得到了有效控制。

　　图1 2007-2015我国行政成本变化趋势

　　数据来源：根据2008-2016年《中国统计年鉴》有关数据计算得出。

　　表1 G20发展中国家行政成本及其占财政支出比例(单位：百万美元)

　　数据来源：根据2013年《IMF国际货币基金组织财务报表》有关数据计算得出。

　　为进一步分析我国行政成本水平，本文选取G20国际经济合作论坛中成员国的行政成本占财政支出比例与中国进行比较。G20成员国主要是由原G8加上其余12个重要经济体组成，覆盖面广。2015年G20成员国的GDP占全球经济的90%，贸易额占全球的80%，代表性强。因为墨西哥、沙特阿拉伯和阿根廷的财务报表在国际货币基金组织的财务统计年报中没有收录，德国、加拿大、克罗地亚、丹麦、卢森堡、罗马尼亚、印度、韩国、南非、巴西、德国和比利时的数据统计不全面，美国报表科目不同缺乏可对比性，所以本研究在统计时排除了这些国家，同时为便于比较，将欧盟成员国分国别统计以取代欧盟整体。根据国际货币基金组织公开的财务报表数据及其对发达国家和发展中国家的划分标准，表1和表2分别计算了2012年G20发展中国家、发达国家行政成本及其占财政支出比例。由表1看出，G20发展中国家行政成本占财政支出的比例平均值是11.8%，其中最低的是土耳其10.67%，保加利亚、捷克、立陶宛和波兰等在12%左右。图1显示我国2012年行政成本占财政支出的比例是15.86%，高于G20发展中国家的平均值。但对比发达国家来看，情况又有所不同。从表2可以看出，在G20发达国家中，行政成本占财政支出的比例平均值是9.24%，仅塞浦路斯行政成本占财政支出比例略高于中国，主要发达国家日本、英国、法国、爱尔兰的行政成本控制水平明显好于中国，远低于中国15.86%的水平。可见，我国当代行政成本治理依然任重道远。

　　二 政府预算管理过程中的行政成本治理困境

　　尼斯坎南认为官僚机构普遍存在极大的内在动力去达成最大规模的预算，因为可支配的预算越大，所能达到的效用水平也可能越高；同时由于官僚机构与预算管理审批机构之间的信息不对称，预算审批机构难以实时掌握官僚机构的运作程序，又受限于自身职能范围，无法进行有效监督，容易造成预算使用上的随意挥霍浪费行为。[8]政府预算即为政府公共财政收支的计划，其本质是实现政府目标和治理行政成本的有力工具。从政府预算管理过程来看，我国现阶段政府预算的编制、执行和监督环节仍存在较多问题，成为行政成本治理的现实困境。

　　(一)预算编制不科学导致行政成本治理缺乏依据

　　预算编制是治理行政成本的源头环节。在各预算单位考虑基本预算制度和年度计划并依据本级政府审核通过的预算数进行预算资金配置，整编出预算草案之后，财政部门将各预算单位的预算进行汇总审核并按功能编制本级预算草案和本级预算单位预算，然后财政部门将预算草案和预算单位预算报本级政府审批，并提交本级人大预算工作委员会审批，审批通过后即完成预算编制工作。当前我国政府预算体系、编制程序、时间及科目设置等方面存在的问题直接影响行政成本控制水平，使行政成本治理缺乏依据。

　　1.预算体系不健全。我国政府收支除了公共财政预算收支外，还有政府性基金收支、预算外收支、土地出让收支、国有资本经营预算收支等，这些收支活动中都涉及了行政成本。通常公布的全国一般公共预算支出决算表中的一般公共服务、公共安全等科目是行政成本的组成部分，能够进行数据的提取，但是全国政府性基金支出决算表、中央国有资本经营支出决算表中没有直接核算行政成本的科目。预算外收支、土地出让收支在预算执行上存在一些违规的地方，如大量未纳入政府预算收支体系。预算编制体系不健全，收支计划不完善导致预算外的资金脱离预算管理，缺乏约束，经济资源浪费现象严重，难以达到控制行政成本的目的。

　　2.预算编制程序不规范。我国的预算一直采用的是收入按类别、支出按职能的方式进行编制，并未以部门预算作为政府预算的基本组成单位。财政部采取一个司局管理一个或几个预算支出科目的治理方式，一个支出科目往往联通多个部门，各部门之间又缺乏横向沟通，导致对其他部门项目支出的相关信息不太了解，不能进行部门之间的横向比较，难以对本部门的不足进行修改也难以对其他部门提出建议。此外，我国预算的编制是“二上二下”的程序，公众参与较为困难，透明度较低，导致管理的随意性，产生大量的浪费现象。这些均不利于行政成本的治理。

　　表2 G20发达国家行政成本及其占财政支出比例(单位：百万美元)

　　数据来源：根据2013年《IMF国际货币基金组织财务报表》有关数据计算得出。

　　3.预算编制时间不合理。预算编制是一项政策性很强的工作，使有限的预算资金效用最大化是预算工作的主要目标，因而预算的编制需要一定的时间，但当前预算编制过程中编制时间过短的问题直接影响了预算编制的合理性。以2014年中央部门预算为例，整个预算的编制只有6个月的时间，预算准备过程中的大量工作都是支出部门和财政部门各司局进行协商，预算编制初期不能获得相关部门有效的预算指导，在这个过程中，信息可得性和计划编制方面的信息严重不足，从而使预算申请者有机会提出超越资源承受能力的预算，难以治理行政成本。

　　4.预算编制科目设置不细化。首先，以财政部预算司的预算公开情况为例，“全国一般公共预算支出决算表”2010年之前公布到“款”级科目，2010年至今也只公布到“项”级科目。其他的政府性基金预算、国有资本经营预算编制更不细致，预算并未将支出落实到最末一级科目并分解到预算单位、项目和人员。报人大审议的只到了“款”级科目，加大了人大的审核难度，统计行政成本数额的工作也受到了很大的阻力。[9]其次，一些地方由于预算编制不够细化，部分预算金额没有对应的预算科目，一些必须开支的项目没有完全纳入预算编制范围，就必然会追加预算，破坏了预算编制的严肃性，造成财政资源的浪费，加大了行政成本治理的难度。

　　(二)预算执行软约束导致行政成本治理缺乏刚性

　　预算执行是指政府依据人大审批通过的预算，运用现有资源进行筹集资金、使用资金、实施预算计划的活动，是实现预算支出任务的核心步骤。当前我国预算执行环节存在着制度和管理上的问题，这不仅影响到预算的执行效率，也容易造成行政成本的扩张。

　　1.预算执行的法制化程度低。预算执行要强化法制基础。但由于预算法律的不完善及地方政府法制意识的相对淡薄，预算执行往往无法可依或有法不依，出现不依据预算进行支出的现象，比如预算追加、预算调剂、支出削减等，提高了行政成本控制的难度。这就容易影响预算执行效率，增大行政成本开支。

　　2.国库集中支付制度运转不力。国库集中支付制度的实施将整个预算执行过程纳入财政部门监管有助于控制成本。但当前我国国库支付制度依然存在有待完善的地方，影响行政成本的治理。首先，国库集中支付的相关法规体系不够健全，缺乏详细的实施细则。其次，目前国库集中支付的覆盖面不够广、级次需要扩大，国库业务电子网络化在一些基层单位无法实现，致使部分基层预算单位未能落实国库集中支付。再次，由于分散支付制度执行的时间较长，财务人员已形成操作习惯，对集中支付制度改革有抵触的心态，一些基层预算单位的财务人员也缺乏针对国库集中支付的培训。这些都难以促进国库集中支付的广泛实施，难以有效治理行政成本。

　　3.预算支出绩效考评约束性差。首先我国目前缺乏相关的法律法规，尚未形成规范科学的预算支出绩效评估体系，政府活动无法与成本联系起来进行工作量等相关量化考评。其次，预算支出绩效管理工作执行过程也存在不足，没有按照“先定绩效目标再执行项目再考评”的要求操作，一般都是在项目执行过程或者执行完以后再进行绩效考评，量化指标较少，约束力度不够，加大了行政成本治理的难度。最后，预算支出绩效管理相关智库的建立不够健全，对于其专家库的管理没有严格按照相应法规条例执行，如参与预算支出绩效考评人员难以保证其独立性。

　　(三)预算监督不严格导致行政成本治理缺乏约束

　　预算监督指的是各监督主体对各级政府、财政部门和预算单位的预算编制、预算执行等活动的合法合规性的监督而实施的一系列的行为。我国新修订的《预算法》对预算监督的主体、范围等进行了明确的界定，目前已基本形成人大监督、财政监督、审计监督及社会公众监督“多主体参与”的政府预算监督体系，其根本目的是为了确保预算资金在编制执行过程中达到效用最大化，保证预算收支任务的顺利实现，提高预算执行的效率，对治理行政成本具有重要作用。但当前预算监督环节中人大、审计、社会公众等重要主体的监督乏力严重制约了预算监督管理作用的发挥。

　　1.人大监督力度不够。预算监督权力是立法机构监督政府的关键手段，对于有效治理行政成本具有重要影响。当前我国人大对预算管理的监督仍存在不足：一是在预算监督方面没有权利保障，存在程序本身不完善、立法权威不够的问题，以至于人大在对预算进行监督时缺乏强有力的支撑，也导致人大在对预算进行监督时的广度与深度都没有依据，监督难以深入开展；二是绝大多数人大代表缺乏财务管理的专业知识，与公众间的委托代理关系薄弱，对政府预算的审查显得缺乏能力和动力；三是人大预算监督机构的设置不够专业化，目前全国人大财政经济委员会下设的预算工作委员会是处理政府预算监督事务的，但预算工作委员会的职能定位不够清晰、人员力量较薄弱，有的市、县级人大甚至没有预算工作委员会。监督不力导致了预算编制和执行过程中的资源浪费，甚至滋生了贪污腐败行为。

　　2.审计监督力度不强。审计监督能完善权力制约机制，提升办事效率，降低行政成本，但当前审计监督过程中出现的一些问题值得注意。首先，我国的审计监督属于行政型审计，在这种模式下，审计机关隶属于政府，它根据政府赋予的权限进行审计并对政府负责，其独立性和权威性都比较低。其次，对预算的审计监督有不同的平行主体，但我国没有明确的法律法规对各监督主体的职责进行分工，导致监督重叠或缺位的问题，影响监督的效率。再次，目前的审计主要是预算执行之后的审计，对预算编制的审计重视性不够，对政府及各部门的预算执行审计、决算审计、专项支出审计等不同的审计项目在信息披露方面的包容性不够。

　　3.社会公众监督深度不够。社会公众对政府预算的监督是表达自身需求进而影响政府财政资源分配的重要途径，但当前社会监督难以起到治理行政成本的作用。从预算编制到预算执行，社会公众没有真正参与其中，虽然有人大代表对预算表进行审议，但是人大代表也由于各方压力和自身专业知识的不足而导致审议流于形式。现阶段社会公众参与预算监督的渠道也有限，只能间接地获得事后的预算信息。

　　三 基于政府预算管理视角的行政成本治理策略

　　无论是提高预算编制的规范与透明以实现政府的廉洁高效，还是预算执行过程中以绩效合同为核心的绩效评估，抑或是预算监督过程中的“多主体参与”理念，其核心都是基于政府预算管理视角构建恰当的包含预算“编制—执行—监督”的完整治理体系，并在这三个环节上探索提升治理能力。当代中国国家治理体系与治理能力现代化的改革目标要求有效治理行政成本，使其占财政支出的比例达到G20发展中国家的平均水平，甚至接近发达国家的平均水平。为了实现这一目标，我们着眼于政府预算“编制—执行—监督”的全过程治理体系，借鉴G20若干国家在这方面的治理经验，进一步讨论提升当代中国行政成本治理能力的策略。

　　(一)优化预算编制环节的事前成本控制

　　1.完善预算支出体系。目前我国部门预算管理体制将部门支出细分为基本支出和项目支出。对基本支出的预算管理是控制行政成本的重要手段，可以考虑扩大定员定额的改革范围，健全基本支出标准体系，统筹公共资源，保证基本支出标准能够公示且信息及时反馈。对项目支出的预算管理要健全项目支出标准体系，规范涉及行政支出的项目资金的使用方向、项目审批程序、项目机动经费、项目结余资金等方面的管理，尤其要对构成行政成本的部门专业项目经费、修缮项目支出等制定规范的支出详细标准并形成预算支出硬约束。

　　2.提高预算编制的规范性与透明度。电子政务的广泛使用有助于政府预算编制的规范化和透明化建设。利用电子政务平台建立完备的预算编制系统、预算执行分析报告、部门间信息共享系统等，可以保证预算编制的高质量，减少预算编制中的不科学性。财政信息化平台的建设使各部门能够自由表达自己的看法与建议，促进预算编制的透明，加强预算编制的科学性。[10]同时推进参与式预算的发展，政府在编制预算时，针对与民生密切相关的各类公益建设、政府购买等项目让公民直接参与，居民通过民主方式表决来确定这些项目支出与否、支出的优先顺序，从而决定预算支出的方向并监督预算支出的理由与依据。

　　3.保证预算编制时间。要适当延长预算编制的时间，使政府部门能对本部门的财务状况进行详细研究，与预算编制部门和各职能部门进行详尽探讨，针对自身部门的问题进行改进，同时可给其他部门预算编制提出建议，杜绝“代编”预算等暗箱操作行为，保证预算编制的科学性。

　　4.科学设置预算科目。在编制预算之前考虑各职能部门的财政需求和经济预测结果，明确各个部门的预算，最后需要列支到“类”“款”还是“项”类，并将末级科目清晰列支到相关预算单位、项目和人员。保证报人大审议的预决算表方便人大审议，方便行政成本数据的统计。同时，针对基本支出实行定员定额管理，力求做到每个预算支出项目都有规范的支出标准，明确项目预算科目设置，细化项目支出的列支，以实现预算支出的硬约束。

　　(二)强化预算执行环节的事中成本控制

　　1.加强预算执行的法制化。针对涉及改变预算的情况，美国、日本都制定了非常详细的法律，使议会可以非常密切地监控预算执行，严格限制政府首脑在预算执行中的可操作性。[11]因此预算一旦确定，应严格按照预算执行，若要追加或者调减计划必须严格按照《预算法》的规定进行，形成明确的责任追究、奖惩制度。行政活动经由评估，有违反预算法律法规行为应给予相应的惩罚，保证预算法的权威性、科学性，从而控制行政成本。[12]

　　2.完善国库集中支付制度。首先，要修订与国库集中支付不相适应的法律规章，明确国库机构的体制、作用、职责与权利，国库集中支付程序的监控，相关违规行为界定和惩罚措施等。[13]其次，扩大国库集中收付改革级次，逐步将改革范围延伸到基层预算单位，落实国库集中支付网络系统在基层预算单位的运行。再次，重视国库集中支付制度的推广与培训。对国库管理人员和预算单位财务人员加强宣传国库集中支付的重要性，同时确保各个预算单位对国库集中支付流程的培训，确保在操作上控制行政成本。

　　3.加强预算支出绩效考评。英国目前推行的新绩效预算中包含一个非常重要的部分就是绩效合同，是由核心预算机构与支出部门签订的针对某个项目的合同，在合同中将支出与绩效结合，对于绝大部分合同的目标，能以绩效目标或指标设定具体可测度、可实现、以结果为中心的目标，在支出过程中控制行政成本。[14]我国可参照其做法，首先从项目绩效预算抓起，每个项目资金的申请需要有成套可行的绩效目标，以约束项目资金的使用，提升资金的使用效率，控制行政成本。在逐步建立绩效预算的相关法律法规和预算支出绩效评估机构的基础上，建立科学的绩效预算评估体系，突出量化指标。绩效预算评估应该总结目前我国进行绩效评估的经验，运用科学的方法，设计出合理可行、科学的预算支出绩效评估体系。[15]同时，注意加强预算支出绩效考评的专家库的建立与管理，包括绩效管理专家、财务管理专家和技术管理专家。

　　(三)完善预算监督环节的全过程成本控制

　　1.完善人大对预算的监督。首先，尽快完善预算监督相关法律法规，使得人大代表在对预算进行督察时有法律依据，强化预算监督的权威性与科学性。每年“两会”，各级政府要对预算执行情况进行详细报告，接受代表和委员的质询监督。其次，英国等国家有专门的预算研究机构，不仅有专业人员，而且职能分明，主要包括经济预测、底线估计、分析政府预算提议和中期分析。[16]因此，我国应在强化预算工作委员会成员财务技能的基础上明确各自的职能，加快实现其成员的专职化与专业化，强化人大代表与公众的委托代理关系，增强预算工作委员会成员督察预算的能力与动力。最后，加强专门委员会的建设，将预算委员会从财政经济委员会中分离出来。

　　2.加强审计部门对预算的监督。首先，德国、日本等国家采取的独立型审计模式具有极大的独立性和权威性，其最高审计机关独立于立法权、司法权和行政权之外。[17]考虑中国实际情况，从行政型审计直接过渡到独立型审计是有难度的，因此在保持审计机构独立性的基础上，可尝试改行政型审计为立法型审计，将审计机构隶属人大，同时加强财政内部监督，形成内外监督相互制衡的监督体系。[18]其次，在预算监督的职责分工方面，应该以法的形式对财政预算监督的主体、对象、内容、程序、作用等做出明晰规定，从而从根本上解决预算监督的重叠与缺位的问题。[19]最后，尝试将审计工作时段提前，重视并加强对预算编制时的审计，同时扩大预算审计信息披露范围。

　　3.强化社会公众对预算的监督。西班牙、美国等国家的地方政府积极吸纳公民参与，参与的过程主要在预算编制之前和预算编制过程中，随着新绩效预算的推行，美国一些地方政府也开始在绩效测度和绩效评估中引入公民参与，从而达到对政府预算整个过程的监督。[20]我国可首先保证预算编制之前和之中实现公民参与的普遍性，在预算执行中涉及绩效测度和评估时可尝试让有相关专业知识的公民参与监督，培育公民民主监督的意识，培养公民财务知识能力，加强对公众监督活动的引导与组织，拓宽公众对预算监督的广度与深度，进而促进公众预算监督的制度建设。

本文来源：《新视野》2017年第3期

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