中国需要什么样的公共管理？——中国公共管理体系的品格与未来

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作者简介

何哲，国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长，博士。

当前，中国正处于轰轰烈烈的民族伟大复兴的历史进程中。公共管理体系作为全社会的核心制度与运行构架，在其中起到了关键作用。进一步探究中国公共管理体系在未来应该如何发展，对于中国未来的历史走向和民族伟大复兴的历史进程，具有重大意义。　　

从整个社会的运转来看，一个社会的公共管理体系，是整个社会连接的基础。从国家的宏观决策，到中观的社会组织、资源配置，再到微观的社会分配、价值构建、个体行为，都通过完整统一的公共管理体系实现了交互与整合。如果说，政治体制解决了一个国家权力的生成和合法性的来源，那么公共管理体系就形成了整个社会的有机构成。　　

从中国的发展实践来看，中国公共管理体系具有高度的特殊性与时代性，其秉承了中华文明长期以来的制度传统，又结合了世界最新的公共管理发展潮流，形成了具有高度文明独特性，又具有高度适应性与现代性的特殊体系，这种体系，在整个中国社会从传统的农业时代向现代社会转型与发展的过程中，起到了极为强大的推动作用。因此，剖析中国公共管理的核心运作逻辑，以及未来的走向，无论对于中国发展本身，还是对于世界公共管理制度的共同进步，都是有极为重要的价值的。　　

中国公共管理的体系，由于其整个系统的庞大，具有众多特征，但是以下几个核心特征，是理解中国公共管理形成与良好运行的关键。这包括中华文明的特殊性；中国公共管理的柔性与兼容性；中国公共管理的世界性。文章最后，还将讨论中国公共管理未来发展的若干核心要素。

一、 公共管理体系的核心价值　　

当人们谈到公共管理的时候，心中总是存在一个基本的假设或者想象。即人作为个体的人是有缺陷的或者不完美的，社会需要各种不同形式的合作形成共同体，而这个共同体能够创造出比独立的个体的松散结合更大的利益和具有更为强大的生存和在自然界中演化进化的能力。〔1〕而正是基于这种假设或者想象，人们要结合成社会，参与到共同的行为之中，创造共同的利益。而正是这么多的共同，形成了对于每个人非己非彼，或己或彼，亦己亦彼的复杂关系，而对于这种共同关系的规范性的管理，就形成了公共管理这样一个体系和相应的知识。　　

对于管理而言，什么是管理？概念性的答案已经有很多，然而，究其根本，管理就是对人类组织的协调，使得以各自利益为导向的社会个体形成的共同组织，按照一定的规则行事从而达成共同的目的。在这样的条件下，管理的对象是组织，管理的主体是人，管理的目的是达成共同的组织目标，管理的手段是形成共同的规则和规则下的协调。因此，从这个意思上来理解管理，就非常清晰了，自始至终，管理是以提高人类组织效率与能力为最终导向的组织行为。　　

与管理相对的，则是治理。治理在很多场合，会与公共管理产生概念性的混淆。然而，需要明确的是，这种混淆往往并不能起到促进研究与推动实践的作用。因此，需要谨慎区别治理与管理。原因有三，首先从内涵而言，治理显然与管理是非常不同的，治理更多的隐含着权力的平等，而管理则蕴含着对效率和能力的提升，因此，在实质上，治理是政治制度所蕴含的内容。其次，在行为向度上，治理认为不可能通过一种先验的有效的制度设计形成高度协调的人类行为，因此，必然要通过各个主体的密切互动而演化出来；然而，管理学从来不认为这样，管理学认为对于体制的先验性设计，是人类所具有的鲜明不同的独特能力之一。人类与其他生物所具有的重大不同是人类具有高度的理性和先验视角，从而能够从历史的经验和现实的状态中不断进行预见性的制度设计。最后，在现实的概念的使用中，对治理与管理的滥用，也无助于公共管理体系的目标的定位和完善。　　

因此，通过以上的区分，应该可以鲜明地看出公共管理体系在整个社会制度体系中的位置。〔2〕公共管理体系是中性的社会组织协调体系，它客观地制定提高社会能力与组织效率的决策，公平地分配组织所创造出的社会价值。至于社会行为规则和法律的制定是由哪些人来进行，哪些人来产生，哪些人来执掌公共管理的权力，这是公共管理体系以外的范畴。公共管理体系只是从组织效率与能力的角度来提出更好的解决方案，而对于哪些方案更为公平，人人是否平等，权力如何分配，这些问题固然重要，但是，和公共管理本身的体系的关联度并不大。公共管理的核心是在已有的政治制度与法律框架下，构建更高效、更为民、更廉洁的管理架构。

二、中国公共管理体系的核心特征与品格　　

就中国而言，每一国家都有自身的公共管理体系，从而调节和影响着不同国家的发展进程。中国近年来的伟大发展成就，既取决于中华文明勤劳勇敢节俭的民族特质，也取决于稳定的政治环境与改革开放的宏观政策，而公共管理体系则有效地在其中构建了宏观与微观的连接机制，从而使得这些优秀的要素能够得以互相促进，良性发展。就中国公共管理体系而言，从大的方面讲，中国公共管理体系有三个核心特征：中华文明的独特性；天然的柔性与兼容性；对外交互的世界性。

（一）中华文明的独特性——什么是中国　　

中华文明的独特性，不在别处，就在其所蕴含的名字之中。而要理解中国公共管理体系的环境独特性，也首先要理解“中国”的含义。中国在自古以来有两个意思，一个是中央之国，一是中道之国。所谓中央之国，是在地理上的，雄踞中心，傲视八方，体现了华夏自古而来的傲然气势。所谓中道之国，是指在行为伦理上的超然与理性，不偏不倚谓之中，万物之源谓之道。中道体现了中国内在精神上的独立审慎与行为上的顺乎自然，包容万象。〔3〕因此，无论是中央之国，还是中道之国，都体现了中国独特的内在精神风貌和外在行为体系。　　仅在字面上理解中国还远远不够，还要在历史上来理解中国独特性和在人类文明演化中的特殊价值。在经历了数千年的历史演化后，中国几乎成为了人类历史上唯一经历过所有公共管理体系与制度以及制度内在的不同思潮的国家。从上古神话时代的人类早期理想治理，到夏商周所形成的奴隶王制，以及春秋战国时代所形成的人类历史上最为著名的思想黄金时期的大争鸣大激荡，再到长达两千余年的漫长大一统专制与分裂争鸣的交替所形成的中国独特的农业社会统治体系，再到工业革命中后期西方资本主义体系对中华传统体系的渗透与内在的激化所形成的强烈的自我否定与全盘西化的思潮，再到以马克思主义人类大同思想与中国现实形成的中国特色社会主义体系。中国几乎经历了人类所有的制度模式并具有所有的社会治理思潮。这样充分的思想多源性和丰富的制度实践，在人类世界文明丛林中，确实是特殊而又具有典型意义的。〔4〕　　

正是因为此，当谈到中国需要什么样的公共管理体系时，就同时带有了世界属性与世界视角。〔5〕正因为中国是如此特殊又具有如此的文化汇源性，中国所需要和构建的公共管理，将具备人类历史上最广泛的聚合性与代表性，也将具有最为广泛的适应性和稳健性。　　

一种学术界和社会的通常的偏颇观点是将管理体系与思想按照地域对立起来，比如东方还是西方，中国还是外国，大陆还是海洋。这种分野，实际上是将复杂的现实状态，按照简单的地理或者二元概念进行对立的僵化思维。类似的二元对立概念还包括现代还是古代，先进还是落后，民主还是专制，计划还是市场，姓社还是姓资等。无论是按照地域，还是按照简单的时代或者其他类似的二元分野，都是一种片面的僵化对立的观念，其除了在学术分类上具有一点点分类学的意义外，无论对于思想上的解放，还是对于新的管理体系的构建，都并没有什么真正的价值。而对于中国需要什么样的公共管理这样的问题而言，更是如此。如前所述，中国所具有的独特的人类多元文明汇集特性，将必然在人类制度演化的进程中产生重要的开创性作用。　　

放眼当今整个世界和回顾历史，从历史与现实来看，在当今众多的人类制度历史中，具有较大的汇聚性和影响性的制度体，只有美国和中国两大制度体。对于美国而言，其开放性的移民政策，和自建国初期所形成的特殊的民族汇聚特性，使得美利坚民族成为了包容世界各个文明体系的一种特殊体系。然而，美国的通过文明融合形成的制度汇聚性与中国经过长期历史演化形成的制度汇聚性，具有极大的不同。对于美国而言，由于其历史短暂，在建国之始，制度体系几乎是完全凭空设计出来的想象体制，是美国建国元老们汇聚思想精华所形成的，并且因为其特殊的隔绝其他大陆的独特地理位置，使得这种极为特殊的想象构建体制能够存活下来，因此，美国体制的成功是具有极为特殊的偶然性和不稳定性的。这种偶然性意味着这种体制在任何其他不具备美国特殊地理历史位置的国家都难以复制的；而不稳定性则意味着，大量各种偶然性的因素，都可能破坏掉美国自身所具有的体制的完整性与独特性。因此，对美国制度的反思在近五十年的时间中，成为一种极为普遍的学术现象。　　

相对于美国，中国的文化多元性与民族融合性，是经历过数千年的长期演化形成的。中华文明体系经历过几乎所有的制度思想激荡和制度尝试，并经历过长期的各种民族融合阶段，最终形成了一种具有高度自我认同却又同时具有丰富的开放性与包容性的多源思想与制度土壤。　　

因此，以上的这些阐述，都为了说明一种鲜明的观点，即中华文明是非常特殊的文明体系，其贯穿于人类发展历史的始终，具有高度的历史性与代表性。中国的核心，正在于其内在行为的中道属性和历史定位中的世界属性。因此，中国一旦能够形成具有明显优势特征的制度体制，将具有极大的指导性和制度稳健性。其对于整个人类的公共管理体系完善，都具有极为重要的价值。这种多源的汇聚性与稳健性，正是中国是中土之国和中道之国的历史宿命和历史责任。  

（二）中国文化中的天然柔性与兼容性　　

进一步探究中国公共管理的强大生命力，则还要从中国传统的管理思想的根源入手。中国传统的管理思想或者社会思想，通俗而言，称之为儒释道三家，实际上还包括法家，因此，真正有效在现实中发挥作用的是儒道释法四家，如果按照其重要性排，则可能是法儒道释的顺序。然而，究其根本，真正中国社会管理思想的根源，则来自于道家。　　

中国的道家，是原始自然崇拜的产物，本质上是处理人与自然的关系，视自然为最高的存在，是道的化身。而天、地、人称之为三才，都是自然所孕育而生的。因此，最高的社会治理境界，就是与天地和，与自然和，与万民和，也就是与道合。所以，最高的治理思想，就是无为而治，以无为而无不为，上通天，下入地，中和人。强调统治者不要过度干预社会发展，不要劳民疲民，自身要节制，与社会休养生息，一举一动要符合万物自然的演化规律，要春耕夏耘,秋收冬藏。这种思想，充分反应在一系列中国最早的治理文典中，如《尚书》《老子》《吕氏春秋》等。　　

春秋战国以后的儒家的出现，则实质上进一步体现了这种关系。一种观点认为，儒家强化封建专制，强化王权，强化伦理等级。这种观点固然无错，但其指的是经过漫长专制演化后，被统治者充分利用与改造过的社会控制工具。而其最早的儒家思想，体现的是对自然的有序秩序的人格化呈现。正如同自然有天地，有阴阳，有四时一样，天上地下，那么人间有君臣，有长幼，有夫妻，有各种人伦关系。儒家推崇礼与仁，其核心，是通过礼来实现外在的秩序化和与自然的契合，而通过仁来实现人与人的友善与契合。所以，早期儒家的内核也是道家自然法则的体现，是道家自然秩序人格化的体现。　　

与此同时，法家稍晚一些，几乎与儒家同时出现与成熟，也是用于处理人与人之间的秩序。然而，法家的核心，在于不相信人自我能够实现良序。因此，要通过抽象严格的制度约束来规范人的行为，并提出王子与庶民同罪的平等思想。如果追其根源，可以看出，法家思想也来源于道家。法家是道家自然秩序的人间化体现。法家认为，人是天地的产物，正如同天地有其运行规律一样，万物在其中，受运行规律的约束，人在社会中，也要受社会规律的制约。无论君主庶民，都是天地产物，受到同样的法律约束。法律，虽然执行于人间，但实质是自然法则的人间化。如果说原始儒家是自然法则的人格化，那么原始法家则是自然法则的人间化。此后，封建专制对儒家、法家进行改造，形成了儒法合流的体系，则是统治术的工具化，而与原生的儒法思想，已经大相径庭。但是，原生的儒法思想，则在整个文化脉络里传承下来。　　

佛家思想则是外生思想与中华传统思想相融合的产物，准确地讲，在法儒道释的语境中，这里的释是指中国化的佛教。佛教起源于印度，然而却兴盛于印度以外的地区。释迦牟尼所创立的原始佛教，又称为上座部佛教或者南传佛教，沿着印度洋沿岸向东南亚进行传播兴盛至今。而另一脉，则称之为北传佛教，或者大乘佛教的，则于东汉年间逐渐进入中国，并兴盛起来。如果仔细探究而言，中土佛教的兴盛，与原始佛教已经有了很大的世界观的不同。原始佛教讲究苦集灭道，更强调对世界的厌离而解脱，而大乘佛教则更强调菩萨行，看重不避世间艰险而入世行道。强调众生平等的生命观，强调缘起缘落的自然观，这些都与长期以来的中国道家思想深刻契合。而积极的济世观，则与儒家、法家的观念又契合。而严格的持戒修行与戒律体系，则又符合法家的秩序观。因此，中国的佛教思想，本质上是中国传统思想与外生思想一拍即合的演生产物，从而创造出了从个体修行，到世间组织到万物演化的完整的世界体系。因此，中国化佛教的典型代表——禅宗的出现，代表着中国儒道释法多元合流的成熟，整个中国社会内在思想架构的完成。　　

而从以上的根源可以看出，中国自古形成的道家思想，则实实在在是中国文化的中心与主干，其天然具有的兼容并包的柔性特征，将外来的一切优秀文化与制度，恰到好处的融合其中，并行不悖。对于当今的中国公共管理体系的理解而言，要理解为什么中国公共管理体系能够有效地融合众多看似冲突的制度规则，而形成了一种共生的融合秩序，理解中国文化上柔性，也就是道家的柔性，则是其根本与要害。这就形成了中国社会秩序的整体品格，也是中国公共管理体系的品格。　　

（三）中国公共管理体系的世界化　　

中国公共管理体系虽然起源于中国，形成于中国，但却从来不是单一的封闭产物，其既是世界文明交汇的产物，也在不断对外进行着文明的扩散和交流。当然，这种扩散与交流在长期以来，仅停留在传统中国可达的范围内，从而形成了以中华文明为核心的东亚中华文明圈。　　

从管理体系的范围而言，也可以看出这一特征，中华文明的发展是一个不断从小变大，并不断融汇并包的产物。从中国这一词汇的范围就可以看出。中国一词最早见于西周时代的“何尊”铭文：“余其宅兹中国，自之辟民”，意思是（周成王）将于此为中心治理天下，管理万民。〔6〕此时的中国，就是指今陕西关中一代。而此后，随着不断扩展，中国这一概念，从关中河南一代，拓展到整个中原地区，并最终扩展到了今天中国的绝大多数地方，乃至形成了蔓延至整个东亚的四方朝贡体系，而在这一扩展过程中，绝不是单向的制度形态的输出，而是不断在扩展过程中，与当地的文明融合吸纳，最终形成统一包容的文明体系。　　

从文化源流的角度，上古以来的大量的神话传说，以及今天大量的考古发现，都证明了中华文明的多源性。关中地带的半坡文化，河南一带的仰韶文化，四川一带的三星堆文化，江浙一带的河姆渡文化，都说明了中国文化的多源性，而多源的文化，在大一统的过程中，并不是简单地被同化，而是在同化与多样性之间，反复地震荡，并最终平静下来。而这种文化交融的反复性与长期性，则在政治上体现为中国历史上惯有的分久必合、合久必分的大势。而即便在大一统的时代，在政治文化上，也形成了形式上以皇权为标志的统一形态，而在地域文化的独特性方面，则以地方宗法的形态被较为完整地保留下来。这样一来，就整体形成了中华民族的主干统一与文化多源多样的形态。　　

从国家边界的角度，也看出了这种开放性。长期以来，中国的边界是不明确的，所谓边界的确定，是指清朝中晚期世界工业革命后，民族国家兴起，从而产生了边界划定的概念。而在长期以来，中国的边界就是中华文明的辐射圈。狭义的边界，是指国家立郡县直接管理的地区，而广义上，整个中华朝贡体系，各大诸侯、朝贡国，都可以被认为是中国之内。如果非要划定界限的话，自古的中华大陆体系认为，海内就是中国，而茫茫大洋之外，则是其他世界。而在这一世界中，则以中国为核心，形成了同心圆状的世界体系。因此，可以看出，中国的公共管理体系，从来就具有在本世界范围内的高度的世界性和包容性。　　

进入近代以来，中国公共管理体系的开放特征则更为明显。十八世纪末期，中国逐渐与工业革命后期的西方产生了越来越多的接触，直到19世纪中后期，中国的有识之士则非常明显地看到了自身在技术体系方面与西方的显著差距，从而开始了以洋务运动为核心的技术西方化路线。而随着科技的传播，现代世界的世界观体系和社会秩序观也同时涌入了传统中国，随着《海国图志》《天演论》等一大批研究与翻译传播西方社会与思想的著作出现，中国在十九世纪末二十世纪初，迎来了又一次思想大震荡时期。从极端的西化，到对中华文化的正确认识，在反复的动荡融合中，逐渐将当代最优秀的思想融入进中国管理体系之中。而马克思主义在中国的传播与中国化，则从小变大，从众多思潮中的一支，到逐渐与中国的社会发展实践和传统的理想社会治理思想结合，形成了中国化的马克思主义，并最终指导革命实践胜利，建立了中国历史上第一个疆域完整的现代性国家。　　

而在新中国成立之后，改革开放前中国也并没有限于自我封闭状态，而是受制于当时严重的两极对抗，隔断了与西方世界的正常联系，但是中国依然与广大的发展中国家和社会主义国家开展了丰富的思想文化与管理实践交流。与西方世界，也依然开展了丰富的单边外交（如英国1950年即承认了中国，法国1964年建立大使级外交关系）。而进入到改革开放后，则进一步加快了与世界各国的联系。从公共管理体系而言，不但坚持和发展了马克思主义并进行中国化创新，同时也吸收了西方新公共管理、新公共服务、国家治理等思想，在具体实践上，又大量引入了包括听证、问责、绩效、电子政务等一系列新的公共管理技术。因此，可以看出，中国的公共管理体系，从一开始的形成至今，都是一个开放的体系。　　

三、中国公共管理体系的未来趋势与核心特征　　

中国公共管理的开放性，决定了中国公共管理在未来的实践中，将不断发展，既保持着中国公共管理的核心内在精神传承，同时又与时俱进地符合时代的管理要求。要完善中国公共管理体系，则要解决好若干核心问题，并结合时代的发展，形成新的公共管理体系的若干特征。而无论是何种时代的公共管理体系，中国公共管理体系，都将沿着内在的文明传承路线演进。

（一） 完善公共管理体系的核心问题　　

从完善公共管理体系的角度，要解决要好以下核心问题：　　

首先，是什么样的组织？公共管理的核心是公共组织，什么样的组织称之为公共组织，政府、社会组织、从事公共职能的企业？这是公共管理组织的前提。　　

其次，是能力与效率？公共管理的核心是提升组织的能力与效率，对于公共组织而言，如何最大可能地提升能力与效率，是公共管理体系优化的首要目标。这就包括一系列的选人、考核、激励体系。　　

再次，是什么样的主体？谁来参与到公共管理体系中，谁来行使公共管理的决策权、执行权，监督权？这就涉及到公共管理体系的人事进入与选拔问题。　　

最后，是什么样的规则？公共管理体系，行使公共权力，服务公共利益，最根本是按照什么样的规则体系运作？这就涉及到决定公共管理体系组织边界与规则的问题。　　以上的这些问题，看似都离不开民主、法治、科学等大的概念。这些是一个好的公共管理体系的边界和外生条件，公共管理体系的核心是在这些前提之上来最优地提高组织的能力与效率。　　（二）中国公共管理未来的发展的十大趋势　　

结合不断发展的时代特征，特别是不断发展的公民意识的觉醒和网络、大数据、人工智能等信息技术的发展，与现有的政府体系相融合适应，会形成公共管理未来发展的十个典型特征：1. 一个规模适中的强政府，将是中国未来公共管理体系的首要核心标志。中国的公共管理体系，既不是过去的包办一切的全能政府，也不是如西方一样的，放任不管的小政府，而是要构建有所为、有所不为的规模适中的强政府。2. 一个规模较大的社会组织体系和较大规模的公共企业体系，将是一个完善的公共管理体系的重要组成部分。3. 公共管理体系中的组成人员，不一定也没有必要是社会中最优秀的人才，但应是社会中较为优秀的人才，且职位越高的管理人员，所具有的素质越高。4. 公共管理体系的决策质量和决策效率，必须是在社会中能够接受且较满意的范围，如果做不到，公民具有能够促进行政体系改革的渠道和能力。5. 公共管理体系的管理效率，能够适合社会的发展需要，如果做不到，公民具有能够促进行政体系改革的渠道和能力。6. 公共管理体系的经济效率和廉洁程度，能够在社会接受的范畴内，如果做不到，公民具有能够优化行政体系的权力和能力。7. 网络时代的政府将极大压缩行政阶层，因此，未来中国公共管理体系也将进一步地压缩管理层级。8. 大数据时代的政府，将更加开放和利用社会资源，打通政府边界，未来的中国公共管理体系将更多地容纳不同的管理主体共同从事公共管理活动。9. 人工智能时代的政府，将有更多职位被更高效率的人工智能体所替代和优化，同时也更加促进行政体系的运作效率。10. 依照公共管理的规则和原理也就是科学与法治原则行事，将依然是更加重要的基本原则。   （三）中国公共管理体系的核心文明传承　　

以上这些，将是一个完善的中国公共管理体系所具有的特征。在这样的特征下，中国公共管理体系将继续秉承其自古以来形成的核心文明内核，并围绕这些核心文明传承，与不断出现的新兴管理技术相结合，最终实现更为美好的文明体系构建。这些核心文明内核，也将是未来更加广泛的世界公共管理体系中的重要文明内核，包括：　　

1．仁者爱人：公共管理体系要视所有公民为一家，天下皆手足亲朋；　　　　

2．大道自然：公共管理体系贵简不贵繁，贵养民而避害民；　　

3．众生平等：天下众生，皆同等而出，无分贵贱，权利平等；　　

4．法无贵贱：天无二日，国无二法，法律之下，人人平权；　　

5．大同世界：人人平等，富足，常乐，无忧患，无争扰，成大同世界。　　　　

四、结语　　

从以上的分析可以看出，无论是从中华文明本身而言，还是从中国公共管理体系的开放性与包容性角度，以及不断与世界的交互性来看，可以想象，未来的中国公共管理，必然以丰厚文化历史演化积淀为基础，结合现代与未来的人类文明精华，真正形成奠定人类未来理想社会的制度基础。这是中国的使命，也将是中国公共管理的归宿。

本文来源：《党政研究》2018年第1期

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