文章推荐 | 典型何以可能：县域政治视角下的典型治理行为分析——对HF农业合作社典型生成过程的考察
“治理（Governance）”一词最早出现在1989年的世界银行报告中，随后在许多国家的政治领域、社会经济与管理领域开始广泛应用。“治理”一词进入中国以后开始受到越来越多学者的关注和研究，但是真正对中国政府基层治理行为逻辑提供解释的研究并不多见。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就要求中国学者更加关注中国政府与政治的实然过程，对“中国问题”提供更加细致和全面的解释。
本期推文选用《典型何以可能：县域政治视角下的典型治理行为分析—对HF农业合作社典型生成过程的考察》希望从一个更加微观的视角让大家对基层政府治理的行为逻辑有一个更为清晰的认知。
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作者简介
吴理财：华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师，主要从事基层治理与公共文化服务研究；
方坤：华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，主要从事基层治理与公共文化服务研究相关研究。
摘要
当前政府在合作社治理中的典型偏好有其独特的产生过程和机制。地方政府的治理困境、政绩压力以及合作社内在的发展需求，共同推动着合作社典型治理的生成。典型治理是政府在社会动员不足情况下的一种选择性治理，是政府通过“以点带面”的方式推动多元主体参与政策实施的一种手段。县域典型治理是在政府推动下对典型地区的复制与强化，政府、精英与市场之间的互动是典型治理的动力源头。具体而言，政府治理困境和治理压力是典型治理的现实动力，市场的选择偏好是典型治理的外部推力。但典型治理主要关注政府层级内部的运转，忽视了人民群众的利益。要转变这种现状，就必须通过制度设计保障人民群众的治理主体性。
“树典型”在传统政治中以旌表、卓异等多种形式普遍存在，但作为一种普遍的政治治理方式，则是中共革命所创制和发明的。毛泽东《关于领导方法的若干问题》一文关于“一般和个别相结合”的论述，成为“树典型”工作方法的理论基础和意识形态来源。在中国共产党的领导下，“树典型”作为一种政治治理方式已经贯彻到国家政治生活和社会治理的各领域，但在不同历史发展阶段和具体情境下，“树典型”背后的治理目标和行为逻辑仍然存在较大差异。
税费改革后，国家农村治理方式发生了较大转变，一方面通过项目治理方式强化了对农村公共服务的外部供给，另一方面通过鼓励农业专业合作社等农村社会组织发展激发农村内部活力。尤其是2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》正式生效以来，新型农业合作社已经成为地方政府争相发展的目标和农村治理的主要载体。在地方政府发展合作社的过程中，各种合作社“示范”或“亮点”不断涌现，成为地方政府治理中的“典型”，典型治理作为地方政府治理重要方式在合作社治理中得到显著呈现。
学界对典型治理的研究主要集中在典型生成机制和典型功能机制两个方面。对典型生成机制的研究主要通过个案分析的形式来实现，既有对改革开放后诸如华西村、南街村等“样板”的解读，也有对改革开放前特定历史时期典型人物和对象的分析。在典型生成机制方面，存在外部国家视角和内部本位视角的不同偏重。外部国家视角强调典型是国家政治权力塑造的产物，是国家意志的体现。这种视角强调国家政治权力对塑造典型的目的与过程的影响，是当前典型治理研究中的主要取向，如贾艳敏对大跃进时期乡村政治典型的分析，李静萍对农业学大寨运动整体过程的分析，光梅红对大寨村的个案分析等。以上研究都十分注重国家权力对典型对象的影响。内部本位视角主要从典型对象本身的特性出发，分析其成为典型的原因，如刘倩认为南街村以“共产主义”文化为基础的管理和发展模式是其成功的重要基础，折晓叶则指出村庄特性与“示范”标准的契合进一步强化了村庄争取项目的自我行动。对典型功能机制的研究主要集中于执行功能和治理功能两个方面。执行功能主要是保证政策本身的实施与执行，尤其是在通过政策“试点”推进“以点带面”的政策施行上。韩博天对“分级制试验”的研究，王绍光对“试点机制”的研究，都强调了政治典型对政策本身的意义。治理功能主要是对社会民众的动员、激励和社会整合。苗凤春的研究指出了在社会发展不同时期，治理功能始终是典型治理的主要功能。
已有文献注重典型研究的不同视角和典型生成的过程与功能分析，为我们理解合作社典型治理提供了一定的理论基础，但也存在一些不足之处。首先，典型生成机制研究方面虽然有不同的研究视角取向，但内部本位视角取向和内外结合视角取向均相对不足。尤其是内外结合视角的缺乏，使我们很难看清典型治理过程中上下互动的复杂过程与逻辑。其次，典型功能机制分析方面强调典型治理对于政策本身和社会治理的意义，但较少回应对于政府行为本身的意义，尤其是在新时期，这种治理行为本身和治理功能对政府而言到底意味着什么?最后，现有典型治理研究较少关注治理行为背后的动力机制问题，何种因素推动着地方政府进行典型治理也是我们迫切需要回答的问题。
从当前实践来看，农业合作社主要采取行政村内大户领办的方式进行，而政府方面则致力于通过各种政策、资金的扶持打造本地合作社“示范”。“示范”合作社打造已经成为地方政府发展农业合作社的主要方式。那么，政府为什么要致力于农业合作社的典型塑造?哪些合作社才具有成为典型的条件?合作社典型的生成过程和政府典型治理的逻辑是怎样的?政府典型治理和合作社典型生成的动力机制是怎样的?面对农业合作社的迅速发展，这些都是研究者需要给出合理解释的问题。
本文的经验性材料来源于笔者在HF农业合作社长期进行的实地跟踪调查。该合作社位于湖北省T县S镇Y村，与T县县城仅一河之隔。2015年7月、2016年8月和2017年3月笔者利用课题调研机会三次赶赴S镇对该合作社共进行了为期近2个月的实地调查。
在现实政治语境中，典型又被称为示范、榜样，是“一般”中的“个别”。典型治理就是政府通过“树典型”的方式，确立起具有代表性的“个别”，通过“个别”来带动“一般”，从而起到“以点带面”的社会动员与政治整合。已有研究根据典型所具有的保障政策过程科学性和“以点带面”政策动员的两种重要作用机制，将典型划分为政策试点和政策示范两种形式。前者是一种政府主动创造典型的过程，后者则是政府发现和培育典型的过程，HF农业合作社即属于政府发现后逐步培育起来的典型。因此，本文的典型治理主要是指县级政府围绕特定的治理目标，通过自身所掌握的资源，有意识地发现、强化、推广典型，以特定治理对象为载体，实现其特定治理目标的治理过程。
典型治理根植于中共治国理政的优良传统，但随着时代的发展变化也在不断调整。早期单一的人物典型、团体典型塑造和社会动员，已经转变为当前的农村治理中以典型为载体的系统性治理方式。首先，典型治理的目标在于农村社会治理。在财政供给和农村内生活力均十分有限的情况下，县级政府主导的典型治理主要通过资源分配和有效动员，达到改善农村社会治理现状和促进农村社会发展的目的。其次，典型治理的对象包括“个别”和“一般”。作为“个别”的典型是典型治理的直接对象，典型自身状态的改善和持续是典型治理的首要目标。“一般”则是典型治理的次级对象，通过“个别”带动“一般”，使“一般”向典型靠拢，是典型治理代表性和示范性的重要考量标准。再次，典型治理的主要方式是政府的直接干预。后税改时代基层政权从农村的全面退出，使得传统乡村干群互动大为减少，地方政府对乡村的动员整合主要依靠自上而下的财政奖补和项目资源分配来实现，这就使得地方政府拥有了较大的资源分配自主权，在典型治理对象的确定上拥有更大的选择余地，更能有效地实现政府自身意志。最后，典型治理的成效与目标出现偏离。典型治理的目标是“以点带面”地推动“一般”的整体发展，这也是传统意义上检验典型治理成效的重要标准，但在实际治理过程中典型本身成为了治理成效的重要目标，示范和动员意义反倒居于次要地位。
典型治理一般遵循发现、塑造和推广的运行逻辑。典型发现包括“自上而下”和“自下而上”两条途径，既有领导联系点制度和领导“下基层”等“自上而下”的发现，也有通过基层组织和宣传部门日常工作考察而“自下而上”上报的发现。县级政府通过将发现的典型信息资源与中央政策进行比对、筛选，确定典型对象。典型被发现并确定后，政府按照中央政策要求，制定进一步的典型塑造方案，使得典型的相关做法和精神更加符合中央政策要求。这一阶段，政府会加大对典型的政策支持和相关投入，尤其是通过各种资金帮扶强化政府在典型塑造过程中的话语权。同时，政府也会开始典型宣传，这是政府凸显自身典型话语权的又一重要方式。随着政府投入不断增加和宣传力度的不断加大，典型改造逐步趋于规范化，其影响力也不断扩大。地方政府一方面通过将典型纳入更高层级党政权力视线，谋求典型影响力的进一步升级，另一方面积极出台相应的典型推广复制措施，掀起地方范围内的典型学习运动，实现典型经验的推广。
本文的分析理路是基于典型治理过程的动态分析。我们发现HF农业合作社的典型生成过程，既是一个合作社治理体制机制在政府主导下不断调整的过程，也是一个多元主体围绕合作社生存发展不断互动的过程。通过对这一过程的分析，我们可以很好地解释HF合作社何以成为典型、县级政府何以偏好典型治理、典型治理动力何在等诸多问题。首先，我们将以政治典型的生成过程为中心，从村庄场域、地方政治权力空间、外部市场空间等三个场域考察不同参与主体在HF农业合作社典型生成过程中的行为逻辑。其次，我们将以合作社本身和县级政府为重点，考察典型治理的动力机制和典型生成的影响因素。最后，从选择性治理的角度，探究政府典型治理与农村社会治理之间的内在关系。
三、典型的生成：HF农业合作社何以成为典型?
典型治理是政府治理选择和典型对象能动参与之间相互作用的结果。典型对象自身的探索和实践是其取得对象资格的基础，政府的选择和干预则是治理对象成为典型的关键因素。
(一)典型的生成基础：合作社自身的草根实践
HF合作社能够成为典型治理对象，首先得益于其成功的自我实践。从2006年成立农机插秧服务队到2009年HF农业合作社正式登记注册之前，是合作社的草根探索阶段，这一阶段的探索使合作社具备了成为典型的基础。
合作社成为典型的基础在于其自主探索与农业政策之间的内在契合性。HF农业合作社的早期探索，经历了一个从农机插秧服务到土地流转托管的转变过程。受《农民专业合作社法》颁布的影响，WHP于2007年采取农业机械入股的方式成立了农机插秧专业合作社，并在跨区农机插秧作业的同时，在本地尝试土地托管2080亩，开始向土地托管型合作社转型。2007年的土地托管试验取得成效后，合作社将这一模式向周边地区拓展。通过签订土地托管合同，由服务对象提供资金，合作社从插秧到收割全程进行管理，从此开始了土地托管、代耕代种、土地流转、全程农机作业服务的新征程。合作社运作模式的相对成熟和其产生的规模效应，引起了当地镇政府和县农业局的重视，在这些政府部门的推动下，合作社于2009年4月正式在T县工商局登记注册为“HF农机专业合作社”，这也标志着合作社草根探索阶段的结束。
在整个草根探索阶段，合作社实现了从以农机服务为主向以土地托管为主的经营模式的转变，但入社条件依然是单一的农业机械入股。经营方式的转变，使得合作社效益不断提升，吸引了更多的农民将土地托管入社，合作社规模由此不断扩大。合作社这种组织形式和农业机械化耕种，既符合2007年颁布生效的《农民专业合作社法》的要求，也响应了国家加快农业机械化和现代化发展的政策号召，因而为HF合作社成为典型奠定了基础。
(二)典型的“发现”：向上寻求帮助与向下发现典型的互动过程
典型的“发现”是政府与合作社之间双向互动的结果，其中既有合作社为寻求发展主动向县政府寻求支持的一面，也有县政府在合作社发展趋于稳定后有意将其树立为政绩典型的一面。随着合作社经营规模扩大和经营模式成熟，县政府逐渐“发现”了合作社，并将其纳入现行政策话语和政绩范围。
合作社正式身份的取得是被政府“发现”的基础条件。从2006年WHP成立农机插秧服务队开始，县农业局就已经在WHP的主动咨询中掌握了其基本情况。在农机插秧服务队濒临解散，WHP需要寻求技术和管理支持之际，县农业局为其提供了赴江苏学习的机会。由于合作社发展前景并不明朗，这一时期县政府对此态度相对保守，仅局限于县农业局这一层级，由县农业局农业机械化办公室为其提供信息支持和技术指导。2008年是县政府对合作社态度的转折期，这一年合作社初步形成了土地托管经营模式和良好的生产经营效益，发展前景逐步明朗。因而，在县农业局的积极引导下，合作社于2009年正式登记注册，具备了被“发现”的正式身份。
合作社被“发现”是一个逐级上升的过程。合作社正式注册登记后，对合作社的“发现”主体逐渐从县农业局上升为县委县政府，合作社开始引起县委县政府的重视，对合作社的典型宣传工作也相应启动。宣传部门利用自身话语优势对合作社的“发现”，使得合作社正式进入地方政治权力话语场域这种“发现”是以合作社实践为蓝本，利用现有政策话语对其实践经验的一次“再认识”。在这种“再认识”过程中，合作社经验被赋予更为“正确”和宏观的意义，从而也使得合作社经验更加具有典型性。借助于这套政策话语和政治权力的正式层级体系，政策话语重新包装下的HF合作社经验得以逐级提升，从县级到省级、农业部、国务院，逐渐成为具有更大代表性的典型。在这个典型话语重构过程中，县级党政部门的态度也逐渐从消极被动转变为积极主动。
(三)典型的塑造：政府资源投入与合作社主动配合
对典型的规范化改造是“树典型”过程中很重要的一环，这一过程有赖于政府资源的投入和合作社的主动配合。从2009年HF合作社作为典型被“发现”到2012年省内主要领导作批示，县政府对该合作社进行了较大的政策改造与调整。尽管合作社自身的经营模式并未发生明显改变，但政府部门对合作社的宣传和投入重点已经悄然改变。冯仕政曾指出，政治权力对典型的重塑主要通过利用话语优势的包装和利用资源优势给予的经济上和政治上的专门扶持两种方式来实现。这种重塑或改造往往因为上级政策的调整或主政领导的更替，其目的在于使典型更加符合现有政策要求或主政领导实现政绩的需要。
对合作社的塑造首先体现在组织层面。作为实体性组织，HF合作社的组织塑造主要从两个方面实施：一是从内部管理层面改造理事会架构，丰富了入股方式，提高了民主管理水平；二是从基层党建层面建立合作社党组织，强化基层党委对合作社的领导。《农民专业合作社法》成为合作社内部管理架构改造的依据，其目的在于使得合作社在组织架构层面更加符合法律和政策规范，组织架构越完善越清晰，合作社的“样板”形象就越突出。成立合作社党组织也是对HF“样板”进行典型改造的一个重要方面。党的十七届四中全会明确提出“推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法”。在S镇党委政府的帮助下，HF合作社于2011年成立了党支部，强化了党对合作社的领导，使得合作社在组织安排上更加符合中央政策精神，同时也为合作社成为基层党建示范组织奠定了基础。
话语宣传和资源投入也是合作社的塑造的重要内容。随着国家农业政策的调整，T县政府对HF合作社的宣传重点从农机合作转变为土地流转经营，对合作社的专项扶持也从厂房建设和装备水平提升转向推动扩大农地流转经营规模。在短时间内，依靠强大行政力量推动，关于HF合作社的宣传报道和资金投入都大为增加。
通过党政部门在组织重塑、话语宣传、资源投入等三个方面的“改造”，合作社从外在样态到话语文本层面都更加符合政策文本规定。从2009年到2012年正是中央各项涉农政策进行大幅调整的时期，合作社就是在这种大的政策背景下不断受到县委县政府的政策“改造”。中央政策走向决定了合作社性质的重新定位，从农机合作模式到土地流转模式，文本与话语层面的定位权始终掌握在县委县政府手中。政策的变化必然导致合作社定位的变化，一旦中央政策有所调整，县委县政府就会根据政策要求，对合作社进行再次定位和“改造”。
(四)典型的推广：政府推动下的典型复制与强化
典型对象的塑造基本“成型”后，从2013年开始，县委县政府开始转入对HF农业合作社典型经验的推广阶段。推广包括复制与强化，二者之间具有一种高度联系的内在紧张关系，典型的意义在于“以点带面”的示范效应，但随着示范所带来的模式复制和“比学赶超”，HF农业合作社必须通过不断强化创新的方式保持自身示范性地位。
HF农业合作社的复制有两种形式，一种是自主经验复制，另一种是加盟HF合作社分社。自主经验复制主要是针对外地合作社和家庭农场，通过派员赴T县农业局和HF合作社现场学习培训，复制HF农业合作社的组织管理和生产经营经验。这些外地合作社和家庭农场大多很早就与HF合作社有业务合作，曾采取“半托”方式将土地托管给HF合作社管理，在感受到HF合作社模式的优势后，主动进行学习复制。在T县范围内则通过建立HF分社进行经验复制。2013年以来HF合作社逐步摸索出一套“1+N”土地流转新模式，通过与当地合作社或家庭农场结成利益共同体，HF合作社在资金、农机、技术、管理和人力方面给予分社支持，共担风险共享收益。保证这两种复制模式顺利进行的一个重要前提是HF合作社在县农业局农技推广中心支持下建立的培训班机制。“HF班”采取开放式培训模式，对重大农事进行培训指导，有效地满足了合作社本身和其他学习者的需求，为HF合作社经验的传播复制提供了帮助。
强化合作社自身建设也是典型推广中的重要工作，这一工作主要通过四种途径实现。一是扩大土地托管规模。土地托管规模的扩大既是HF合作社生产经营能力提升的内在需求，也是县委县政府对这一合作社典型做强做大的期待与要求，这样使合作社在体量上始终位居全县前列。二是扩大服务广度和深度。通过政府力量的投入，帮助HF合作社制定符合政府预期的发展规划，推动其服务向广度和深度发展。由政府资金资助上马的多个农业项目从不同方面整合了农业生产产业链，扩展了合作社服务范围和广度。实行村社一体化，建设社村一体的新型农村社区，为留守儿童、空巢老人提供社会化服务，则强化了合作社服务深度。三是提升外部合作层级。在县委县政府的推动下，HF合作社先后成为省国土资源厅第一家土地整治项目农民自建模式承担者、省土肥站定点联系点、雷沃示范农场，这些高层合作进一步提升了合作社形象。四是加大宣传奖励力度。在县委县政府推动下，HF合作社及其理事长WHP连续多年获得国家和省部级表彰奖励。县委县政府不仅积极在省级、中央级媒体上介绍HF农业合作社及其典型经验，而且利用各种参观、调研和会议机会向上级领导推介HF合作社经验。
四、典型治理的动力：政府、精英与市场之间的选择和互动
在HF农业合作社的案例中，合作社本身的发展和政府对合作社的典型治理，除了受到合作社精英和政府力量的影响，也离不开村民与村委会力量和外部市场力量的支持。对合作社而言，村民和村委会的支持是其起步和生存的重要依托，而外部市场力量是其发展壮大的必要条件，政府的介入则使得合作社发展壮大的同时具有了典型治理的意义。HF合作社的典型生成过程同时也影响着政府的典型治理过程，在合作社发展的整个动态过程中政府力量都是一直“在场”的，只是不同阶段对合作社的干预强度有所不同。在政府力量的主导下，四种力量形成的变量组合，促推着合作社典型治理的实现。
(一)农村社会治理的内在需求是典型治理的原初动力
税费改革以来，T县农村普遍面临村级组织涣散和村级公共产品供给乏力的困境。农村社会对村级治理的呼唤和公共产品的需求，为以HF农业合作社为代表的新型农民合作组织的出现提供了原初动力，也为政府的合作社典型治理提供了基础。
首先，农村社会的再组织与整合需求为新型农业合作社的出现提供了契机。取消农业税以后，村级组织可以掌控的资源有限，无法再对农村社会实现有效组织与整合。一是村庄失去集体收入来源，无法再提供相关公共服务。村级组织不仅失去了“三提五统”征收奖励回报，而且村级各种共同生产费用的征收也失去了政策支撑。二是干群互动减少和干群联系弱化，使得村庄动员能力大为降低。农业税取消后，村干部大量外出打工，村级事务无人打理，进一步降低了村庄动员与治理能力。三是大量农村留守人口的存在，提出了新的农村社会治理需求。随着青壮年劳动力大量外出务工，T县农村以老人、妇女和儿童等留守人员为主，这些群体的公共需求长期得不到满足，又缺乏有效力量将他们组织起来，成为T县农村的普遍困境。
其次，村民的参与和支持是HF合作社发展的重要基础。大量留守人员的存在和村级组织的涣散，使得T县农村种地难的问题长期得不到解决，土地资源无法有效盘活，农民无法从土地获取稳定收益。同时，以土地收益为主的农民财产性收入增加又成为当前治理的基本目标。HF合作社早期从事的农机插秧服务，就是瞄准了其所在的Y村及周边地区的种地需求。其后土地流转取得成功，很大程度上也是得益于村民相关需求的满足。HF合作社通过农机、土地、资金等多种入股方式大量吸收村民参与，通过让村民参与获得实际收益，为合作社发展奠定了坚实的基础。
最后，村“两委”的认可与支持是HF合作社典型治理的重要支撑。从合作社起步到成为典型的每一步都离不开村“两委”的认可与支持。尽管村级组织趋于涣散，但村干部尤其是村支书在村庄仍然具有较高的威望和号召力。因此，在合作社土地流转过程中，村支书和村“两委”成员的支持，成为这一工作顺利进行的重要保障。同时，村支书在面对上级政府部门和外部沟通方面的优势地位，也为HF合作社的顺利发展提供了较大帮助，合作社农资采购、农产品销售以及补贴申请、典型申报等工作都离不开村支书和村“两委”的支持。
(二)合作社精英的主动选择是典型治理的关键力量
合作社作为一种农村内生型社会组织，精英在这一类社会组织的发展中发挥着关键作用。合作社精英的主动选择，不仅推动了合作社本身的生存发展，而且也使政府合作社典型治理成为可能。
首先，以WHP为首的合作社精英是合作社生存发展的关键。从2006年成立农机插秧服务队开始，以WHP为首的合作社精英就在土地、劳动力、资金、技术、市场、政策等方面，积极寻求村“两委”和村民、各级政府以及外部市场主体的支持与帮助。正是合作社精英对这些力量与资源的争取和利用，保证了合作社的生存与发展。合作社精英兼具发展构想与实施操作的能力，HF合作社理事长WHP早在2006年之前就是当地远近闻名的“种粮大户”，既有农业合作经营头脑，又有充分的资金基础和关系资源，因而能够组织村庄力量进行合作社实践。
其次，精英的主动选择为合作社成为典型创造了契机。随着新型农业合作组织的兴起，2007年前后T县涌现了多家农业专业合作社，但HF合作社最终成为T县乃至全省全国的新型农业合作社典型，与WHP等合作社精英主动寻求与政府之间的紧密联系是分不开的。WHP善于把握政策导向，也擅长于与政府部门打交道，这一独特的人际优势使得HF合作社在众多合作社中脱颖而出，最终被确立为典型。
最后，典型治理背后的资源优势强化了合作社精英的自主选择。典型一旦被确立，就会带来大量项目资源，而精英正是这些项目资源顺利落地的保证。政府有限的资源需要通过对典型的投入发挥最大的治理实效，典型则需要借助政府资源的投入取得“一般”主体难以企及的发展空间和机遇。正是这种政府资源治理需求与典型发展需求之间的双向强化，推动着合作社精英与政府之间的继续合作。合作社在接受政府资源的同时，也要按照政府要求进行合作社的典型塑造，并配合政府的典型宣传与推广，这都是合作社精英在典型治理中必须要面对的选择。
(三)政府治理困境和治理压力是典型治理的现实动力
在HF合作社的典型生成过程中，政府力量是一直存在的。尤其是在典型塑造和推广阶段，县级政府甚至成了典型治理的主导力量。虽然HF合作社成为典型，在一定程度上得益于合作社精英的政府沟通能力这一偶然因素，但就政府合作社治理而言，典型治理却具有一定的必然性。政府当前所面临的治理困境和治理压力，是合作社治理中采取典型治理方式的现实动力来源。
首先，县级政府治理主体地位的凸显，使得治理面拓展和治理压力增加。农业税的取消，一方面造成了村级组织涣散，另一方面也导致了乡镇政权的悬浮状态[17]。实行乡财县管后，由于缺乏相应财权，乡镇一级越来越成为县级政府的派出机构。在HF合作社案例中，乡镇一级主要充当县级政府与合作社中间的沟通者和县级政策执行的协调者。县级政府作为一级稳定和完备的政权组织，在村级组织涣散和乡镇政权悬浮的情况下，必须承担起基层社会治理和公共服务供给的主要职责。由此导致县级政府必须面对众多的基层乡村治理问题，成为国家与社会之间直接的连接点。以往由乡镇承担的乡村社会整合与社会治理，成为县级政府必须面对的难题，治理面大为拓展，治理压力也不断上升。但县级政府治理资源并未相应增加，在这种情况下，只能采取典型治理方式，通过“以点带面”实现普遍动员和治理。
其次，县级政府对政府资源的掌控，使得它们在典型治理上具有很强的主导权。典型治理方式的实施，让县级政府从治理面拓展和治理能力不足的困境中解脱出来。相对于数量众多的基层村庄和社会组织，典型治理使县级政府治理对象大为减少，能够通过“个别”典型的培育和维护，保持政绩“亮点”。另一方面，政府资源在“个别”典型上的集中使用，强化了政府面对治理对象的强势话语地位，更容易取得典型的配合。在典型治理关系中，政府掌握资源分配权，形成了对合作社治理的主导权，它们不仅可以决定哪个合作社可以成为典型，而且可以通过资金、政策、宣传等多种方式决定合作社的发展走向。
最后，政府的政绩压力是典型治理的直接动力。政绩是政策实施的必要结果，政府部门和官员都面临着一定的绩效考核压力。在治理资源有限的情况下，要实现治理绩效最大化和治理风险最小化，典型治理成为一条有效途径。在实际的政绩考核中，“亮点”往往比通过数据、文本形式呈现的整体情况，更容易引起上级关注。政绩“亮点”成为政府官员争相追求的目标，导致了典型治理的普遍采用。由于不同层级政府均有政绩压力和需求，因而也有打造“亮点”的需要，这就为典型的不断升级创造了条件。由于政绩展示空间和层次的不同，同一个典型既可以是县级政府眼中的乡镇“亮点”，也可以是省级政府眼中的市级、县级“亮点”。不同政府层级政绩的压力和需求，推动着典型“示范性”的上升和放大。
(四)市场的选择偏好是典型治理的外部推力
合作社作为一个生产经营主体，离不开市场参与，正是在广泛的市场参与中，合作社得以不断成长，从而取得成为县级政府典型治理对象的基本资格。外部市场主体对政府力量和合作社实力规模的偏好，则进一步巩固和强化了合作社的典型地位，成为合作社典型治理的外部推力。
首先，市场参与保证了合作社的生存。对合作社而言，生存是最基本的，其生产和销售都需要农业企业的参与。合作社相对于单个农户在原材料购买和农产品销售上的议价优势，是合作社得以存在的前提，但这一前提是以企业的参与为保障的。企业不仅可以为合作社提供产销价格优惠，而且连通了合作社产销关键环节，使得合作社生产循环得以实现。同时，其他合作社和家庭农场形成的农地合作市场，为HF合作社提供了土地流转、劳动力供给和技术交流等基本的生产构成要素，确保了合作社生产活动的开展。
其次，市场主体提供了合作社发展壮大的必要条件。尽管有政府提供的政策和部分资金扶持，但合作社发展壮大所需的土地、劳动力、资金、机械、种子、农药、肥料等基本生产要素和产品销售都要依靠市场才能实现。市场对交易主体权力背景和规模效应存在很强的偏好，尤其以银行等金融主体表现最为突出。合作社发展离不开资金支持，但仅靠自有资金和政府扶持很难有较快发展，因此银行成为合作社融资的首要选择。但由于商业银行融资门槛相对较高且程序严格，合作社的银行借贷主要通过政府信用担保的形式实现，而HF合作社就是在成为典型后，才获得了政府担保和当地农商行授信。同样的，HF合作社成为典型前，土地流转规模扩展有限，成为典型后很多其他合作社和家庭农场主动加入其分社进行土地托管。典型所具有的政府权力背景和规模效应，在一定程度上消除了市场主体的风险顾虑，因而能够获得更大的市场优势和更广泛的参与空间。
对合作社典型生成过程的考察和典型治理动力的分析表明，地方政府的治理困境和政绩压力以及合作社内在的发展需求，推动合作社典型治理的生成与发展，形成了地方政府对于典型治理的行为偏好。
地方政府治理中的典型治理，除了党和政府的传统工作方式借鉴，更主要的是由于政府社会控制力匮乏下的一种选择性治理。在农村社会主体缺位、村民组织化低下的当下，选择性治理已经成为县乡两级政权普遍的治理策略。上文我们曾指出，政策示范类典型的主要功能是“以点带面”的政策动员。之所以要“以点带面”，是因为随着社会复杂性加剧，政府已经无法对“面”完全把控和有效整合，只能采取抓“点”的方式，通过典型的示范起到一种利益引导和政策指引的作用。因此，“点”的选择就成为一个至关重要的问题，“点”能否成为典型有一套相对成熟的实践标准。首先，这个“点”一定要来源于草根实践，要具有群众亲和力，要显得简单易学。其次，这个“点”要具有一定的规模和生存能力，其发展前景要明朗。最后，“点”一定要具有政策代表性，要能够代表当前的政策发展方向。HF合作社就是因为符合当前农业经营模式和农地流转的政策要点，才上升为典型的。“点”能够成为典型，这三者缺一不可。“点”一旦被确定为典型，就进入地方政府的权力操控范围，按照政策需求进行调整和改造，使得典型的意义更为“纯粹”和突出。
在地方政治权力的宣传包装和资源投入下，典型更加符合政策规范，变得更为“标准化”。典型示范所具有的政策动员与政绩展示之间的内在紧张关系，使得地方政府对典型的治理呈现出两种不同形态，一方面积极推动典型经验的复制推广，另一方面通过资源投入继续强化典型的领先地位。在典型的强化中，地方政府还会通过典型自下而上地逐级上升和放大，争取上一层级政府对典型的支持和投入。地方政府通过典型治理，不仅可以“以点带面”实现政策动员，而且可以分得上级政府下拨的典型投入，这是地方政府热衷于这种选择性治理的重要动因。典型治理的另一个特点就是具有很强的变动性。典型的选择与终止往往受政策调整和地方主政者轮替影响。在现实政治中，地方主政者热衷于打造“典型”，往往一任主官一个典型甚至数个典型。典型也很容易受政策影响，一个政策一个典型，政策一旦变化，地方主政者马上就会放弃旧“典型”，树立新“典型”。HF农业合作社能够持续至今，除了自身发展稳定，很重要的一个原因就是当前中央农业政策的连续性和县级农业发展思维的一贯性。
典型治理的实质是政府治理困境下所采取的一种选择性治理。治理应当是一个多元参与的过程，但政治运作体系的相对封闭却使得典型治理成为一种政治体系内部的循环，对典型的改造与投入不过是为这种循环的继续提供一些现实的支撑，从而导致典型治理与社会现实的脱离。在政府资源和控制力有限的情况下，典型治理并不能起到真正的“以点带面”作用，因为典型所具有的资源优势是其他学习者无法比拟的，而政府也无法满足所有学习者的资源需求，由此容易造成地方社会政策实施的不平等和差距扩大。在合作社的典型治理过程中，人民群众的力量处于集体失声状态，更多是精英、政府和企业的互动，合作社的利润和资源极易陷入“精英俘获”的境地。因此，只有重新设计治理结构和参与机制，真正确立和保障人民群众在治理中的主体地位，才能改变当前选择性治理中人民群众集体失声的状态。
华中师范大学在乡村治理研究方面已经走在全国前列，本期推文基于典型治理过程的动态分析，很好地解释HF合作社何以成为典型、县级政府何以偏好典型治理、典型治理动力何在等诸多问题，值得我们回味和思考。
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文章来源：《公共行政》2018年第7期
本期编辑：Eric 马俊