"运动式治理”缘何长期存在？——一个本源性分析
作者简介
李辉，中国石油大学（华东）经济管理学院公共管理系教授。研究方向：区域治理与政府间合作、协同治理、组织绩效与人力资源管理。
引言
运动式治理亦称运动型治理、运动化治理、运动式执法等，是“治理主体运用自身资源，打破常规程序，对社会重大问题或难题进行的运动式专项整治的方式”。2004 年，记者刘效仁发表了一篇题为《淮河治理：运动式治理的败笔》的文章，引起学界关注，此后有关运动式治理的理论研究逐渐展开。已有对运动式治理成因的研究，或者概括为中国国家和社会治理中的内在缺陷所致，或者表述为“被动选择”“无奈之举”“权宜之计”“不得已而为之”，以较中立或正面立场阐述其成因的文献较少。尽管也有学者指出，运动式治理可以在一定程度上有效地解决历史遗留的某些问题。运动式治理能够在破解重大治理难题当中取得立竿见影的效果。但仍存在继续探讨的空间：其一，已有对运动式治理绩效表现的论述还不够系统，通常仅指出其表面绩效或直接绩效，而缺少对其间接绩效，特别是深层次的、结构导向绩效的挖掘。其二，已有文献还缺少对运动式治理绩效生成逻辑或机理的探讨，即缺少对绩效“为什么”或“何以产生”的解释机制。尽管也有少量文献指出运动式治理发生和持续的理由，但大部分论述采用的是单一视角和单一维度，对多维因素间相互作用的机理缺少整合研究。基于此，本文在明确本源性分析框架的基础上，力图系统化、多维度地分析运动式治理长期存在的原因，回答学界对运动式治理的几点争论： 运动式治理是一种病态的治理现象，还是具有适用性的国家治理范式；运动式治理的发生和持续，是权宜之计，还是理性选择；对于运动式治理，我们的态度应该是批判和剔除，还是客观看待、努力完善和辩证扬弃。
在《辞海》中，“本源，事物产生的根源”。本源性分析主要是指追本溯源，思考事物存在的根源性因素。尽管学界对运动式治理的评价不一，但现有文献基本上认可运动式治理作为一种治理工具的客观存在。那么，主体在选择治理工具时通常要思考如下三个根本性问题：一是作为一种治理工具，运用它是否比不运用它更好，即治理绩效如何；二是是否存在更为理想的、可替代的治理工具，以及这种可替代性的治理工具是否充分和完备；三是更为本源性的问题是，这一治理工具的特性是否契合本土化的治理环境或治理生态。沿着这一思路可以得出“运动式治理缘何长期存在”的本源性分析框架：“治理工具的有效性—可替代性治理工具的充分性—治理工具与本土治理生态的契合度。”
治理工具的相对有效性:运动式治理长期存在的绩效合法性
长期存在的绩效合法性作为一个政治学概念，合法性(Legitimacy)通常用于评价政治统治或政治权力被认可或自愿服从的能力与属性。何显明在分析后发国家建构政治体系合法性时提出绩效合法性（performance legitimacy）概念，指以执政绩效来支撑执政合法性的战略。本文借用绩效合法性概念旨在说明作为一种治理工具，运动式治理长期存在的一个重要原因在于其相对良好的绩效表现容易获得国家治理体系中各层次的认可和接受。由于这种有效性是具有一定局限性的，因此，本文将这种有效性称为“相对有效性”。
经济学和传统的政治学者大多以制度或治理功能的实现程度来评价其有效性 。利普赛特指出：“有效性指实际的政绩，即该制度……能够满足政府基本功能的程度。”笔者将这一维度的有效性视为“问题导向的有效性”。作为一种分析途径，新制度主义政治学对制度或治理有效性进行了新的研究，认为新制度主义政治学的核心问题是制度或治理如何影响行为。与“问题导向的有效性”相比，该维度的有效性不仅指制度或治理对具体公共事务和治理问题的回应性， 还体现为更深层次的结构性，即“结构导向的有效性”。
（一）问题导向的有效性
在现有运动式治理有效性的研究成果中， 对其直接、短期、可评估的绩效表现不乏论证，即运动式治理通过调动和整合各部门、各层级的政府资源，集中力量，在短时间内实现“立竿见影”的效果。事实上，运动式治理还存在间接、长期的绩效表现，只是这些绩效表现不易被察觉和衡量。其中包括：
1. 累积效应。已有研究常诟病运动式治理逃不出“治理—乱象—再治理—再象”的轮回。诚然，一些专项整治行动、联合执法行动过后，社会治理问题的再反弹现象比较突出，但经过多次反复和效应积累，运动式治理客观上还是对回应社会治理问题有所贡献。以“创城运动”为例，哈尔滨市经过2004—2014 年的“十年创城路”，坚持不懈开展环境治“脏”、交通治“堵”、秩序治“乱”、窗口治“差”、设施治“缺”、生态治“污”等专项整治，私搭滥建、乱贴乱画、交通“三乱”等现象的治理成效突出。多次重复的运动式治理通过效果累积对改善城市面貌发挥了重要功能。
2. 试验效应。试验的本意指“为了察看某事物的结果或某事物的性能而从事某种活动”。公共领域的治理试验非常普遍，自上而下推行的试点工作及其推广、自下而上推行的局部改革都可以视为治理试验。以 2014 年媒体热议的“APEC 蓝”为例，为保障 APEC 会议期间的空气质量，京津冀地区联合采取了“史上最严”措施，其中，多项措施由于可重复性不高饱受争议。但从治理试验的角度出发，笔者依然认为“APEC 空气质量保障行动”为大气污染治理提供了宝贵的方法论，具有重要的试验价值。
3.警示效应。由于运动式治理的动员范围广、执行标准严、行动速度快、惩罚力度重，会对“潜在违规者”产生较强的威慑作用，从而减少违规或违法事件的发生。以“百城禁毒会战”为例，2014 年 10 月至2015 年 3 月，一场“公安部统一指挥、高站位部署、高强度推进，多省市联动、多警种合力、人民群众广泛参与”的毒品专项治理行动开展，取得了重大成果，狠狠打击了毒品犯罪分子的嚣张气焰，给潜在的毒品犯罪人员予以警示。运动式治理的这一绩效特征对积重难返和负面性特征极明显的公共治理问题尤为适用。
4. 示范效应。运动式治理的试验效应必然带来示范效应，为后来者解决类似治理问题提供了借鉴。以“非典”事件对预防“禽流感”的启示为例，“非典”事件中后期，我国政府在短短 7 天 7 夜内建立了一座各项设施均达到国际先进水平的传染病医院——北京小汤山医院，并对全国各地区人员实施严格的控制。这一行动为“禽流感”以及类似公共危机事件的预防工作提供了启示，包括“加强危机意识，建立高效危机管理信息系统，健全危机管理的领导和协调机制，加强危机管理相关法制建设”。
此外，运动式治理还以其超常规的执行力和及时性在突发性社会公共问题等特殊情形下起到了重要作用。以我国政府反“暴力恐怖袭击”为例，2009年新疆乌鲁齐“7·5”事件、2013 年北京金水桥“10·28”事件、2014 年昆明“3·01”事件等由于暴力恐怖袭击具有“发生难以预测、目标难以明确、事态的发展难控、危害涉及面广、处理综合难度大”的特点，制度性和常规性措施往往收效不明显，超常规的运动式治理就发挥了重要作用。
（二）结构导向的有效性
1. 从组织管理的视角出发，运动式治理能在短时间内充分调动内外资源，实现组织行动力和协调性短期提升。正如李元珍指出的，在运动式治理过程中，治理主体会最大限度地调配人力、物力、财力等公共资源，从重、从快地进行行政活动。例如，严打行动通常涉及公、检、法等部门联合办公；创城运动至少涉及行政执法部门、交通警察部门、社会治安部门及宣传部门等的联合行动；空气污染和流域污染等跨界公共问题的专项治理还涉及不同地方政府间的联防联控。正如曹龙虎指出的，运动式治理比较好地整合各个部门的力量和资源，克服政府部门因条块关系而产生的互相推诿和“踢皮球”现象，强化了政策的执行力和有效性。这种联合行动因其行动中联合起来、行动后各自归位的灵活性，对科层制组织形成了有益补充，为政府运行机制的改善起到了推动作用。
2.从社会动员的视角出发，P.布尔迪厄认为，任何一种权力都不可能作为一种没有依托的力量而存在。伴随着多中心治理的浪潮，资源配置已不再局限于政府和市场两个主体。挖掘公民潜力，增强公民社会参与意识是治理时代的又一大重点任务。作为革命时代的政治运作方式在后革命时代的延续，运动式治理的盛行体现为对传统革命动员逻辑的路径依赖。尽管在改革开放以后，政治动员已被抛弃，但作为一种治理工具，运动式治理继承了其社会动员的优势。列宁指出：“我们应当既以理论家的身份，又以宣传员的身份，又以鼓动员的身份，又以组织者的身份‘到居民的一切阶级中去'。”表明“运动”的精要所在，又说明社会动员的重要性。经过运动式治理，政府实际上建立起与社会间的特殊对话机制，通过宣传和社会动员，改变社会成员的自我意志并形成“认同聚合”。
3. 从政治权威的视角出发，卡尔·曼海姆指出：“所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政问题。”在运动式治理中，政府的基本逻辑是凭借政治权力，将行政管理问题转变为政治问题。正如周雪光指出的， “政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的科层理性，以政治逻辑代替行政逻辑。事实上，以政治逻辑代替行政逻辑，不仅保持了高效率和应急能力，还通过政治逻辑的不定期重启稳固了国家（中央、上级或领导）的权威性基础。从央地关系来看，按部就班的行政运作逻辑不能从根本上解决央地间的权力矛盾，但不定期的运动式治理则对中央权威性基础起到了强化功能。从领导与下级间的关系来看，不定期的运动式治理则像不断出现的“奇迹”和神秘化的仪式有利于强化下级对上级领导权力的认同，维系下级对上级领导的忠诚。从政府与公民间的关系来看，正如唐皇凤指出的，严打行动维护了政府的合法化和权威化形象。
可代替性工具供给不足:运动式治理长期存在的现实合理性
黑格尔指出：“凡是现实的东西都是合乎理性的，凡是合乎理性的东西都是现实的。”黑格尔的观点提示我们，任何制度、工具或现象都不是偶然或者“荒诞”的，而是主体在客观环境或特定背景下的理性选择。对一种制度、工具或现象现实合理性的剖析离不开特定的制度环境、文化环境。学界在讨论运动式治理时普遍存在一个误区，即笼统地将常规治理作为一个整体，而未做进一步细分。事实上，常规治理并不一定就是持续有效的，还有可能是低效的。为此，国家治理至少包括三种状态，见图 1：S1，低效的常规治理，是国家治理范式的糟糕状态；S2，相对有效性的运动式治理，是国家治理范式的过渡状态；S3，持续有效性的常规治理，是国家治理范式的理想状态。那么，国家治理范式的良性转换大致有三条可能性路径：其一，从低效的常规治理向持续有效性的常规治理转换，是国家治理范式转换的最理想途径。但如图 1 所示，持续有效性的常规治理必须以较高的制度有效性为前提。由于历史与现实诸多因素的影响，中国国家治理中制度有效性供给始终未能满足日益复杂的公共事务及公共服务需求。为此笔者认为，中国尚不具备直接转换为持续有效性常规治理范式的客观条件。其二，在制度有效性不足或无法持续供给的现实情况下， 中国在漫长的革命和建设历程中，探索出第二条国家治理范式转换的路径，即由低效的常规治理走向相对有效性的运动式治理范式。经过革命和建设历程的漫长积累，这一范式的形成和发展，体现出典型的“路径依赖”特征。其三，由于运动式治理存在诸多内在缺陷，从相对有效性的运动式治理走向持续有效性的常规治理，依然是中国国家治理“范式转换”的理想追求。同样，在此过程中，制度有效性依然至关重要，就像预先设定了轨迹的“调节阀”。当“调节阀”处于 A 段时，更接近相对有效性的运动式治理；随着制度有效性的提升，状态阀会沿着斜向轨迹逐渐向右上滑动；当“调节阀”进入 B 段时，更接近持续有效性的常规治理。
需要补充的是，制度有效性是一个需要结合特定时空背景来理解的相对概念，现实中不存在完全意义上供给充足的制度有效性。即便从一般意义上，制度有效性较高，也不能保证微观层面上，每一个制度的有效性都可以充分供给；即便在某一时段，制度有效性的供给获得了提升，在下一时段还会产生对制度有效性的新需求。与供给充足相比，制度有效性供给不足是一种现实常态。特别是从历史学的观点来看，社会主义初级阶段和社会转型时期，中国社会治理将在很长一段时间处于制度有效性阶段性供给不足的状态。为此，持续有效性的常规治理是一种理想状态，可以无穷接近，但并不能完全实现。与之相比，运动式治理的存在就现阶段而言可能是一种常态。
与本土治理生态天然契合：运动式治理长期存在的源生动力
奥兰·扬把影响制度有效性的因素分为两类：一类是内生因素，即制度安排自身的特性或属性；二是外生因素，即特定制度安排适应了其所处的广泛社会环境或其他环境。也就是说，当一项制度（或治理工具）具备某种特殊的属性或性能，并且这些特殊属性或性能与相应的治理生态相契合时，才有利于其治理有效性的提升。
从内生因素来看，已有研究成果表明，运动式治理具有治理目标集中性，治理方式“从重、从严、从快”的倾向性，治理模式的轮回性等特征。与内生因素相比，运动式治理在纵向维度上巧妙契合了绩效期待与资源现实间的张力，在横向维度上实现“既适应组织基础又适应文化价值观”的双契合，才是运动式治理长期存在的源生动力，见图 2。
（一）有效缓解了国家治理体系的绩效压力
1. 在国家治理层面，运动式治理有效回应了国家政治体系对绩效合法性的强烈需求，缓解了国家政治体系的执政压力。正如杨宏星、赵鼎新指出的，改革开放以来中国经济成功在于国家在面对前期政策所产生的负面意外后果时能够采取新的措施和政策谋求新的发展。之所以能够出现这样的局面，是因为当前中国的国家合法性主要来源于绩效表现。后发国家在特定发展阶段通常面临更深切和普遍的社会矛盾，使国家政治体系面临更严峻的合法性危机。在此背景下，运动式治理以其收效明显的特性恰当地回应了国家对绩效合法性的强烈需求。
2. 在社会治理层面，运动式治理有效回应了社会转型期矛盾突出的阶段性困境，缓解了社会治理压力。当前，我国处于社会建设和社会转型的关键期，缓解社会矛盾、调节社会纠纷、解决社会治理突出问题急需政府以强大的治理绩效做出回应。但在制度有效性供给不足的情况下，常规式治理尚不能满足社会转型期对高效治理的迫切要求，运动式治理则成为不得不依赖的“法宝”。
3. 在组织治理层面，运动式治理有效回应了基层组织及其行政官僚的绩效需求，缓解了基层组织的执行压力。曹正汉指出，中国治理体制的基本特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的权威治理体制”。在这种权威治理体制下，地方政府对中央政府的回应、下级政府对上级政府的回应成为社会治理的重要抓手， 也形成了“地方政府治理和内部管理的实践形态”，倪星将这种新形态表述为“压力型体制”。正如倪星所描述的，上级部门通过重启运动式治理模式调动基层官僚的积极性；基层官僚又希望通过对上级指令的有效回应，来表示其执行上级命令的决心。在这一逻辑下，运动式治理客观上都起到了避免组织衰退和刺激组织适应和创新能力的作用。
4. 在社会公众层面，运动式治理有效回应了公众对国家和社会治理的绩效期待，容易获得社会公众的认可和接受。
（二）及时回应了治理资源相对稀缺的现实
社会转型期公共事务和利益矛盾的复杂性对后发国家的治理能力提出挑战，治理资源相对稀缺所带来的治理能力不足又通常是后发国家面临的共同问题。在财政资源方面，后农业税时代，农村基层财政资源贫乏严重影响了基层政权的执政能力，成为基层政府面临的最大难题。在组织资源方面，不仅表现为组织和人员配置在数量方面的绝对供给不足，例如，社会治安治理方面警力配置的严重不足，还表现为组织设计和资源配置不科学带来的相对供给不足，例如，由于重复设置、职能交叉、多头管理等造成的组织内耗和效率损失。在权力资源方面，“上下分治的权威治理体制”下，地方及基层政府的治理责任过于宽泛且边界模糊，调动治理资源的权力又极其有限。在社会资源方面，从帕特南以信任、规范、网络定义社会资源的基本框架出发，中国社会陌生人间的信任，特别是基于尤斯拉纳所指的道德主义信任不足，陌生利益相关者共同参与社会治理的网络尚不完善。治理资源供给与社会矛盾的治理需求间存在巨大裂痕，运动式治理恰好在特殊情况下发挥“救急”作用，成为各个治理层级普遍采纳的方式。
（三）恰当契合了中国式官僚制的组织特征
科层制组织的基本假设是，只要按照纵向和横向的交叉就可以找到相应的权责关系节点；节点与节点间或者纵向隶属，或者横向分隔，必须泾渭分明；每个节点都按部就班地执行职能，整个组织体系的治理绩效就能够实现。遗憾的是，这种基本逻辑无法适应公共事务的跨界性、复杂性和不确定性。正如周雪光指出的，一种治理机制负荷累累、积习日久时，其交易费用不堪重负。如此，必须另辟蹊径，寻找一个可以（暂时）替代官僚体制常规机制的机制。与此同时，正如倪星所说，中国的官僚制不是“理性官僚制”，而是“政治官僚制”。沿着自上而下的管理链条层级传递的过程中，中国式官僚组织的执行力逐渐衰减，执行偏差逐渐放大。以官僚制组织内部政治力量作为强大支撑，运动式治理以其“从严、从重、从快”的特点对增强执行力起到催化作用，有助于缓解层级传递过程中的执行力衰减；在特殊情形下的超常规措施，还可以超越管理链条上的层级设置，起到“一竿子插到底”的效果，有助于减小层级传递中的执行偏差。
（四）巧妙适应了民众的后权威主义价值观
如果说组织基础是维持组织秩序、调整不同群体行为及其互动关系的硬性机制，那么文化价值观则是与之相对应的软性机制。学界对文化价值观有不同视角的划分：阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）与维巴（SidneyVerba）根据人们对政治输入、政治输出和自我角色认知的不同把政治文化划分为村民文化、臣民文化和公民文化等三种。林茨（Juan J. Linz）和斯泰潘（Alfred Stepan）基于对政体类型的划分将相应的政治价值观划分为民主主义（democratic）、权威主义（authoritarian）、极权主义（totalitarian）、后极权主义（post- totalitarian）和苏丹主义（sultanistic）等五种。尽管划分方式不同，但从中国几千年文化价值观的遗传来看，崇尚权威却不遵守规则的臣民文化和权威主义文化是中国文化价值观的总体特征。杨朝晖指出，在权威主义时代，领导人具有强大的政治动员能力和权力效应。当其做出正确判断和决策时，一般受到的阻力较小，有利于国家和社会资源的调动与整合，快速走上积极健康的发展道路。但当其做出错误的判断和决策时，往往也难以纠正给国家和社会带来的灾难。在改革开放后，权威主义文化逐渐为后权威主义文化所取代，臣民文化逐渐向公民文化过渡但尚未实现完全转型。一方面，以规则或民主为主要特征的全新文化价值观尚未建立，传统的政治动员机制尚需发挥作用；另一方面，新中国成立初期至改革开放前民众对政府和国家领导人的提议“一呼百应”的局面逐渐消退，完全的政治动员机制已不适应新形式的需要。在此背景下，运动式治理逐渐剔除了意识形态和泛政治性， 实现从政治领域向行政领域、从“政治导向”向“治理导向”转变，但运动式治理对中国式后权威主义价值观的契合短期内不会变化。
结论与反思
尽管运动式治理因其内在缺陷受到诟病，但经过本源性思考不难发现：运动式治理的长期存在并非所谓“盲目”或“顽疾”，而具有一定的绩效合法性和现实合理性支撑。作为一种治理工具，运动式治理的自身特点与本土治理生态的天然契合是这些支撑的源生动力。正如周雪光指出的，运动式治理在中国历史上反复出现，不是偶然的或个人意志所为，而是国家治理制度逻辑的重要组成部分。从这种意义上，在我国社会转型期和制度有效性供给不足的现阶段，应采取相对平和的态度承认其存在的客观性，并秉持科学的精神进一步拓展运动式治理的研究空间，深入探究其应用范围、限度、方法等，以期得出更具建设性的研究结论。
与此同时，还必须充分考虑其潜在的风险或负面影响。运动式治理是一把“双刃剑”，从某种意义上，其发挥作用的空间越大、效用越明显，风险和副作用可能也越大。这些风险和副作用至少包括如下三个方面：
第一，运动式治理的弹性逻辑可能对制度有效性造成伤害。运动式治理的本质是在常规状态和特殊状态间形成标准不一的弹性逻辑，即常规状态下可能呈现出治理低效或乏力，但在特殊状态下雷厉风行、立竿见影。这一弹性逻辑从根本上要依靠权威主义来实现，无形中是对权威主义的强化，也是对规则的僭越和伤害。尽管这本身也形成另一种独特的“潜规则”，但这种“潜规则”的长期存在是对国家法制化进程的拖延。那么，解决之道依然在于不断加强制度建设、增加制度有效性供给，减少运动式治理弹性逻辑的延展空间。
第二，运动式治理的路径依赖可能会推迟常规治理的建设进程。美国经济史学家 Paul A.David 提出路径依赖这一概念，用以形容经济、社会、技术等系统发展过程中一旦进入某种路径，就会产生惯性而不断强化和锁定的现象。作为一种治理工具，运动式治理也不例外地在中国革命和建设历程中形成固化的路径。曹龙虎在其论文《国家治理中的“路径依赖”与“范式转换”:运动式治理再认识》中也曾专门论述。如前所述，制度有效性是由运动式治理向持续有效性的常规治理进行范式转换的关键变量，那么走出这一路径依赖的根本之道仍然在于增强制度有效性供给。
第三，运动式治理的动员机制可能会增加“行政之恶”的风险。美国学者艾赅博（Guy B. Adams）与百里枫（Danny L. Balfour）在其著作《揭开行政之恶》中，通过实验分析揭示了“行政之恶”的发生机制。对秩序的根本需要使大多数人、在大多数时间里具有服从权威的强烈愿望。这种愿望与组织机构共同构成了使人屈从于权威的社会与组织驱动力。这一驱动力驱使行动者将行动责任推诿于那些代表了合法性权威及技术理性价值的人，从而缓解了行动者的伦理焦虑却强化了不良心理客体的分裂，导致憎恨与侵略性力量：一旦这股力量与道德错位相结合，邪恶就有可能发生。运动式治理这一自上而下的动员机制至少在三种情形下容易增加“行政之恶”的风险。一是上级权威出现价值偏颇，做出错误或不适当指令时；二是当行动者对上级指令理解偏颇时；三是当行动者不能内化整合的憎恨和侵略性被放大并与道德错位相结合时。这三种情形使“行政之恶”风险增加的根源在于服从心理与组织机构相结合而加剧了法律和制度的缺位。因此，可以认为这一风险的增加仍然与制度有效性供给不足密切相关。
文章来源 /《行政论坛》2017年第5期
本期编辑 / 黄雅卓