刘霞 向良云|我国公共危机网络治理结构———双重整合机制的构建

作者简介：

刘霞, 上海交通大学国际与公共事务学院教授, 清华大学管理科学与工程出站博士后

向良云, 南京工业大学公共管理学院教师

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危机已经成为了现代动荡社会环境中的常态, 这对当代政府的公共危机管理提出了更高的要求。本文指出, 与高效能的危机管理系统相对应的一种现实选择, 是基于当代公共治理理论, 基于我国社会—政治结构的变革, 逐步形成我国公共危机管理的网络治理结构:在政府为主体与中央政府最高统一决断机构的前提之下, 政府机构常规化、制度化地主动地协同企业、非政府组织、公民个人及国际组织, 共同形成公共危机管理的上下联动、网络应对的格局, 形成组织权力平时分解、决断权力战时统一、临境应急协同主动这样一个统分结合的网络治理结构, 以应对各种公共危机。但由此塑造的公共危机网络治理结构在运行过程中同样面临着诸多的机能障碍, 迫切需要从公共权力和社会资本两方面入手, 刚柔并济, 共同塑造其整合机制以发挥其在危机应对中的协同效应。

一、网络治理结构：我国当代公共危机管理系统的现实选择

按照汤姆森的观点, 环境的复杂性和变动性无疑是我们分析现代环境的两个最基本的维度, 由此视之, 现代社会环境中的各种构成要素纵横交错、纷繁复杂, 并处于不断的变动之中,整体呈现出高度不确定性和不稳定状态, 各种危机由此无时不在, 无处不在。

长期以来, 由于政府组织所承担的职能、所掌握的资源及其所拥有的权力, 使得人们长期固守着行政主体一体化的原则, 习惯于在理论上与实践中将政府视为公共危机管理的惟一主体, 至少是处于核心地位的权力中心。但是政府作为应对公共危机惟一主体的状况, 却正在随着社会环境动荡程度的不断加剧, 不断面对其能力与资源等诸多方面的挑战, 复杂而多元的公共危机越来越需要社会各方面的共同面对, 形成多主体联手面对的应对网络。

对此, 我们认为, 公共治理理论应该成为我国政府公共危机管理的理论支撑和智力支持。政府应该采用一种整体和全盘的方式, 重新整合政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的部分在公共危机管理中的功能与效用, 并将其嵌入到公民社会之中, 实现从传统单一的强势国家、政府单一治理主体向多元的社会共同治理网络的转变, 从而构建起公民个体—社会群体—政府部门—整个国家一体化, 点、线、面相结合的动态性、柔性化的公共危机管理系统。随之而来的是, 公共危机管理的各方主体之间以及多元化权力格局中的复杂关系, 迫切需要在一个共同的互动平台上重新塑造新的政治—社会结构及其关系模式, 公共危机的网络治理结构由此成为了必然的选择。

这种网络治理结构, 在操作和运行层面上, 由现代社会中网络与信息技术的飞速发展可以获得高新技术支撑, 可以打破传统的面对面的合作方式, 极大地扩展了多元主体在时间和空间上以多种灵活方式相互配合的可能性。“人们处于一个共同场, 体现组织特性的必要性已经消失……所以, 制定传统组织的替代方案已经变得更为实际了”, 而“如果能够将组织相对于正式化而进行某种程度的虚拟化, 那么组织对外在的变化将具有更强的适应力”。

网络治理结构, 本来是经济领域中新近出现的一种新的公司治理模式, 是通过现代网络与信息技术的作用而实现的“看不见的手”(市场)与“看得见的手”(企业)之间的握手。在此,我们认为, 可以将这一概念和管理运作机制引入到我国公共危机管理系统的构建中来, 以实现在公共危机管理系统中, 通过政府与市场、政府与社会的握手或协作, 实现危机治理系统的组织结构柔性化, 危机管理方式弹性化, 危机管理成本最小化, 这应该成为我国政府在构建现代公共危机管理系统过程中的选择, 一种既现实又前瞻的选择。

“网络”一词可以有两种不同的理解, 一种专指互联网及其所营造的虚拟空间, 此为技术意义上的网络;另一种是指“一组相互联系的点”, 是由不同的点所构成的一种协作与依赖的现实关系, 而“什么是具体的节点, 根据我们所谈的具体的网络类型而定” , 此为关系意义上的网络。事实上, 前者是后者的物质基础, 为其提供技术支撑而将不同时空条件下的结点连接在一起形成超越时空的庞大网络系统。

网络治理就是为了实现与增进公共利益, 政府部门和非政府部门(私营部门, 第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作, 在相互依存的环境中分享公共权力, 共同管理公共事务的过程。公共危机网络治理结构, 是指由政府、企业、非赢利组织、国际组织和公民等多元主体, 为了更高效、快捷地应对公共危机, 通过运用现代信息与网络技术而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。它是一个利用网络与信息技术, 在网络结点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构, 以保持其动态生命力的开放性系统。

在政府为主体与中央政府最高统一决断机构的前提之下, 政府机构常规化、制度化地主动地协同企业、非政府组织、公民个人及国际组织, 共同形成公共危机管理的上下联动、网络应对的格局, 形成组织权力平时分解、决断权力战时统一、临境应急协同主动这样一个统分结合的网络治理结构, 以应对各种公共危机。

应对公共危机是政府责无旁贷的公共事务, 但是这并不意味着, 危机的日常管理和紧急应对就单单只变成了政府独此一家的事情, 政府不应该独揽整个权力领域, 也无能力单打独斗地应对无限可能的、多种多样的公共危机, 更不能完全彻底地负起管理所有公共危机的社会责任。一个强势的政府在应对危机时也可能是全方位的、几乎无所不能的, 但是却更有可能是顾此失彼、应对不力的, 同时造就了一个弱小的公民社会, 好心好意但却无意间也削弱了社会自组织管理和应对自身危机的权力、能力和责任。尽管危机通常意义上不是什么好事, 管理与应对危机也不是什么方面都会去争相抢夺的好事, 政府一家包了, 也许企业、非政府组织、公民个人等方面不用操心是最大的快事, 但是任何的公共危机是全社会都要共同面对的, 社会既然是大家的, 危机也是所有人的, 那么在一个民主开放、人人必须建立社会责任意识的、危机四伏的当今社会里, 共同管理和共同应对公共危机的权力、能力和责任, 也就理当由社会各方组织共同构成的多元结构来共同完成, 这个制度结构, 我们称其为公共危机的网络治理结构。

经过对美国日本新加坡等公共危机管理系统较为发达的国家和成功应对危机事件的研究与分析, 我们可以借鉴的经验之一, 便是这些国家, 特别是日本和新加坡, 都是在本质上极其强势推进全民共防制度的国家, 除了政府之外, 企业、非政府组织、公民个人、国际机构等社会中其他的组织与部门, 都在公共危机应对的流程与机制中同时拥有权力、能力和责任, 其所形成的事实上就是一种权力与责任对等的多元治理结构, 而且是制度化、常规化、常备不懈、一用就灵的制度结构和制度体系。我国成功地应对了SARS危机, 在中央政府强有力指挥下全民协力、奋击非典, 之后中央政府与各地方政府的各种应对公共危机与突发事件的机构和预案也都在加紧建设之中, 但是如何在各地为阵、自成体系的小系统之间, 强化战时中央统一决断权、但又保证平时的正常组织机构分权运作, 同时调动多元社会力量特别是企业和非政府组织的力量, 进行主动协同和紧急应对, 这个问题还远没有得到深入研究和有效解决。对此, 我们的观点是, 一个现实选择便是, 逐步构建起我国公共危机网络治理结构。

这样的公共危机网络治理结构以一个扁平化、弹性化的应对网络替代了传统政府组织中机械、僵化的层级, 并将应对与管理主体由单一的政府组织扩展为包括多元治理主体在内的网络系统, 由此弥补了单一政府组织的信息缺陷, 提高了危机管理系统对环境的感知能力及组织反应能力, 并以其所形成的整体合力有效提升公共危机管理系统的动态适应性。同时, 这种结构打破了单一政府主体的时序性、阶段性决策方式而实现并行式网络流程, 使得先前在时空上处于序列状态的各个环节得以合的凸现, 从而保证了危机应对的快捷有效性。

公共危机网络治理结构的构建对于保证公共危机全社会共同应对的科学性和有效性, 无疑是具有重要社会意义的。同时, 对于多元主体在虚拟环境中的互动模式和关系模式的塑造也具有重大的理论意义。更重要的是, 它预示着公共权力向社会的回归, 公共责任在公民社会中的唤醒, 并彰显着民主、公平、参与等政治意涵, 这对于推动我国社会———政治结构性变革、推进民主化进程同样具有重大的现实政治意义。

二、公共危机网络治理结构运行中的机能障碍

公共危机网络治理结构中的各个结点分散于社会的各个角落, 通过网络与信息技术所塑造的虚拟平台, 围绕着一个共同的政策目标而组织起来。其成功运行的关键就在于共赢理念下实现风险分担和利益共享, 发挥协同效应而形成整体的合力。但问题在于, 这些彼此分散的众多结点能自发协作吗？这是难以想象的。同样难以想象的是, 它们能够在动荡的危机环境中自觉产生协调的行动计划并提供公共危机管理这一纯粹的公共物品。事实上, 组织间网络在高度复杂和动荡的环境下运作, 使得它比正常组织面对环境变化更脆弱。斯托克也肯定地指出, 网络中的复杂性和不确定性会形成阻碍组织间网络计划成功的障碍。显然, 网络治理结构在其运行过程中同样面临着各种机能的障碍。

(一)集体行动的困境。公共危机网络治理结构的成功运行要求保证各个网络结点不会利用彼此间客观存在的不对称信息和不完全契约来谋求私利, 而实现有序的互动与合作。但事实上, 公共危机网络治理结构中分散各处的各个结点参与到公共危机过程中, 也就在很大程度上参与到了它们所难以监控的活动中, 既难以确定决策活动本身的不确定性, 同时也难以预知其他结点的行为以及其所可能做出的反应。而彼此间互动平台的虚拟性以及环境的动态性更增强了其所面临的这种不确定性。更重要的是, 彼此间的相互依赖本身也是一把双刃剑, 带来合力的同时也意味着其他主体偶尔的机会主义行为将为他人带来利益的巨大损失。同时,公共危机管理这种纯公共物品本身所具有的消费非竞争性和非排他性以及边际成本递减的特点, 加上网络治理结构中组织界限的模糊和责任认定的困难更增强了这种“搭便车”的倾向,由此带来集体行动的困境而造成公共危机管理过程中的“公有地悲剧”。

(二)运行规则的缺失。公共危机网络治理结构的有效运作依赖于管理过程中制度、规则的设置与供给, 以此来规范结点间的行为。而网络结点的分散性以及互动平台的虚拟性使得各种传统规则所赖以建构、维系和发挥功能的各种实体性环境已不复存在, 而失去了现实规则先前所具有的对各个结点的规约作用。在网络结点间彼此频繁的互动过程中, 也可能产生一些为大家所共同认可的行为规则, 但“由于产生时间的短暂性, 其所依赖的网络空间的虚拟性、全球性, 其表现形式的多样性与异质性, 以及其对网络行为的弱规范性和快速变动性等方面的限制”, 使其远远不能上升到强制性和制度化的高度, 而将众多主体的行为纳入到预期的秩序化轨道并整合彼此之间的行为。

(三)知识分享的困境。危机环境本身的高度不确定性与动态性无疑需要成员组织在彼此的协作中实现知识与信息的共享, 不仅要能够对环境的刺激做出及时、灵敏的反应, 更要在此基础上适时与其发生频繁而复杂的互动并实现自身战略的不断转换。因此, 我们所塑造的公共危机网络治理结构必须是一个具有高度前瞻眼光、强烈全局意识和快速机敏智胜的学习型系统, 持续性的组织学习也就由此成为了其生命力延续的重要动力机制。

公共危机网络治理结构的学习意为各个成员组织在危机管理过程中, 提高自身能力并不断调试自我, 在与环境的互动过程中实现自身发展和环境改造双重目的的活动和过程, 即各个成员组织通过相互协调行动以寻求问题解决方案时产生的知识积累和知识转移的社会化过程, 它包括知识积累以及知识转移两个核心过程。

与传统组织学习理论将学习基本定位于组织边界内部不同, 公共危机网络治理结构中的学习主体已从单个成员主体扩展到了网络治理结构中的所有的成员组织与个体。这种学习主体的扩大化也为知识的分享带来了相当的难度。对于单个结点而言, 它们往往已经习惯于将积累的经验和获取的知识视为自身财富的一部分, 或是与他人竞争的优势资源而拒绝与他人分享, 其所面临的高度不确定性也使得其更愿意保留自身的核心优势。同时, 各个成员组织在组织惯例、组织结构、制度传统以及组织文化等方面存在的很大的差异性, 这也大大增加了公共危机网络治理结构下各成员组织的学习难度。

三、公共危机网络治理结构中的双重整合机制

公共危机网络治理结构的塑造不仅要构建一种能协调各方关系的结构框架, 还要使这个结构顺利运行起来, 以实现结构预设的秩序目标。显然, 网络治理结构与其所期望的协同效应之间并不必然是一种简单的线性对应关系, “网络组织并非天然具备产生协调效应的能力, 仅仅形成网络自然地产生显著的绩效是没有道理的”。因此, 公共危机网络治理结构的运行需要进行一系列深层次的系统性创新, 建构与之相适应的各种体制安排与机制设计。而“在一定程度上说, 组织的制度与体制也无非是组织整合机制的一部分, 是组织整合机制的形式化部分;而且, 成熟的、稳定的组织体制与制度的设计与安排也是在对组织整合机制的全面把握基础上做出的。”因此, 在这种重构与创新的过程中, 最为根本的无疑是其整合机制的塑造与设计。

(一)公共危机网络治理结构的柔性整合机制:社会资本。面对现代社会中先前所假设的政府与市场这两种相互替代的资源配置模式所共同面临的困境, 公民社会理论应运而生而成为了“第三种治理形式”, 并由此直接催生了理论界对社会资本的关注。社会资本的概念自布尔迪厄正式提出之后, 得到了进一步的发展, 普特南指出, “社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的‘社会资本’”,它为组织间权力与信息的共享以及集体行动提供了非正式的框架。而正如斯蒂格利茨所说, “在组织理论语境下, 它可以被看作是处理道德陷阱和激励问题的方法”。因此, 虽然社会资本因为其本身的无法测度性和定义的模糊性以及其理解对象的复杂性而在理论界备受争议, 但它无疑为我们理解和塑造公共危机网络治理结构中多元主体之间的关系结构、互动模式及其整合机制提供了新的视角。

首先, 塑造信任的氛围。如今多数相关的研究文献也都预设组织网络的运行逻辑或治理机制是信任, 而且许多经验研究也都支持这一观点 。而对于信任的塑造, 传统的观点认为, 这种信任建立在频繁而密切的人际互动基础之上, 通过人际关系的强纽带而形成共同的身份认同和相同的行为方式, 通过社会关系来制约个体的机会主义行为, 敦促其信守承诺。而公共危机网络治理结构则是一种依靠网络技术与信息技术所塑造的虚拟平台实现互动协作的动态开放性系统。而其生命力就在于不断选择或舍弃各种合作伙伴, 而在不断变动的利益群体中实现通力合作。因此, 它缺乏那种固定而重复的活动范围和面对面的互动, 从而在很大程度上削弱了传统信任机制建立的现实基础。

卢曼在1979年提出了非人际关系信任已逐步替代人际信任而成为当代社会最主要的信任模式的观点;祖克尔也认为, 社会多元化削弱了人际互动或共同经验之类的信任基础, 由此制度条件就要成为主要的信任基础;帕维罗则将制度性信任分解为五个元素:包括公开的监督机制、公开的法律约束、公开的鉴定机制、公开的反馈机制以及公开的合作规范。这无疑为我们在网络治理结构中重新塑造与传统不同的、新的信任形式提供了新的思路, 但也由此决定了这种信任的塑造必将是一项长期、复杂的系统工程。

其次, 实现信息共享, 提高行为的透明度。威廉姆森认为, 信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。信任是组织之间在合作过程中的多次动态博弈的结果, 而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解为基础而形成信任性的认识。信用总是表现为信息, 信用管理的实质也就是信息管理, 在公共危机决策网络治理结构中, 如果没有充分、透明的信息, 客观存在的信息不对称现象必定促使机会主义行为的产生。因此, 需要通过正式或非正式的渠道实现信息的公开化, 以此提高成员组织之间的相互理解与了解, 增加各个成员组织之间的相互依赖, 并增强它们对整体结构的信心。而网络技术与信息技术的发展则可以为这种信息的共享以及信用管理提供了新的技术平台, 为信用信息库的建立、成员组织之间信息的获取、分析、评价以及信用状态信息的披露提供了强有力的技术手段。

最后, 共享愿景。共同愿景是指组织中人们所共同持有的意象或景象, 它创造出众人是一体的感觉, 并遍布到组织全面的活动, 而使各种不同的活动融汇起来。共同愿景的力量来自于共同的关切。这种共同的愿景无疑是公共危机网络治理结构的成长要素, 并为其中创造了焦点和能量, 而引导各个成员组织自觉的行为。而不同的是, 网络治理结构共同愿景的塑造涉及的是大量的具有相当自主权的独立行动者, 而其所塑造的共同愿景的合法性不是来自职务与地位, 而是来自于伙伴信任以及对公共危机网络系统中各种需求的认识与诠释, 而由此形成的这种认同应该贯穿于公共危机网络治理结构中, 由各个成员组织自觉内化为彼此能成共识的目标。

(二)公共危机网络治理结构的刚性整合机制:公共权力。当然, 在公共危机网络治理结构的整合机制中, 社会资本也并不是万能的, 同样需要与其他机制的合并运用, 而强制性的公共权力则是其中不可或缺的因素, 金与范德芬指出, 控制和管理协作的制度安排是影响网络成败的关键因素。在公共危机网络治理结构中, 我们虽然强调其弹性、柔性的组织设计, 但并不意味着我们完全排除等级权力的存在。事实上, 在公共危机面前, 集中权力和强制行动是必不可少的, 由一个法定的权力中心执掌危机状态下的统一指挥是不必赘述的题中自有之意, 即由国家和政府对资源和价值进行权威性分配, 将各个网络结点围绕一个共同的政策目标而整合集成起来, 并强化其整体行动的能力以发挥协同效应。

第一, 建立公共危机决策核心机构, 确保危机时刻的高度统一决断。公共危机网络治理结构中各个成员组织之间的结合往往是松散的, 它们在危机中所能做出的主动配合与积极响应,也往往只是在自己的优势范围内做出的响应。因此, 为了避免那种各自为阵的现象并在有限的时间内做出有效的协同行动, 就需要建立由多元主体共同构成的核心机构来充当决策系统大脑的角色, 赋予其至高的权力并保证充足的资源, 以协调和整合成员组织的行为, 调配相关的资源并解决组织间时刻可能出现的冲突与矛盾。这种决策核心机构中只能包括最高决策者和少数几个重要的幕僚, 而且, 要求这些人在危机决策过程中必须具有坚强的决心、坚定的意志与非凡的决策和组织能力。同时, 这种决策核心机构应该是上下纵贯的, 在各个层级的公共危机网络治理结构中都具有该层级的决策核心机构, 以此来整合这一层次网络治理结构中各个成员组织间的配合行动。并以其所具有的等级权力来保证形成全国范围内整体联动的危机网络治理结构。由此, 在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门和广大社会组织在内的全方位、立体化的综合协调联动系统。

第二, 设计全套常规化与制度化机制, 落实组织权力的分解与整合。虽然诸多私域各有各的价值, 但如果不强迫它们接受公共的、规范标准的角色界定, 它们恐怕就无法彼此沟通。没有苛刻和固定的规则介入, 我们就无法协商相互作用的边界, 只是用规则的约束和法律强制行为代替无限信任协商的另一种表现形式, 而这些规则的规定与实施无疑需要公共权力的强力介入。对于可能存在的无信用的行为, 应该通过正式规则的强制力来增大其失信的机会成本, 对于其中的失信行为应该给予相应的集体性惩罚, 而对守信用的则从规则上给予正式的激励, 以此来塑造成员组织自觉的守信行为, 从而减少网络结点在公共危机管理过程中对其他组织行为认知的不确定性, 使其能够对其他组织的行为做出稳定的预期, 从而规避危机应对中各种可能的机会主义行为的发生。

第三, 塑造知识与权力相匹配的权力分配机制。当然, 这种等级权力的主体及其运作方式已经不同于传统组织中的层级流动。在工业时代的官僚制组织形式中, 权力与权威取决于在组织中的地位和层级, 而在网络与知识社会中, 权威取决于所掌握的知识和信息。网络社会所塑造的深入社会各个层面的网络使得知识也高度分散化, 同时, 在网络与信息技术支撑下所形成的公共危机网络治理结构中的各个成员组织分散于各个社会角落, 这必然要求权力与权威也相应的分散化, 与知识、信息的分布相匹配。

海耶克曾明确提出, 经济效率取决于决策权威和对于决策起支撑作用的知识之间的匹配关系。公共危机决策更是如此, 它需要具备相关的多种知识与技能, 既包括决策的科学知识, 也包括与决策特定的地点和时间相关联的知识, 而事实上后者更难以统计并以集中的形式传递到集中的决策权威主体那里。因此, 决策者根本无法获得关于公共危机决策所需的全面信息, 而传统政府组织的层级结构所导致的信息失真与不完整性更将严重威胁到决策的科学性。更重要的问题在于, 这些知识是否值得转移以及需要多大的成本来进行这种转移。

要发挥公共危机网络治理结构中各个成员组织的积极性而形成具有无限活力与弹性的网络治理结构, 保证公共危机应对的及时有效, 就必须进行相对意义上的决策权的分解, 改变传统的权力与职位相匹配的观念而塑造与专业知识和技术相衔接的权力配置体系, 赋予各个成员组织以一定的决策、协调与管理职能而形成单元自主决策机制, 使各个成员组织都能在各自核心优势范围内及时做出相应的决策, 同时又符合中央政府的统一决断。

因此, 公共危机网络治理结构中的核心问题是:以政府为核心的、各个参与主体的权力—责任分配问题。建构公共危机管理体系的关键, 在于构建以政府为核心的公共危机管理权责分配机制, 通过政府组织内部的横向与纵向分权以及对社会组织及公民等多元主体的权力授予, 并分别课以相应的责任, 由此形成公共危机管理系统中多元的权力主体在围绕政府最高统一决断中心的前提下, 在具体处理瞬息变的危机情况时能够充分共享权力、分担风险的网络治理结构。重要的是要设计一整套行之有效的制度, 明文规定权力高低归属、应急行动配合责任范围、资源调配与共享应急机制。

在政府统一决断前提下, 具体的危机处置对应对决策权的分解, 涉及到其中与知识和信息分布的匹配有关的两次分权, “社会分权是第一分权, 中央与地方分权是第二分权, 其中第一分权是第二分权的基础是前提。”所以, 首先我们应该实现政府与社会的分权, 着力培育市民社会, 在政府权力与市民社会权力之间保持必要的张力, 赋予其在公共危机管理过程中更多的权力, 使政府与社会、政府与企业、政府与公民达成和谐一致的互动关系和最佳的运行状态。

因此, 我们需要从社会资本与公共权力两个方面共同入手, 刚柔并济, 才能塑造与公共危机网络治理结构的成功运行的要求相符合的整合机制, 使这两种整合机制彼此依赖, 在相互配合过程中将各自的整合作用发挥到极致(如图1所示)

四、结束语

在现代公共危机管理过程中, 面对公共危机将带来的巨大威胁, 在网络技术与信息技术的支持下塑造新的公共危机网络治理结构以整合政府组织与社会的各个部分, 发挥其整体合力,这应当成为当今政府公共危机管理的必然选择, 而面对其运行过程中的各种机能障碍, 为了获致我们所期许的协同效应, 就要求政府塑造社会资本与公共权力并存、刚柔并济的整合机制。当然, 这种塑造和重构必将是一项系统工程, 更需要在对新的环境下政府使命和治理模式重新审视的基础上进行系统创新。

文章来源：

东南学术

2006年第3期

本期编辑：宋纪祥