文章推荐 | 数字治理时代公共管理学科的回应与发展——第三届数字政府治理学术研讨会会议综述

作者简介：

李齐，山东师范大学公共管理学院副教授；

贾开，电子科技大学公共管理学院讲师； 

曹胜，中国行政管理学会副研究员。

党的十九大再次强调，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。当前我们正处于信息技术革命推动下的社会变革进程中，这一时代背景在客观上要求将国家治理体系和治理能力现代化建设置于信息化浪潮的大背景下展开和进行，因此迫切需要开展针对数字治理和数字政府治理的相关理论与实践研究。为回应时代需求，2018年9月15日由中国行政管理学会数字政府治理研究中心、山东师范大学公共管理学院、山东师范大学国家治理研究中心主办的“第三届数字政府治理学术研讨会”在济南召开，公共管理学科领域的相关专家就“数字治理时代公共管理学科的回应与发展”这一主题展开了深入讨论。

  一、公共管理学科加强数字治理研究与教育的必要性和紧迫性

在公共管理学科领域推进数字治理研究与教育工作，是对于当前时代变化的必要回应，也是推动政府转型的紧迫要求。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长鲍静研究员指出，本次会议是中国行政管理学会联合学界两年间组织的第八次聚焦“数字治理”的研讨。密集的学术研讨既是响应以习近平同志为核心的党中央对信息革命重要性的多次强调，也是针对公共管理学科数字时代谋求发展的紧迫需要。自计算机与互联网发明以来，人类逐渐进入了新的生产生活形态。1998年，时任美国副总统戈尔提出“数字地球”的理念，2002年习近平同志提出并实施了“数字福建”战略，“数字”一词被人类赋予了新的含义，不仅代表技术层面数字化，也蕴含着人类社会形态尤其是国家治理、社会治理的数字化。长期持续的信息化投入使数字化成果逐渐走近公众生活，十九大报告中明确提出了“数字中国”的发展目标。国内各领域也正在积极回应数字时代的到来。《中国行政管理》杂志于2001年开办了“数字政府”栏目，并于2017年常设了“数字政府治理”栏目。面对这样的时代变革，公共管理学界应该如何回应？当前大家关注的国家治理体系和治理能力现代化研究，是否运用了数字化思维？是否应融入数字治理的新理念？这些问题都亟待专家学者研讨回应。中央文件反复强调，“没有信息化就没有现代化”，二者的内在一体化关系表明，数字治理体系和数字治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义和核心动力。数字与公共管理之间的关系不仅仅是理论命题，也是对实践的回应与建构。近年来，中国行政管理学会成立了“数字政府治理研究中心”，发挥学会及杂志平台作用，与学界一起积极加大培育和组织研究力量，举办相关学术研讨、论坛活动，增进数字治理研究的深度和广度，2017年和2018年连续两年作为贵阳数博会的重要内容之一，举办核心论坛，并在贵州财经大学公共管理学院举办了平行论坛。围绕数字治理研究问题，学会还分别在贵州财经大学、内蒙古大学和山东师范大学建立研究基地、组建研究团队；并与北京大学、清华大学、北京师范大学、对外经贸大学、华中科技大学、西安交通大学、山东大学、电子科技大学、华南农业大学，以及中国互联网络信息中心、国家信息中心等相关机构和学者建立了密切合作关系。信息革命开辟了人类历史的新时代，我们有幸亲历其中，我们必须接受它、拥抱它。数字世界的不可预知性、不确定性正在冲击我们的生产生活，我们不应也不能回避，必须积极面对，努力构建数字意识、数字思维、数字能力和数字治理体制机制，提升数字治理体系和治理能力现代化水平。

在主题演讲和点评互动中，与会专家从不同角度强调了数字技术对社会形态带来的变化，以及加强数字治理研究的必要性和紧迫性。华中科技大学公共管理学院徐晓林教授指出，当前新兴技术引发了城市建设及治理模式的变革，推动城市向数字化、智慧化方向发展，主要体现在三个方面。首先，政府职能、政府管理的内涵和外延都发生了变化。数字治理时代，社会运行数据的产生、聚集和管理都已突破政府垄断的局面，虚拟社会治理对政府组织架构及其职能提出了新的需求；同时，社会公众的参与意识日益提升，对于政务服务及其质量的要求也逐渐提高，政府的管理、服务能力面临严峻挑战。其次，企业帝国逐渐形成，并全面介入公共管理活动。企业在向社会提供产品和服务时，借由数据获取权力并能够影响产业发展和市场走向；同时，政府对信息技术的采纳和应用，为企业提供了掌握社会运行一线数据的渠道。最后，政府与企业的互动模式发生了变化。网络空间与现实空间的渗透和融合，致使虚拟社会越来越能实质性影响现实世界，数据权力的重新分配导致政府不再一家独大、一方独揽，城市管理亟需向城市治理转型。面对这三种变化，公共管理学科应明确定位，推进数字治理、数字城市、智慧城市的相关研究，积极服务政府治理和经济社会发展。

西安交通大学公共政策与管理学院朱正威教授阐述了数字治理时代公共安全治理的变化，并分析了这种变化对于公共安全治理创新所带来的挑战与机遇。首先，以数据驱动的方式重塑了公共决策的模式。传统的决策模式主要是依据领导偏好、意识形态、利益集团、专家知识等；随着全面深入的数字事实和数字结构背后所呈现出来的社会实况，乃至它呈现出来的规律性，使得我们能够利用全样本多维度、动态性的数据体系来观察现实。其次，以技术平台建设的方式推动了合作治理形态的形成。大量数据掌握在企业和社会组织手中，通过建设大数据平台，有利于形成以政府为主导、多主体参与的治理形态。第三，可以从技术和手段上实现公共安全的全过程治理。根据数据分析，现在能真正做到事前的预防、预测和事后恢复力的重建。鉴于上述三个方面的变化，社会稳定风险评估、灾害风险评估等实践中已经开始运用许多新的技术方法，尤其在灾害的耦合评估方面取得了良好效果；但另一方面，数据化的治理在公共安全领域还存在着一些问题，在数据质量与数据获取、数据管理与共享、公共安全数据挖掘等方面的都面临挑战。

北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣教授指出，数字治理时代为重塑社会治理模式、推动社会治理的民主化提供了可能性；但就目前发展现状而言，公共管理学科还没有跟上时代的变化，因而参加此次会议感触颇深。为改变这一现状，燕继荣教授认为要加强以下几方面工作。首先，中国行政管理学会、MPA教指委等机构应该发挥学科的引领作用，尤其是要引领和支持这个领域青年学者的研究。其次，数字治理包含用数字来治理、对数字治理。前者意味着社会治理、政府管理可以借助数字化的技术加以改善，这便对公共管理学科提出了新的要求；后者意味着数字化带来了新的经济增长，使得经济生产和社会组织方式都发生了新的变化，而这种新变化所带来的治理挑战需要公共管理学科积极面对。第三，应当探索数字时代政府已经发生和可能发生的变革。数字化时代确实具有重塑公共决策模型的可能性和可行性，在不需要政治制度变更的情况下，数字治理时代通过自发的公众参与和多元互动所形成的公共选择可以实现民主化和社会化的治理方式。最后，高校作为研究和教育的机构，应积极关注公共管理学科的建设和发展，以回应数字治理时代的到来。

中国人民大学公共管理学院院长杨开峰教授指出，数字治理时代对公共管理学科的理论体系和实践提出了全面挑战。当前如何强调数字治理的重要性都不过分，因为它确实改变了公共管理的现实，包括内涵、外延、对象、工具和手段。它不仅与国家当前各项重要改革密切相关，也关乎民众的现实生活。

清华大学公共管理学院副院长杨永恒教授指出，中国走在全球数字经济的前列，而数字化显著改变了社会形态，创新了政府治理和公共服务供给，值得研究和总结。一方面要加大对中国数字治理的研究，促进数字时代的公共治理行稳致远；另一方面中国独特的实践和探索，是发展中国特色公共管理理论的基石，也是对国际公共管理理论的历史性贡献。

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二、公共管理学科推进数字治理研究与教育的框架和要点

就公共管理学科如何推进数字治理研究与教育这一议题，与会专家提出了相应的框架与要点。杨开峰教授提出了两个方面的思考。首先，从MPA培养要求看，数字治理确实对学科建设提出了很大的挑战，需要强调对现代化治理能力的培养，包含数字治理时代的领导能力、沟通能力和践行公共精神的能力等。在课程的设置和教学模式上，如何进一步回应数字治理时代的挑战值得思考。第二，数字治理对公共管理理论提出了挑战，需要审视和修订现有理论。从管理的角度看，管理的结构、幅度、变革和传播都发生了重大变化；从政策的角度看，议程的制订、执行到评估的整个过程都受到了影响和冲击。因此，要处理好三个主要的关系。一是学科边界和开放性的关系。学科边界不是一个固定的非黑即白的边界，因为公、私和社会三者的边界每天都在发生变化，而且不断地在模糊。二是技术和制度的关系。技术的运用和现有的制度是密切关联的。技术有助于打破利益集团的格局，但是又可能导致企业霸权，需要制度加以规范和调节。三是工具和价值的关系，也就是技术理性和价值理性的关系。比如魏泽西事件、网络诈骗等会带来恐惧感，但数字治理时代又带来了很多美好的憧憬和兴奋感。在两种感觉的冲突之下，需要把握好两种理性的平衡。

杨永恒教授指出，新经济形态正在显著改变政府、市场和社会的关系，对公共治理带来了新的挑战，也给中国公共管理学科发展带来了新的机遇，相关研究应该关注四方面内容：第一，数字经济显著改变了公共产品和服务供给模式。越来越多的企业参与其中，企业的逐利本性使其比公共部门更注重创新，从而将大量的创新（包括技术和模式创新）引入公共服务，丰富了供给、提高了效率。第二，数字经济拉大了企业和政府之间的“数字鸿沟”，加大了政府监管的难度。垄断数据商利用数据优势，往往容易形成对政府和公众的“数字霸凌”，导致政企不分、企业越位，甚至用企业的商业规则替代政府监管；然而，政府能力相对不足、监管相对滞后，事实上也加剧了社会运行的风险。第三，新媒体和现代信息技术提升了社会参与意识，推动了社会民主化进程，极大地提高了公众参与热情，但对政府运行模式和公共政策过程也带来了挑战。如何实现有序参与，避免网络暴力或网络绑架，需要在公共政策和公共治理等方面做出重大调整。第四，人工智能、共享经济等带来的伦理和法律风险，这也是未来公共治理的焦点问题。在数字经济时代，如何平衡好技术理性和价值理性，让创新更多地惠及到全社会，既需要兼具社会责任感和企业家精神的商界精英，也需要更加智慧的公共治理模式。

山东师范大学公共管理学院院长李松玉教授指出，数字政府治理既具有工具意义，更具有本体意义。因此，数字政府治理在关注如何提升政府手段和能力的同时，更需要关照如何在根本上改变公共管理的核心内容。公共管理的核心内容包括公共价值的探讨、行政管理的体制机制、公共政策过程这三个方面。因此，首先，从公共价值的角度，要探讨数字政府治理对于公平、社会民主、政府合法性和效率的影响，分析民众的参与、数字鸿沟、数字伦理、数字政府的回应性和绩效等问题。其次，从行政管理的角度，要探讨政府运行的体制机制，分析如何实现政府的整体性、协同性和参与性。第三，从公共政策过程的角度，分析数字政府治理如何优化政策的议程设置、执行、评价和监督。

北京大学政府管理学院黄璜副教授提出了数字治理研究的核心理论体系要重视概念、模型、框架等基础研究。数字治理研究可以划分为两个维度。第一个维度上，可分为“用数字的治理”和“对数字的治理”两个方面；第二个维度则可划分为规制（或保护）和分配（或发展）两个方面。狭义上理解数字治理和公共管理学科的关系，可以将用数字治理和对数字治理分别对应到行政管理和公共政策；广义上理解，则可以将数字治理视为对信息资源的分配。数字治理时代的一个核心特征是信息和一般物质的剥离，从而带来信息资源在数字化和电子化相结合的“新空间”中被再次分配。因而，公共管理学科对数字治理的回应，无论是在哪个层次、哪个领域，无论研究行为、应用、系统、政策、战略，关键问题是要讨论在各层次的权力结构中应当如何分配信息价值。数字治理的现有研究较多集中在操作和实务层面，但也非常需要理论层面的探索和突破。黄璜副教授提出，可从流动和空间两个角度来考虑数字治理的理论建构。新空间建立在不同层次的数据流动性上，其实这也反映出这种空间本身也是流动的；数据的流动不仅表现出“用时间消灭空间”的特性，还存在“空间消灭时间”的特征。总之，公共管理学科要对数字治理时代做出回应，需要超越对物料和能源分配的传统关怀，而将视角转向对信息资源分配的治理之道，以适应数字治理时代的要求。

对外经贸大学国际关系学院院长戴长征教授指出，随着数字治理时代人的本质的改变，公共管理的研究和政府治理应增强人民性和民主性，建设引领型政府。技术的发展改变着生产力和生产关系，也就改变了社会关系，从而改变了人的生存环境、质量和状态，进而改变了人的本质。人民性和民主性在现实治理条件下必然表现得比以往任何时代都要显著。因此，公共管理必须回应人民性的要求，政治制度安排、政治权力组织形式和政府治理模式也应相应改变，要建设在技术上敏锐超前的引领型政府。

内蒙古大学公共管理学院院长刘银喜教授指出，数字治理时代公共管理学科建设的核心内容是人才培养。高校是人才培养的一个主渠道，专业设置是最重要的实现手段。可以在学科交叉和政企联合的基础上，培养信息化条件下的复合型人才。

贵州财经大学公共管理学院院长王飞跃教授认为，数字时代的治理理论是公共管理学科对时代变革的回应，是时代发展不可违背的趋势，对政府改革产生了深远影响，为解决新公共管理改革后的“碎片化”问题提供了契机。相关研究应重视将对电子政务的技术化改良和数字治理全面整合，驱动政府从行政权力的配置走向数据的有效运用。

清华大学公共管理学院张楠副教授从全球网络内容治理的现状与趋势入手，提出了数字治理亟待探索的三方面研究议题：第一，数字治理中监管的作用与边界问题。政府监管作为传统的治理手段是否适用于数字治理环境下的所有问题？是否有更广泛的手段和措施可以统筹运用？第二，数字治理的多主体协作问题。数字城市建设中已出现了多种政企协作模式，基础设施建设领域的公私伙伴关系（PPP）理论是否对此适用？需要如何扩展？第三，数字治理的全球共识构建问题。在传统公共治理语境下的善治理念、服务型政府、普惠化理念等是有共识基础的，数字治理时代的全球共识应该是什么？需要通过何种国际沟通机制去构建？山东师范大学国家治理研究中心柳亦博研究员就算法伦理问题提出了研究思考。他认为，信息社会的算法伦理，既继承了传统，又颠覆了传统，对政府治理提出了挑战。在信息社会，人工智能的算法学习继承了人类的概念理解，抛弃了人类的习惯逻辑。大量的社会伦理都在逐渐地消隐，取而代之的是算法逻辑指导着人类的生活。面对这样的挑战，政府的短期责任是修法，长期责任是启智。

三、“数字治理丛书”及《数字政府治理》教材的意义、定位与内容

作为公共管理学科回应数字治理时代研究与教育需求的具体落实，此次研讨会还进一步讨论了“数字治理丛书”及《数字政府治理》教材策划出版的相关内容。鲍静研究员指出，丛书和教材的出版将进一步激发学界对数字治理的研究热情，推动公共管理学科的变革。此次研讨会围绕“数字治理丛书”和《数字政府治理》教材的策划进行了广泛讨论，以期为回应数字治理的时代需求起到抛砖引玉的作用。

山东师范大学国家治理研究中心常务副主任李齐副教授汇报了“数字治理丛书”及《数字政府治理》教材的编写规划。李齐介绍了相关工作的背景。丛书编写的主要原因，是由于公共管理学科建设滞后于数字治理时代的实践需求，需要加强数字治理研究和学科建设，需要发挥引领作用、建构数字政府的体制机制，培养数字治理理论和实践人才。《数字政府治理》教材作为“数字治理丛书”的第一本书，旨在奠定基本的理论框架，并服务于公共管理本科、学术研究生以及MPA的教学工作。就具体内容而言，教材的编写基于治理的理念，分为理论架构和实践架构两个部分。理论架构分为基本概念、基础理论等五章；实践架构分为政府内部治理、外部治理和比较研究等九章。丛书规划设立了顾问委员会负责指导，主编、副主编负责组织，而编写委员会则以开放形式协调各相关专家具体写作。

与会专家就丛书和教材的规划展开了讨论。中国人民大学出版社政治与公共管理分社副社长朱海燕提出了两点思考。首先要解决丛书的定位问题，该套丛书既可以定位成高校教材、学术著作或一般图书、培训图书，前者的对象主要是学历教育或相关研究者，而后者的主要读者对象是相关领域的实务界人士。其次，对于《数字政府治理》教材而言，人大出版社在公共管理领域希望做引领学科发展的、有潜力的新兴课程，因而建议在相关高校及其专业开设数字治理相关课程。华南农业大学公共管理学院贾海薇教授建议，丛书和教材的编写都应增加对人的研究，尤其是人的心理和数字建构的研究。此外，数字政府治理研究的推进，要融合多个学科，寻找技术支撑、培养数字治理人才，建立组织调整和人才需求的弹性机制，以应对变化的无限性与硬件的有限性和阶梯性的矛盾。山东大学政治学与公共管理学院王佃利教授指出，“数字治理丛书”的编写具有前沿性和领先性，既着眼于当下，又着眼于未来。丛书的编写要处理好基础知识和前沿科学研究的关系，既要包含基本理论、基本方法，又要强调政府运行的基本流程，实现理论和实践的结合。对外经贸大学国际关系学院董青岭教授认为，《数字政府治理》教材的编写可以分为数字时代的治理理念和数字时代的技术应用两个场景，应当加入一些基础的技术训练，比如基础软件的应用、分析。《行政论坛》主编温美荣研究员认为，数字治理是多视角、多学科的，丛书和教材的出版将有力推动不同视角、不同学科间的交流，能够起到推动数字政府治理研究发展的作用。电子科技大学公共管理学院贾开博士认为，数字治理不完全是传统意义上的政府治理问题，该领域具有开放性和多元性，政府与市场、社会都应该被纳入数字治理研究范围。就《数字政府治理》教材而言，贾开博士建议在教材中初步界定治理对象和治理框架等议题，使得读者能够建构起数字治理研究的整体框架。内蒙古大学公共管理学院隋洪鑫副教授建议，《数字政府治理》教材的编写要理清两个关系：一是通过数字治理专业的设置和人才的培养，去推动政府引入人才；二是通过政府数字治理的概念和理念教育，去引导培养相对应的数字治理人才。中国行政管理学会曹胜副研究员认为，数字治理实际上是在讨论数字社会和数字政府的建构问题，是前沿问题和基础理论问题，可以面向学生、管理者甚至更广大的群体。贵州财经大学公共管理学院曾宇航教授建议，从数字政府治理人才需求出发构建《数字政府治理》教材的体系。智慧泉城智能科技有限公司总工程师吴广山建议，可在丛书和教材的编写中加入政府、企业、高校的合作案例，以便使用者对数字治理有更好的理解。

第三届数字政府治理学术研讨会，在对数字治理研究进行阶段性总结的基础上，力求推进公共管理学科对数字治理时代的回应，引发了与会专家学者对数字政府治理全面、深入的探讨，对于中国公共管理理论建构和实践探索具有建设性价值，对于公共管理学科的变革和国家治理现代化建设也具有积极意义。期冀公共管理学科在数字治理时代不断创新发展，切实推进公共治理实践。

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文章来源 /《中国行政管理》2018年第11期

    本期编辑 / ABC