读者荐稿 | 城市土地免费使用权：形成与建构
作者简介
谭家超（1985-），男（土家族），湖北恩施人，武汉工程大学法商学院讲师，法学博士，研究方向：宪法学和行政法学。
■ 摘要
“土地财政”不是通过制度安排来发展公民居住权，而是通过土地市场化加重了公民生活成本，反而侵害了公民居住权。赋予公民城市土地免费使用权不仅可以釜底抽薪地拆散“土地财政”，而且让公民直接地、更好地享有居住发展权，为社会公平创造有利条件，为共同富裕扫除制度障碍。城市土地免费使用权基于公民身份而享有，享有主体可以以户籍为主、以实际居住地为辅来确立；城市土地免费使用面积的标准宜采取“省级统筹”的方式；其使用权的行使规则应按现代商业模式来建构，并且现阶段可采取行政立法方式。
土地公有制从制度层面解决了因土地私有化侵犯他人权利的问题。虽然我国社会主义公有制与马克思经典公有制尚存一定距离，但基本思路依然是利用公有来实现个人权益。任何国家所有制或集体所有制不是要造就占有与支配力量，而是形成社会福利，以达到个人权益的保障。如果一种土地公有制不是增加社会福利，而是削减个人权益，那么就与宪法公有制规范相冲突。近年来，因土地公有化逐渐形成的“土地财政”前所未有地异化了公有制。虽然有经济学者认为今天中国城市化的高速发展离不开“土地财政”，即创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”，借助土地巨大融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。但从根本法所缔造的基本价值而言，“土地财政”实际上将城市土地国有演化成政府权力支配领域，使政府完全掌控一级土地市场。这种资本运作无疑违背了“重视物的利用、弱化资本逻辑”的公有制本质。据此，本文试图通过赋予公民城市土地免费使用权来直接对接宪法公有制。值得说明的是，本文并非要刻意创造一种稀奇古怪的权利，而是从公民视角来直接实现人的生存保障和公有制福利，从而打破现行异化的公有制方案。经笔者考虑，赋予公民城市土地免费使用权是现阶段保障公民居住权的有效方案，一方面可以彻底消除异化的“土地财政”，另一方面可以直接保障公民基本居住生存需要。从可行性来讲，城市土地免费使用权完全可以采取科学、合理的方法设置形成。
城市土地免费使用权的成立依据及其重大意义
（一）城市土地免费使用权的成立依据
1.用以直接保障公民居住生存需要。人类法律制度设置居住权的根本目的是满足非所有权人对所有权人之物的利用需求，实现具有特定身份关系人的生存权。居住权具有用益物权属性，具有直接支配力并在一定限度下可以直接对抗不特定的义务人。从公法角度来看，居住权一般被当作住宅权，可称之为全体社会成员取得、利用和改善生存居住的权利。国家作为最大的公共体，理应保障每位公民的居住权益，因而居住权在现代社会条件下已完全演变成一种生存权，属于人权范畴。因此，利用土地建设住所成为每位公民生存和发展的基本需求。国家为满足公民的居住需求必须履行保障公民住房之义务。在公民居住权中，离开不了基础性的土地使用权，只有具备稳固的土地使用权才可能真正享受居住权。某种意义来讲，公民居住权应涵盖建造住所所依赖的土地使用权。
城市化现象是人类社会发展过程中必然出现的聚合效应，是生产力发展到一定历史阶段的产物，城市发展离不开社会经济的物质文化条件。总的来看，城市代表着人类社会的文明程度，与之相对的农村则更接近自然形态。以目前人类的发展状况，城市和农村的自然划分不可避免，那么也会产生城市土地和农村土地的区别。中华人民共和国成立后，推行严格的城乡二元体制，使城市和农村不仅在自然上具有划分，而且在制度上具备区别。“八二宪法”（第十条）明确进行了二元区别，规定城市土地归国家所有，而农村和城市郊区土地归农民集体所有。这样，城市土地和农村土地具备了根本价值上的区分。广大农村地区的农民基于出生即享有无偿分配的宅基地使用权，而城市居民则缺乏这样的制度性安排。伴随着改革开放，尤其市场经济制度的建立与发展，我国步入社会转型时期。在这个阶段，社会经济体制和社会结构发生巨大变化，以前那种固定的城乡二元体制逐渐打破，处于农村的公民可以到城市流动、经营和居住，其中包括购买城市住房，这样，从表面上看，城乡所有公民似乎都享有平等的城市购房资格。现实的问题在于，原来的城市居民基于原有的占有（分配）事实在付出一定费用后（即福利分房改革）可继续享有原有住房，新生的城市居民则不能像农村新生居民一样无偿取得宅基地使用权。按现行法律规定，城市居民即便到农村购了房，也不能取得宅基地使用权。同时，对于大多数从农村新进城市的居民来讲，要想购买城市商品住宅则需支付城市土地成本。这样一来，在市场化的房地产条件下，原有的城市公民与农村公民在城市土地使用权方面可能会遭遇实质不平等。到目前为止，我国已经形成完整的国有土地与城市住宅买卖市场（产业链），但城市住宅的资本化运作，不仅提高了城乡居民满足正常居住需要的支出成本，而且在一部分人那里，拥有并炒卖更多的住房成为了类似追求财富的目标。
对全体公民来讲，居住权永远属于生存权范畴，让每个公民（无论城乡、民族、性别、贫富）基于出生这一客观事实，即应当无偿取得宅基地使用权，国家对此负有尊重、保障并做出制度安排的宪法义务，这才符合社会主义国家的本质，符合现行宪法“尊重和保障人权”的精神。迄今为止，没有任何政治家、法学家公开主张每个公民应当为自己取得“立足之地”而付费；相反，用宪法来保障每个公民的住宅不受侵犯，已经成为公认的“天理”。现有城乡分割的宅基地使用权制度，以及城市住房的资本运作（市场）逻辑，即以完全市场价格购买住宅的方式，屏蔽了国家无偿满足公民宅基地使用的生存需要这一宪法义务，无疑侵犯了全民的生存权及居住权。
因此，设定城市土地免费使用权这一制度，可以让城乡居民公平地享有城市居住权。这种直接赋予权利的方式，减少了一系列享有城市居住权的中间环节和间接实现方式。这样，使得不管是农村公民还是城市居民都有平等居住权，尤其对农村公民提供了居住发展权的条件，有利于实现居住权人人平等。
2.“土地财政”与公有制的紧张关系。我国宪法上对土地实行公共所有制度，并且对土地进行农村和城市二元划分，城市土地属于国家所有，农村（包括城市郊区）属于集体所有。所谓“所有”就是指土地所有权，指明土地归属问题。我国采取土地所有权与使用权分离的做法，实际上是在公共归属基础上展开个人利用。按公有制宗旨，这种所有权与使用权分离旨在克服私有制矛盾，试图通过公共占有与个人使用实现土地的合理利用。土地作为最重要的资源，在配置方式上主要有计划分配和市场分配两种。在上世纪80年末之前，我国土地配置主要以国家计划为主，采取行政分配的方式。而从上世纪80年代末开始，随着私营经济与市场经济的发展，城市化成为必然。由于城市化带来旺盛的土地需求，要求更多的农村土地转化为城市土地，城市土地需求的旺盛日益壮大了城市土地供求市场，城市土地使用权转让日益成为市场分配的需求，据此，1990年国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始允许土地使用权有偿出让，意味着土地资源的配置开始推行市场分配方式，允许按供需关系进行土地使用权转化和配置。作为公有制国家，土地使用权的市场配置离不开国家，由于国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使（《土地管理法》第二条），那么城市土地使用权流转与政府密切相关。随着1993年我国社会主义市场经济的正式确立，1994年我国实施分税制改革以适应市场经济发展，市场竞争要求社会财富相对分散，而国家宏观调控又需要财政相对集中，这种分散与集中的关系一般都采取分税制办法。实际上，我国中央和地方财政采取分税制后，中央实际上加大了财政集权，导致地方财政更加紧张。地方政府为了解决财政困难与经济发展问题，普遍利用代表国家行使土地所有权来形成土地出让，政府实际上利用公有制形成垄断的土地一级市场，而其它的土地使用权市场都从属于政府主导的一级土地市场。政府一方面通过低价征收集体所有土地形成国家所有土地，就是为形成政府控制的一级土地市场提供基础，再通过土地出让获取土地出让金，再结合金融资金开展城市建设，我们可称之为“土地财政”。它属于我国社会转型的特殊产物，一定程度上与我国宪法生产资料公有制背道而驰。公有制强调公共与个人协调发展，实际上是“公共所有——个人实现”的范式，公有制的核心要素在创造社会福利来实现个人权利，但“土地财政”虽然具有一定的改造城市基础设施和公共福利的社会价值，因而间接地改善了某些城市居民群体的生存状态，但是，由于土地市场化和住宅商品化，极大地加重了公民的购房成本，削减了公民居住权。
首先，“土地财政”将土地这种最重要生产资料变成投资品。政府代表国家行使土地国家所有不是创造社会福利的管理，用以形成一级土地市场的垄断。“土地财政”的本质是将土地当成资本来运作，注定为土地定价的住宅必定是投资品。从马克思主义公有制而言，生产资料公有化实际上要避免生产资料的资本运作方式，政府代表行使的国家所有的核心在于公共利益，而不是形成一级土地资本市场，更不是消解自己保障公民无偿取得生存居住利益的法定义务。
其次，“土地财政”实际上催生了社会贫富差距加大，有悖于公有制共同富裕的社会目标。在土地财政实践中，政府形成的土地垄断不仅为地方政府带来巨大的财政收入，同时土地使用权流转市场也为少数个人和企业资本增殖提供了快速通道。在飞速增长的房价中，房屋增值的部分实际是土地使用成本，而不是房屋建筑成本。在目前的房地产市场中，许多个人和企业靠投资不动产短时间内快速实现巨大财富积累。一个严酷的现实是，拥有越多城市土地使用权的个体即便不参加劳动财富也会陡然增加；而对于广大没有城市土地使用权的公民通过劳动和其它经济行为购置房产却相当艰难，并且随着房价上涨呈几何级增长，因城市土地使用权占有与否短时间内让不同公民在财富积累上呈“马太效应”。城市土地使用权好比关键命门，谁占有稀缺程度更高的城市土地使用权意味着会自动分配社会增量财富。正因为这样的市场功能，让处于社会底层的群体享受城市化的生活乐趣陡减。我们认为，这种以城市土地使用权为核心要素的财富分配完全不符合以共同富裕为目标的社会主义公有制。
第三，“土地财政”实际上加剧了城乡二元体制，普遍让被征地农民并没有享受到因经济发展带来的土地增值收益，因为地方政府为了更多的获取财政收入，在征收集体土地转化为国有土地尽量压低集体和农民的补偿款项，以减少征地成本。也就是说，政府为形成一级土地市场，压低集体土地使用权征收补偿款实际上尽量压低成本寻求资本最大化。另外，政府对土地征收的选择行为实际上会加剧城乡二元剪刀差。政府在选择土地时往往会择优进行，这种市场选择行为会造成征收与未被征收群体的差别。
最后，“土地财政”给良善公共职权提供了异化的温床。由于现实中的国有土地出让中与集体土地征收成本（补偿款）存在巨大差额，这个差额实际就是政府利润，而政府征收土地与政府出让土地都需要审批进行，掌握有这种审批权的公职人员（或相关联人员）可以与房地产开发商一道攫取部分政府利润为私人利益，形成化公为私，主要表现在土地出让金收入通过各种非法途径而减少。不仅如此，这种公私共同寻租行为还会造成土地利用的不合理，带来滥用土地、土地浪费以及土地利益不公平分配等问题。
虽然“土地财政”在促进城市发展、金融融资与财政收入方面具备进步意义，但弊大于利，集中反映在加重了社会主义制度条件下的公民的负担。在新时代，人民日益增长的美好生活需要是共同发展式的，所要避免的不平衡、不充分发展实际上是要求消灭一系列阻碍性因素，其中呈资本化、两极分化式的城市土地使用权运作问题便是一种典型的阻碍性因素。而现行的限购、抑制房价、经济适用房及廉租房政策都只能对这种典型的阻碍性因素进行调整，无法从根本上解决城市土地使用权资本化运作。本文认为，过去中国广大人民被土地制度所束缚，甚至失去了基本自由，中华人民共和国能建立起来，离不开强制解决大领主、大地主主导的土地制度。在社会主义制度条件下，中华人民共和国作为人民的国家，任何加重人民物质生活负担、限制公民个体生存需要的土地制度都不符合社会主义本义和共同富裕。正如“土地财政”造成的巨大贫富差距，造就了一大批绝望的社会底层。这就严重违背了土地公有制的宗旨。如果一种土地制度让广大人民群众（尤其是社会底层群体）失去了按劳分配的基础，那么注定这种制度是虚化的、泡沫的，也预示着分配正义无法真正在社会中延展。
在土地公有制下，国家作为宪法上土地的所有者，现有的问题在于作为土地使用权人的人民本应是土地的所有者，但现行的“土地财政”模式让个体的公民既无法免费取得土地来使用，也无法阻止他人对土地的违法使用。这样，国家作为土地所有权人在履职中经常出现不公平分配土地的问题，“土地财政”让公民在土地使用权方面具备沉重的负担。就本质而言，现有的土地出让制度实际上高度结合了市场商业模式，政府层面掌握的国有土地实际上演变成一级土地市场，土地出让金成为资本交换的表现，最终形成由全体人民来承担土地成本的事实，实际上并不符合社会主义的基本原则。我们认为，社会主义的终极目的是为人民，人民的利益应在当前的供给侧改革中切实体现。在社会转型时期，土地供给应更多的从公共视角转向个人视角，就是说新时代要解决不平衡、不充分的矛盾首先需要解决个体公民间不平衡、不充分的问题。据此，现行的城市土地使用权问题需要以个体公民的视角，直接以公民角度来解决远超任何公共政策或公共利益的调整。就公有制本质来讲，城市土地国家所有并不是让政府操作来削减社会福利，需要增加每位公民的利益，现行土地供给侧改革的思路就在于直接确认公民免费取得居住权。现行土地供给或分配制度需打破过去那种异化的公共利益、共享逻辑，而直接从公民角度来深化改革方案。据此，本文直接提出一种新的公民权利——城市土地免费使用权，以此对接土地公有制度。
（二）确立城市土地免费使用权的重大意义
习近平总书记在党的十九大报告明确指出“中国特色的社会主义进入了新时代”，表明新时代我国的社会生产力水平得以显著提高，但过去那种集中力量、有针对性、有选择性的发展模式造就的发展不平衡不充分问题成为新的主要矛盾。鉴于城市土地使用权造成的不平衡不充分问题，很有必要通过城市土地免费使用权来解决这种新时代矛盾。这种直接赋权的路径不仅直接体现出公有制福利，而且为社会公平与共同富裕创造契机。
1.可以让公民直接从这种制度中受益。鉴于“土地财政”对公有制的破坏因素，本文提出让每位公民具备一定面积的城市土地免费使用权。毫无疑问，这种从微观公民个体领域直接赋予权利的做法具备直接作用力。现有逆转“土地财政”主要是宏观政策层面，如限制买卖、限制金融融资，但实质上很难触动地方政府已根深蒂固的“土地财政”模式，带来后果很可能是错上加错。如城市房屋限购虽然可以抑制房屋方面的投机取巧，但也极大可能会阻断有实际购房需求的公民买卖，并且这种调整手段也是治标不治本，难以深层次破解“土地财政”难题。站在公民个体角度建构一种城市土地免费使用权，犹如“一刀切”的方式直接解决“土地财政”的症结。首先，一定面积的城市土地免费使用权，可以避免全部城市土地资本化，免费部分可以充分让公民享受城市居住权，也有利于直接实现“全民所有”制度。其次，公民享有城市土地免费使用权，可以有效地避免不同个体之间的贫富差距扩大。公民之间一律平等享有一定面积的免费城市土地使用权，使这部分土地使用权不存在市场资本逻辑，因此可以消除部分贫富悬殊现象。第三，一定面积的城市土地免费使用权，可以直接架构土地“全民所有”的实现路径。这种实现路径只适合于现代社会经济条件，由于一定面积的城市土地免费使用权并不是均分一定面积的城市土地，而以现有的城市化与市场机制为基础来享有使用权。
2.为社会公平创造有利条件。资本主义私有制的核心要义在于利用私人占有来寻求资本增殖的机会，保护财产权意味着保障资本，同时意味着社会公平、社会福利在资本主义社会是次要价值。公有制本质上与私有制不同，主张用社会公平与分配正义的方法论来实现个人所有制，个人与公共（社会和国家）处于协同发展的关系。让公民具备一定面积的城市土地免费使用权除了个人权利视角，还具备社会视角，每位公民都具备平等的土地使用权意味着机会均等，也就是国有土地向公民的初次分配是绝对公平的，不因性别、年龄、民族、户籍等因素不同而不同。城市土地免费使用权虽属个人权利范畴，但这种权利是在土地公有制条件下社会分配的结果，因而属于公共占有下再分配权利。首先，在社会主义时代条件下，基于人人平等的城市土地免费使用权，可以为打破城乡二元体制提供契机。习近平总书记提到的不平衡矛盾，其中之一就包括城乡不平衡的问题，现有的户籍制度依然是城乡二元格局的关键因素，而城市土地免费使用权不区分公民户籍一律享有，提供了农村与城市的住宅流转的良好条件。其次，城市土地免费使用权某种程度上可消解因土地的资本化逻辑而造成的乱象，让城市土地使用权正确回归到生活资料范畴，从而避免陷入资本演化的命运。我国社会主义公有制的初衷在于社会公平——一种致力于共同富裕的分配正义，只不过城市免费土地使用权是一种直接分配方案，并且在目前的社会转型时期内直接分配方式更能体现公有制的社会福利，也更能体现分配正义。
3.为共同富裕扫除制度障碍。“土地财政”是一系列制度累积的产物，如国家所有制度、土地出让制度、行政审批制度、财政收支制度、土地使用权流转制度等等，“土地财政”的演化过程实际上是各项制度变异或演化的产物。正如此，“土地财政”加剧贫富差距的实践机理也是各种制度变异的累加，也就是说是现有制度障碍导致了共同富裕的难以实现，我们认为现有的社会主义主要解决不平衡不充分的矛盾就是要消除这一系列制度障碍，例如行政审批制度的市场优化、财政收支制度的平衡性改革、国家所有制度回归管理本质、土地出让制度的分配公平等等问题。城市土地免费使用权首要在于阻断了政府依靠土地出让金的财政供给体系和融资体系，同时避免让国家所有沦为政府所有的局面，并且还对行政审批制度提出了效率化、市场化要求。但公有制国家最终落脚点也在于公民个人，共同富裕的制度只是手段，个人实现才是目的。城市免费土地使用权强调人人享有、平等使用，实际上注重个人与社会双重视角，目的就在于让“全民所有”直接表现在公民利益上。如果说每位公民都具备一定面积的城市土地使用权，就意味着每位公民可以大大缓解导致贫富差距拉大的土地资本性困局，那么现行中若干剪不断、理不清的制度困境自会迎刃而解。
城市土地免费使用权的主体资格
城市土地免费使用权基于公民出生这一客观事实而得以形成，并且可以对处于不平等居住权的公民提供均等机会，使全体公民都有享受城市文明的权利。首先，城市土地免费使用权具有人权属性，给每位公民提供居住平等的机会，也为弱势群体提供居住发展权的机会。尤其在城市化高速发展的现代社会条件下，每位公民都应有机会充分享受城市化的居住环境及其资源。在公有制条件下，城市土地免费使用权与一般公民基本权利所指向国家义务一样，同样需要国家形成规范制度。其次，城市土地免费使用权属于基本权利范畴。一般宪法基本权利认为公民在生命、自由、生存、政治及社会方面享有最基本的利益，也成为公民防止国家权力侵害的障碍，因而基本权利都采取宪法保留的方式存在，城市土地免费使用权属于生存权范畴，每位公民都有权利获得生存的机会。除此，城市土地免费使用权享有主体不同于一般民事主体，城市土地免费使用权的主体只限于取得中国国籍并有户籍的公民。按目前我国的实际情况，城市土地免费使用权的主体资格可以参照以下因素进行设定：
1.以户籍为基础来确立城市土地免费使用权主体。户籍又称户口，主要是指国家专门机关制定的用以记载和留存公民基本信息的法律文书，也是每位公民最基本的身份证明。同时，我国针对公民的户籍根据行政区划来具体确立，如某省某县某乡。据此，本文建议是以某个级别的行政区划的范围来设定城市土地免费使用权，也就是说户籍在某个行政区划内的公民可以享有此行政区划内的城市土地免费使用权。其中，获取城市土地免费使用权的户籍不再区分城镇户籍和农村户籍，只要处在享受范围内的都应该确认。这里，有两个问题必须予以明确：第一，享受城市土地免费使用权的行政区划应确定为哪一级？按实际情况，在全国范围内通行享有此项权利实无可能，因为中国地大物博、省份多、差异极大，通用难度几乎是零；就省级行政区划而言，现行各省省内城市发展差异也极大，人口、范围、发展状况等都差异很大，要在省级通用城市土地免费使用权难度实际上也非常大；就县级行政区划而言，每个县只有一个城市，如果以此范围设定城市土地免费使用权，就意味着户籍内的公民对城市选择面很小，按户籍选择只有一个选择。因此，按现行地级市的范围来设定以户籍为基础的城市土地免费使用权是最好的选择，只要是地级市范围内的户籍公民都可以在此范围内的城市来选择免费使用权。第二，由于农村户籍的公民具备宅基地使用权，宅基地使用权实际上也是一种土地免费使用权，如果农村户籍的公民具备了城市土地免费使用权意味着存在两种土地免费使用权。据此，农村户籍的公民实际上只能具备一种土地免费使用权，那就是农村户籍的居民在获取城市免费土地使用权后必须放弃宅基地使用权，不能同时享有两种免费土地使用权。
2.主体资格确定必须考虑城市实际居住情况。考虑到当前城市流动人口现象，完全按户籍来确定城市土地免费使用权主体不符合实际情况，民法上尚设立经常居住地，那么在城市土地免费使用权主体资格上必须考虑到外来定居人员。因此，城市土地免费使用权还需结合实际定居的情况。当外来人员实属因工作、家庭等原因必须定居当地城市的，也应赋予这类主体的城市土地免费使用权。现有的问题是如何设定这类人员的实际定居标准。为了避免外来人员恶意获取当地城市土地免费使用权，本文认为应设定相应形式标准和实质标准。第一，因工作定居的，对具有行政或事业单位编制工作人员可进行编制查询和证明；对签订劳动合同的、从事相关经济活动的应采取最低定居年限制，只有满足定居年限才享有此城市的免费土地使用权。本文认为，年限设置上应严于限购通常设定的两年的做法，但也不能设置过长来限制定居人口，设置为四年比较合适。第二，因出生和家庭定居的，如因出生、嫁娶、收养必须持相应的证明材料，才能获取免费资格。此外，为了满足定居的实质证明标准：对行政或事业单位编制的工作人员必须所在单位开具证明材料；对签订劳动合同的、从事相关经济活动的必须提供相应社保缴纳证明、租房证明等其它能证明定居生活的事实；对出生、嫁娶、收养的必须持相应社区、民政、医院等相关机构的证明材料。
城市土地免费使用的面积确定
虽然我国是单一制国家，但是我国幅员辽阔、人口众多，东西南北跨度、差异巨大。在三十多个省级行政区划中，自然、经济、习俗、人口及发展等方面差别巨大。更重要的是，全国范围内的城市发展水平层次不齐，城市土地稀缺程度、利用程度、市场价值等完全不一样。举个简单例子，北京市与恩施自治州因城市发展不一导致城市土地各方面价值都不一样。现有的状况是，国内一线城市（如北上广深）的城市土地稀缺程度最高，供远小于求，社会价值远非其它城市所能比；就省内而言，一般省会城市土地资源社会价值最高，地级市政府所在地城市土地的社会价值高于县级城市。据此，这种稀缺程度和社会价值差异导致全国范围内拥有相同面积的城市土地免费使用权属实质的不公平，实际上也无实现的可能。因此，只有按照稀缺程度、供求程度、市场价值及开发程度等综合考虑建立具有面积差异的城市土地免费使用权才是公平的、合理的和具有可实现性的。也就是说，只有确立不同面积标准的免费城市土地使用权才可能让这项免费福利权开展下去。因此，按不同城市设立不同面积标准的免费使用权才是正确的方式。
对于如何设定免费的面积标准，本文的方案是以省级统筹的方式来设定免费面积的标准，即省内各地级市的免费城市土地使用面积采取省内方案实施，就是说省内各地级市的免费面积统一由省一级来确定，省内各地级市面积标准不一定要相同但必须统一形成。采取省级统筹的好处就是在相对的行政区划范围内采取一种自由而又固定的方式来实现城市土地免费使用权。以湖北省为例，湖北省现在由17个地级市级别的行政区域（包括恩施少数民族自治州、神龙架林区）组成，除省会所在地武汉市外，宜昌市、襄阳市属于城市水平发展较高的城市，而荆州市、孝感市、黄冈市、荆门市、黄石市、咸宁市、十堰市处于中等水平，而恩施州、鄂州市、随州市、潜江市、天门市、仙桃市、神龙架林区处于相对较低水平。按照这三个层级标准，可以将城市土地使用免费面积确立为四个档次：第一档为武汉市；第二档为宜昌市、襄阳市；第三档为荆州市、孝感市、黄冈市、荆门市、黄石市、咸宁市、十堰市；第四档为恩施州、鄂州市、随州市、潜江市、天门市、仙桃市、神龙架林区。从第一档到第四档免费面积略有区别，通俗地说城市地价值越高的城市享有的免费面积越小，反之城市地价值越低的城市享有的免费面积越大。之所以采取省级统筹的方式，主要在于这层级的标准并不能因各地级市自身来确立，而需要省级统一确立，从而避免免费面积的标准混乱不一，最大限度地保证制定免费标准的统一、客观、公正，并且省级行政区划的范围相对适中，层级划分相对容易确立。
对于采取何种方式实现省级统筹，本文的思路是通过省级人大常委会采取地方立法的方式来确定。按现有立法法规定，地方性法规可以为了执行法律、行政法规，可以就本行政区域内的实际情况做出具体规定。因为城市土地免费使用权的确立肯定需要通过法律或行政法规来形成，省级统筹采取省人大立法的方式从效力上、实现方式上都是最好的办法。省人大在立法形成过程中，需要就本行政区域内的城市发展现状、城市土地面积及市值、人均购买力、经济发展水平、总人口等进行充分调研、考察和论证，就实际情况确定不同标准的免费面积。除此，省人大在立法过程中要程序合法、正当，需要充分保障公众参与、听取社会意见以最终形成符合实际情况的标准。
城市土地免费使用权的行使规则
城市土地免费使用权属于公有制在微观领域的表现，直接关系到每位公民，如何行使直接关系到生存权益的实现程度和现实对接问题。也就是说，城市土地免费使用权规则既要考虑到居住权保障，又要考虑到现有的城市建设方案。如果城市土地免费使用权规则设置不科学、不合理，将直接影响公民居住权实现和与现代城市发展模式背道而驰。因此，城市土地免费使用权规则如何设置至关重要，需要有充分的智慧才能促成这项权利的实现。按目前土地出让及现代城市建设的实际情况，让城市土地免费使用权具有可行性必须从以下八方面着手：
第一，在现代社会生产的条件下，城市土地免费使用权并不是原始的采取瓜分和占用城市土地的做法，而是在现有城市发展现状的基础上享有使用权。那么现有最好的、最直接的方式让免费使用权紧密结合城市房屋所有权交易。也就是说，适格主体在享受城市土地免费使用权时必须伴随着城市房屋所有权的买卖行为，只有公民在购置房地产时才具备行使城市土地免费使用权的条件，没有伴随着城市房屋交易行为就不能行使免费土地的权益。我们认为，这种免费使用权的方式必须高度结合现有商业化的城市建设模式——开发商从政府那里受让土地后按政府规制进行房地产建设与出卖的模式。否则，城市土地免费使用权的行使就是不符合社会条件的做法，只有符合实际情况的权益内容才是正确的。
第二，由于现代城市房屋都是按规划的、多楼层的，同一地块修建不同楼层的房屋可以实现共享城市土地，也就说同一块城市的土地可以建设多楼层的房屋以节约土地。而对每位公民来说，一定面积的城市土地免费使用权实际上就是购买房屋所有权时相应建筑面积不具有土地因素的成本，具体来说就是开发商在建设此建筑时相应的土地成本不应该计算在内，土地免费使用权实际上意味着购买房屋时相应的土地成本免除，但购买房屋所有权时相应的建筑成本或其它市场价值不应免除。
第三，由于城市土地免费使用权属个人视角、微观领域的做法，只要直接能实现公民福利可以维持现有的土地出让金制度，也就是说针对开发商和政府之间的出让行为模式现在可维持不变，改变的是公民在实际购买行为中，享有免除相应面积土地出让金的权利。在具体的免除方式和程序上，由于本文是以公民生存为基础和出发点，这部分免费的土地成本费用（土地出让金成本）可以在购房行为中直接免除，开发商在免除后可向县一级政府申请相应免费面积的出让金退费。由于公民购买的房屋是多楼层的并且也具有公共使用面积，那么计算每户购买人的土地成本非常重要。本文认为应按实际住房建筑总面积+其它公共设施占地面积为基础计算得出。其中实际住房建筑总面积就是地块内所有用于居住的实际面积累加得出，并且地下停车场、商业行为的建筑面积不应计算在内，如商铺、商场建筑总面积不应计算在内。那么在同一个土地出让金地块范围内，“实际用于居住每平方米的土地成本”=“某一地块土地出让金”÷“实际住房建筑总面积+其它公共设施占地面积”。但每户房屋在购买时，每户土地成本=“实际用于居住每平方米的土地成本”“每户住房实际占地面积+每户所占公共占地面积的份额”。具体公式为：“每户购买人的土地成本”=“某一地块的土地出让金”÷（“实际住房建筑总面积+其它公共设施占地面积”）（“每户住房实际占地面积+每户所占公共占地面积的份额”）
第四，由于公民行使城市土地免费使用权以现代商业模式为基础，只有在涉及住房建设和销售才涉及出让金退费问题，也就是说政府出让的土地用于商业住房建设的最终无法取得土地出卖受益，只有土地出让用于其它商业项目政府才能避免不退还土地出让金，如土地出让用于写字楼、商场、专有停车场等商业建筑建设。就存在一种情况，地方政府为了避免土地出让金退费而拒绝用于商业住房建设的出让，只选择用于其他商业用途的出让。据此，有必要对土地出让的目的进行限制，例如对商业住房建筑的比例进行最低限制或者对其他商业建筑的比例进行最高限制。
第五，由于城市土地免费使用权是满足公民生存需要的权利，那么在通过立法之前，对于已经购买了城市房屋，或者其他方式早就具有城市房屋并且达到了相应面积的公民而言，就应当被视为已享有了城市土地免费使用权；如果其拥有的房屋含有土地成本，则应当予以退还。在通过立法之后，如果新修建的住房的土地是免费划拨或集体土地直接转化得来，也就意味着公民购买的房屋实际上没有土地成本，那么享有该房屋所有权的公民应被看作是享有了城市土地免费使用权。
第六，就每位公民而言，终身只享有一次免费使用权，并且行使免费使用权时必须一次性使用所有的免费面积，并且任何公民不管在何城市、不管以何种方式享有了免费城市土地使用权，都不可能再享有此项权利。除此，就每一户新修建的商业住房而言，也只可能一次性享受免费土地使用权。这样做的好处有两个：第一个好处是限制商业转让行为，切实让享受免费待遇的住户用于实际生活；第二个好处是避免商业住房再转让时发生因其他公民使用免费待遇造成当地政府多次针对同一房屋的出让金退费。
第七，城市土地免费使用权基于公民身份获得，原则上行使这项权利必须是本人具备完全民事行为能力，主要在于防止未成年人的免费使用面积被恶意使用，而对于已成年的不完全民事行为能力人，其权利行使由其监护人代理行使。除此，由于权利本身基于公民身份产生，目的在于确保该公民的生存需要，那么城市土地免费使用权不可能发生继承和转让。如果基于“地随房走”产生继承和转让情形，则需要分情形采取不同处理手段：如果继承人和受让人尚未享受城市土地免费使用权，一旦继承和受让成立，则可以视为相应享受了这项权利；如果继承人和转让人已享受城市土地免费使用权，则需要缴纳相应的土地出让金。
第八，在一地级市范围内符合条件的居民可以同时在同一套住房上申请使用土地免费使用权，但共同的免费面积必须不超过该套住房的实际占地面积和每户所占公共占地面积份额之和。由于同一套房屋在土地使用权上不可分割的关系，共同申请人必须成为该房屋的共同所有权人。
城市土地免费使用权的立法方式
前面系统讲到城市土地免费使用权依据、意义以及如何确立主体资格、如何确定面积标准、如何行使权利，但这些内容必须按一定的立法方式予以确立，也就是说确立城市土地免费使用权及其系列内容是采取人大立法还是采取行政立法的方式？本文认为，确立城市土地免费使用权的本质在于保障公民居住权和消除地方政府的“土地财政”模式。据此，理应采取国家立法的方式，但由于这种权利前沿性、直接性较强，可先采取行政立法的方式，到时机成熟再采取人大立法。现阶段采取行政立法方式从宪法规范中我们可以找到依据。宪法第八十九条（六）规定国务院具有行使“领导和管理经济工作和城乡建设”的职能，由于城市土地免费使用权、房地产开发、土地财政与城乡建设与经济工作密不可分，也就是说城市土地免费使用权只是最终的、表面的权利现象，实际上直接关联其经济社会及城市建设工作。因此，国务院完全可以自我实现关系经济社会的城市土地免费使用权。按《立法法》第六十五条规定国务院的行政法规可以就“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”作出规定。据此，通过国务院行政法规立法的方式就完全可以确立城市土地免费使用权，因而无需通过人大立法的方式。
既然可以通过国务院行政立法的方式确立城市土地免费使用权，那么在立法形成上必须依循《立法法》第六十六条到第七十一条的规定。具体内容而言，关于城市土地免费使用权的行政法规，必须就城市土地免费使用权的立法依据、立法目的、适用主体、权利行使规则、免费面积标准、相关责任等进行规定。
结语
“土地财政”本质上与高度集中的政治经济体制一样，属于跨越“卡夫丁大峡谷”的特殊手段，其在客观上通过不动产形成和再分配社会经济利益，为城市化带来捷径和资本积累，但这种城市发展模式到最后都是由公民所承担，这种负担集中表现在购房成本上，从而不利于公民居住权保障。但在中国特色社会主义发展的新时代条件下，城市化需要摆脱由每位公民负担的本质。在公民领域确立一定面积的城市土地免费使用权，通过减免土地成本来减少公民负担。这样，从形式上和实质上都能体现出城市土地全民所有的性质，并且这种居住权保障完全遵循现有的城市发展模式，剥离的只是实践演绎的“政府所有”。最后，中国过往利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的以地谋发展模式，在新时代需要改变以土地为引擎的模式。本文主张通过城市土地免费使用权来终结“土地财政”具有可行性，国家现已经具备大量财富，可通过“完善税法和发行国债筹集财政收入，通过降低政府运行成本、完善政府采购和投资制度以及预防腐败节约财政资金。”更预示着城市土地免费使用权具有建构的可能性。
文章来源 /《理论与改革》2018年第6期
本期编辑 / 子怡