文章推荐 | 中央与地方政府关系的现实模式及其发展路径
作者简介
于健慧，黑龙江省行政学院学术交流部教授，研究方向：行政学及国家行政管理。
摘要：中央政府与地方政府的关系模式一直是各国政治的核心问题。在我国，存在的很多问题都涉及中央政府与地方政府的关系。为了全面深化改革，制度设计者需要在原有的关系模式框架基础上调整和改革中央政府与地方政府的关系，即，以转变和强化中央政府与地方政府职能为核心;以理顺中央政府与地方政府间财政关系为重点;以完善中央政府与地方政府权力运行监督机制为关键;以健全地方官员行政问责机制为保障。
一、我国中央政府与地方政府关系结构演变
一般认为，中央政府与地方政府的关系结构主要是“蜂窝式结构”和“M 型结构”。改革前，我国采用的是 M 型结构，即中央政府与地方政府存在着功能和结构类似，即所谓的“块块结构”。这种结构在信息处理上成本相对较低，应对外界的灵活性更强。改革后，我国中央政府与地方政府在传统关系模式的基础上进一步加强了地方分权的力度和广度。对此，学者们借鉴西方的财政联邦主义理论，提出了“中国特色的财政联邦主义”假说。近些年，随着我国政府愈来愈强调行政问责和阳光政府，强调政府职能的转变，如从建设财政向公共财政转变、行政审批制度的改革、政府机构的精简等，都表明了我国已经进入了一个所谓的“垂直化管理浪潮”。正确理解这些变化的意义，并从地方政府激励角度研究中央政府与地方政府的关系模式，并在此基础上探索我国中央政府与地方政府关系模式背后的逻辑及其发展趋向正是本文的目的所在。
二、我国中央政府与地方政府关系模式——地方政府激励模式
(一)属地管理与行政逐级发包制
我国传统的中央政府与地方政府关系结构的基本特征是属地化分级管理和行政逐级发包，或者叫政府内部逐级发包。两者间存在密切的内在联系，是我国政府在行政成本与收益间进行选择的结果。在我国，行政逐级发包和属地管理高度合一，即为属地化“行政发包制”。中国自古以来便采用属地化“行政发包制”来协调中央政府与地方政府间的关系。属地化“行政发包制”可以把复杂的行政事务依据地域逐级分解给下级政府，在节约了决策成本的同时大幅度地减少上级政府的负担。行政发包和属地管理高度整合的优势是，可以明确界定并落实地方政府的行政责任边界，有助于地方政府作出关于分权的可信承诺，在给予地方政府稳定的权力空间的此同时，形成了中央政府和地方政府之间彼此制衡的关系。
事实上，在“块块管理”下，行政逐级发包是以属地为原则进行，发包任务最终由基层政府完成，中间各级政府只是在传递指令和监督执行，中央政府和地方政府的事权划分并不是依靠分工，而是依据逐级发包和职责高度重叠的覆盖关系。属地管理在一定程度上弱化了中央政府的再分配能力，资源的横向流动和跨区域配置也被人为切割，阻碍了全国性公共产品的提供。同时，各地区因资源禀赋的差异也会出现收入分配和经济发展不均等问题，地方政府作为独立的非市场主体，如果对市场信号反应不够灵敏，加之在利益驱使下对中央政策又采取“灵活变通”的态度，就会使得中央政府宏观调控功能受到严重削弱。
(二)中央政府与地方政府行政分权模式
在我国，中央政府以属地化的行政发包制作为基础，把行政职能分解到地方政府后，需要辅之以行政分权，以此来保证地方政府履行有关职能，激励地方政府更好的发展，即为中央政府与地方政府行政分权模式。1949 年，我国传统的属地管理模式与中央垂直管理部门共同构成了条块管理格局，从各级政府行政管理范围看，除了国防和外交，地方政府的事权几乎是中央政府的复制，上级与下级之间很少分工，其各自事权并不是依照公共产品的性质来划分的，而是以行政隶属关系为基础确定的。1958—1979 年，我国经济管理体制经历了数次“放权—收权”，这在一定程度上说明了地方分权与中央计划之间的深刻矛盾。
20 世纪 80 年代，改革开放期间的“简政放权”进一部加强了块块的“权重”。2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到要进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。尽管纵向政府间事权和财权的重新划分非常重要，但事实上它与我国中央政府与地方政府关系架构密切相关。
(三)中央政府与地方政府财政分成模式
1980 年，国务院改革中央政府和地方政府的财政关系，彻底地推行了收支包干制，通过“收支挂钩，以收定支”地方政府可以统筹安排财力。然而，新体制在执行过程中又遇到老问题，即地方政府的“软预算约束”问题，一些地方政府困难时仍然向中央要钱，而中央各项支出承诺并没有减少，最终导致中央财政的严重困难。为此，1988 年国务院又发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，对不同地区采取差别的财政包干方式，较为普遍的模式是中央政府和地方政府对所有的财政收入分成，如果财政收入递增，地方政府分配比例将进一步提高。1994 年，依据事权、财权相结合的原则，国家实行了分税制改革，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央和地方两套税收管理制度，并设中央与地方两套税收机构分别征管;在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。从历史的角度看，我国中央政府与地方政府的财政关系一直属于“激励型”模式，即在确保满足中央政府的财政需要前提下激励地方政府创造收入满足自身的财政需求。
(四)逐级淘汰的晋升激励模式
在我国，行政体制由五级政府构成，“块块”的行政管理体制的同构性使得逐级淘汰的晋升激励得以推行。地方官员从最低职位逐步被提拔，中央政府对每一级别任职的官员都有最高年龄要求，强制性退休制给地方政府官员施加很大压力，如果在某一年龄阶段未升到某一级别，也就意味着机会的丧失。改革开放以来，中央工作重心转向经济建设，对地方官员在任期内的经济绩效的强调，直接导致了地方政府官员非常热衷于 GDP 以及各种经济指标排名，不惜以牺牲各种代价谋求经济发展，一些政府为了 GDP 的增长选择性地履行中央的政令，由此也带来诸多负效应，对此，人们对传统的以 GDP 增长为核心的考核方式提出了诸多批评。从目前看，为了进一步完善晋升激励，我国地方政府官员绩效考核改革主要沿着以下方向进行:在传统 GDP 基础上纳入环境污染和能源消耗的成本;加强对政府债务状况的考核;加大教育文化、科技创新、劳动就业、社会保障、居民收入、人民健康状况的权重;引入民众满意度;注重考核发展思路、发展规划的连续性等。
三、我国中央政府与地方政府关系的发展路径
(一)以转变和强化中央政府与地方政府职能为核心
根据不同的公共服务需求，理顺、转变和强化中央政府和地方政府的职能。在科学界定中央政府与地方政府的职能基础上，配备相应的职权，并对其权限尽可能作整体合理划分。在这个过程中应坚持集中与适当分权有机结合，并保证中央政府与地方政府权力和责任相匹配。首先，理顺中央政府与地方政府职责关系，明确区分中央事权、中央和地方共同事权，特别要注意加强中央宏观调控方面的职责。诸如维护国家主权和安全以及领土完整;保持宏观经济健康发展和稳定运行;维护社会公平、公正等都是中央政府主要职能。而有关社会保障、医疗、教育和环保等方面，则因为事关社会全体成员的基本公共服务问题，也需中央来调控。
对此，2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加强地方政府公共服务、社会管理、市场监管、环境保护等方面职责，地方政府作为连接中央与社会成员的中间环节，更了解它所管辖范围的公民的需求，因此尽可能强化其在微观方面的职能，最大限度地减少中央对那些微观事务方面的管理，量大面广、直接面向基层的经济社会事项，一律下放地方管理，在保证中央权威不被削弱的前提下，尽可能调动地方政府的积极性。
(二)以理顺中央政府与地方政府间财政关系为重点
中央政府与地方政府关系的关键制约因素是财权，因此，要科学合理地界定中央政府和地方各级政府的财政支出的范围，处理好各级政府间财政关系。根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，进一步理顺中央和地方收入划分。因此，要建立以民众偏好为核心、事权与支出责任相适应的财政制度，根据受益范围原则、公平与效率兼顾原则、相对稳定与适当调整相结合的原则合理划分并调整中央政府和地方各级政府的支出责任。合理划分政府间税种和税收权限，使现行财政转移支付制度更加规范化、法律化。纵向政府间财政决策的传导要遵循自下而上的形式，优先考虑地方政府的财政偏好，赋予地方政府在提供公共品方面一定的优先权，并保障地方政府拥有较强的财政能力。保持地方财政运行的自主权，扩大地方税政自主权，进一步扩大地方政府在其权限内的税收征管及减免的自主权，调整地方税基和税种，以提高地方税收收入，增强地方公共财政的服务能力。
(三)以完善中央政府与地方政府权力运行监督机制为关键
为了避免重蹈“放权—收权”循环的旧辙，必须打破过去单一的垂直监督的方式，引入更多的监督和制衡地方的力量。如人大、政协、新闻媒体和公众的监督，尤其是司法体系对于地方政府的制约。引入多重制衡和监督地方政府的方式，中央政府下放权力面临的信息和监督约束会被大大减轻，这样中央放权的两难困境在很大程度上可以消解。
在新的关系模式下，为确保地方政府仍然可以拥有较大的自主权，中央政府与地方政府现有的职权和权力分配应该重新进行调整。由于地方政府将受到一系列立法机构和相关机构的有效监督和制约，中央政府现在掌握的一些权力可以进一步下放给地方政府，同时，为了保证全国统一的市场和一些关系到全国范围的公共产品与服务的供应，限制地方政府“属地化倾向”的不力影响，目前地方政府控制的一些职能(如环境保护、审计、统计、司法)可以逐步分离出来，或者交由一些相对独立的监管机构，或者交给中央政府的直属或派出机构提供。司法和检察系统从地方政府中独立之后为公民提供利用司法保护自身权利的可能，对于地方政府的渎职、侵权行为可以进行法律诉讼。
(四)以健全地方官员行政问责机制为保障
我国中央政府与地方政府的分权模式是一种问责有限的分权。实践中，由于过分注重对地方政府官员的激励，进而忽视了行政问责性、权力制约性和程序公平透明性。在我国中央政府与地方政府分权模式下，以人事权为核心的纵向问责机制具有一定局限性，由此导致经济收益最大化并逐渐形成了地方政府选择性履行职能的局面。因此，只有进一步健全地方政府官员的行政问责机制，约束地方政府的行为，才是确保其全面履行职能的关键所在。首先，要树立法治意识，明确我国行政问责实践过程中的法律缺失，并给予完善。其次，科学设计行政问责方式方法，使行政问责落到实处，充分发挥行政问责的权力监督与制约作用。再次，在行政问责过程中，将行政问责制与推进政务公开相结合，推进行政问责常态化、程序化。最后，完善被问责官员复出机制。复出机制与责任追究结果的落实可谓密切相关，对拟重新启用的被问责官员，严格的公示程序是必不可少的，复出亦需采取公开公正的方式，并加强对被问责官员复出过程的监督。责任是权力最好的平衡器，因此，要建立一整套完善的责任机制，健全行政问责形式，使问责科学化、规范化、法治化。
往期回顾
文章来源 /《中国行政管理》2015年第12期
本期编辑 / 高金婷