罗梁波 颜昌武 | 从单一性到复合化：中国公共管理研究的现实与未来
作者简介
罗梁波，西南交通大学公共管理与政法学院教授、《甘肃行政学院学报》主编。
颜昌武，暨南大学公共管理学院副教授。
■ 摘要
作为一门实践性强的学科，公共管理学科应以何种方式展开研究并建立什么样的知识体系取决于公共管理实践的样态。然而学科虚拟化的研究风格和单一性的知识体系无法应对复杂而复合的公共管理实践，研究方式的复合化是发展的方向。复合化的研究，以经验和理论结合为主旨，将专业行政和综合管理领域纳入公共管理研究体系，以社会工程技术理性、综合化形式、价值关怀和治理方式的整合匹配为复合化研究取向，以研究基础融合、研究方法链接、泛框架化为复合化研究路径。复合化的公共管理理论与实践本质是社会工程管理。本文以研究方式为主线并结合学科诉求和研究细节展开论述复合化的研究空间。
研究复合化是指学术研究对各种研究方法、学理逻辑和研究基础组合使用并融合，实现理论和经验结合。公共管理学在研究方式上虽然已经呈现出多元化的格局，但各种研究方法缺乏对接，各种学理逻辑之间缺乏整合，研究取向是单向度的，特别是理论和实践没有很好地融合在一起。同时，研究对象囿于一般意义上的公共行政领域，大多数的研究对政府管理的专业性、复杂性和综合性缺乏应有的重视。以此方式形成的知识体系，不足以担负公共管理学科的责任、使命和关怀，也不适合政府管理现实的需要和未来的发展，造成了公共管理研究与实践之间的鸿沟，公共管理研究难以得到公共管理实践者和公民等行动者的认同，其理论成果也难以反映或回应公共管理领域各行动者的需求。公共管理实践是复杂和复合的，公共管理研究也应是复杂和复合的。展望未来的公共管理研究，研究方式的复合化是学科发展的基本方向，是实现公共管理理论与实践相结合，增进公共管理的知识累积的途径。
复杂而复合的实践与单一性的研究
（一）复杂而复合的实践
作为一门实践性强的学科，公共管理学科应以何种方式展开研究并建立什么样的知识体系取决于公共管理实践的样态。公共管理实践是复杂而复合的，主要体现在:
1. 公共管理体系是社会大系统运行的中间枢纽。公共管理系统是国家和社会的连接点，国家意志的执行和民意的传达的双向过程依靠国家行政系统作为中间枢纽发挥作用。国家和社会公共事务的处理和运行秩序的维持，都离不开公共管理体系的有效运转，公共管理的地位越来越重要。尼古拉斯·亨利( Nicolas Henry) 认为公共管理已经“成为公共政策信息的中心和民主社会运作的主要政治决定因素”。社会大系统运行的中间枢纽地位和作用彰显公共管理事物的多样性，决定了公共管理的复杂性和复合性。
2. 公共管理事物是技术、形式和价值的复合体。就技术层面而言，公共管理事务及其实践是一般行政的通用性、部门行政的专业性和政府管理的综合性的复杂结合体，必然对公共管理者提出复杂的技术和能力要求。同时，区别于一般管理，公共管理还涉及制度和价值复杂性。公共管理依靠单纯技术性逻辑和科层制自生性的发展无力促使新制度体系的生成、实现治理方式和组织体系的变革，解决基本价值的协调和妥协，促进社会共识达成，必须依靠治理方式的多元和政治方式的协同才能达成。
3. 现代社会的独特性与文化的多样性决定了公共管理运行和改革的复杂性。要恰当地理解公共管理，“就必须将它们置于其物质环境与意识形态框架内加以解释”。就中国而言，国情是多样且复杂的，体制是复合而复杂的，公共管理处于历史的交互点上，处于传统向现代转型时期，处于社会主义的初级阶段，处于实现工业化的节点上，还面临后工业社会信息化的冲击，在这个过程中公共管理体系尚未成型，对传统的体制、制度、职能的现代化改造尚未最后完成，治理方式一直处于不断地改革和探索过程中。
（二）单一性的研究
公共管理的复杂性使得任何单一向度的研究都不可能使人们获得对公共管理系统而全面的理解，面对复杂复合的经验世界，公共管理研究也应是复杂而复合的。然而，学科自创立以来并没有建立在复杂而又复合的公共管理实践的现实基础之上，而是形成虚拟化的研究风格和单一性的知识体系，公共管理研究与实践形成了各在彼岸和此岸的二元世界。以往，我们把公共管理总是限定在一系列的既定条件和预设前提、单向度的研究取向、片面的学理逻辑的框架之内，将研究对象从国家治理的复杂而复合的实践中剥离出来，使得公共管理研究由始至今在这种单一性的虚拟化空间展开。这种单一性倾向体现在以下方面:
1. 研究空间的单一性。公共管理研究把公共管理的研究对象主要限定在一般行政管理范围，专业行政的技术性知识大多由其他学科完成，学科在政府管理领域占领的空间非常有限。学科放弃了大多数的专业行政和综合管理领域，只保留了少数几个领域的专业研究，如应急管理、公共服务等。在政府管理很多交叉领域如人口管理、财政预算、大数据政府、生态治理、公共政策、司法行政等领域，学科也有不少研究，但我们对相关领域专业的知识体系和方法工具掌握还比较欠缺。又如“社会医学与卫生事业管理”“土地资源管理”“教育经济与管理”，虽然划归在公共管理专业目录中，但公共管理学科涉足很少，主要原因是研究者没有专业背景和专业知识支撑。没有专业知识或者综合知识支持，相应领域的研究就没有专业性的说服力，也就很难把控政府综合管理的复杂性，不能适应和应对政府实践的需要，也就没有话语权。
2. 研究取向和学理逻辑的单一性。以赫伯特·西蒙(Herbert Simon) 为代表的逻辑实证主义者视公共管理为纯技术性的事物，不涉价值争论，强调单一的技术理性。在西蒙看来，“事实元素构成了行政科学的真正的实质”，“和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述。在科学体系中，伦理论断没有任何立足之地。”如今，逻辑实证主义取向的西蒙路径已发展成今日公共管理研究的主流，它摒弃了价值分析的维度，主要依赖和依托于科层制的治理形式，对科层制及其治理方式的变革缺乏足够的研究关注和力度。以德怀特·沃尔多( Dwight Waldo) 为代表的民主行政研究主要强调公共管理的公共性和民主等规范性价值的重要性。学科主流的“范式”从正统论到新公共行政，再到新公共管理、新公共服务和公共治理，不断地流变，这些范式或执着于技术理性，或执着于价值理性，但都未能很好地切合复杂的政治性和价值性的现实内容。另外，公共管理和公共行政属于现代性的范畴，民主取向研究主要关注未来的治理理念，技术取向研究主要关注现实的经验世界，两种研究取向都缺乏历史的维度。
3. 自学科肇始即排除了政治性和现实价值的分析维度。美国公共管理学科创立之初，伍德罗·威尔逊( Woodrow Wilson) 提出政治和行政二分，将行政从政治中分离使行政成为一个摆脱政治干涉的独立领地，视公共行政为技术性的中立的单纯管理过程，不介入政治价值的论辩过程，只是实现民主价值的手段。从学科分工的角度讲对政治和行政进行区分这本身并无错误，而且是必要的，但去除公共管理政治性的属性和价值的现实维度，则是将公共管理虚拟化了，脱离了国家治理真实的实践。在国家治理实践中政治与行政确实存在一定的分工，但这种分工不是两者的隔离，而是相互的作用和联系的方式及内容发生了变化。去政治的研究取向，限制了公共管理的研究视野，也导致对公共管理发展和变革的政治行动方式的缺失，这不仅不能维护学科的研究领域，反而阻碍了学科的正常发展。同时，由于秉承了价值中立的原则，不论技术取向还是民主取向的公共管理研究，没有现实的价值分析维度，公共管理与现实价值问题亦不相关。没有政治属性和现实价值的分析维度，其实是把学科置于乌托邦的虚拟研究空间: 假设的研究对象、公共性和民主治理理念的价值规范、夸大的技术理性、流变的治理形式和刻板的科层制奇怪地结合在一起。
（三）单一性的后果
单一性的取向造成了公共管理研究视野始终未能摆脱科层制叙事和话语框架的羁绊，阻碍了对替代科层制的治理方案的探讨。“在整个漫长的历史长河中，无论是否明显，传统的模式实际上是严格遵循韦伯的理论的”。而科层制赋予了制度、程序、规则和官僚体制优先的地位和过高的作用，既压制了技术，也压制了价值。借用马克斯·韦伯( Max Weber) 的话来讲，人们无往而不生活在科层制这只“铁的牢笼”里，其最终的结果可能是“专家没有灵魂，纵欲者没有心肝; 这个废物幻想着它自己已达到了前所未有的文明程度”。学界对科层制形式对技术理性和公共价值的压制认识不足，对三者是否协调匹配缺乏考量。事实上，在科层制背景下公共性、民主治理和科学管理的实现从来都是有限度的，受到极大的制约，还有很长的发展过程，或者说还需要找到更好的治理方式和组织制度形式来替代科层制，这也不是单一性研究所能担待完成的。
单一性的学科定位不符合公共管理实践复杂多样的客观状况和社会科学高度综合的发展趋势。直面公共管理世界的复杂复合现实才是客观态度，才符合科学实证精神，学科才会有活力。世界是什么，需要什么，公共管理学应适应之，改造自己，强大自己，而不是作茧自缚或者自说自语。要增强公共管理研究对公共管理世界的解释力和对政策对实践的影响力，公共管理研究必须充分考虑专业行政的多样性、政府管理的综合性与价值、形式和技术结构上的复杂性。沃尔多就此提醒我们说: “如果要满足现代世界文明对公共行政的需求，那么，行政思想就必须与人类知识王国中每一个主要领域都建立起一种工作关系。”中国公共管理学的研究注定复杂，研究复合化才是出路。
（四）复合化的空间
按照从宏观、中层到微观来区分公共管理复合研究的空间。复合化在学科层面的整体诉求主要有两个: 企以推动公共管理研究经验与理论结合; 改造旧有的学科研究体系探索适合现实需要和未来发展新的知识体系。从研究方式的中观层面讲，按照从内容、结构到过程的递进层次，复合化要从研究取向、研究路径和推进层次上展开。从微观层面讲，复合化研究要从研究细节做起，包括在价值、形式和技术三个合理性取向整合; 学术基础、研究方法和研究框架的复合化; 推进研究复合化的具体层次。推动经验与理论结合是公共管理研究的学术主旨。学科单一性造成了学科研究对象虚拟化，使得学科研究与经验世界发生断裂，脱离了政府管理的复杂而真实的世界。研究复合化首先要做到理论与经验结合，这包含两个层面的含义: 一是从研究和实践的关系而言，公共管理学是一门实践的科学，也是一门面向未来的学科，实践要接天气，理论要接地气，形成学界与实务界的“双向认可”并互动共长的局面; 二是从研究自身体系而言，经验研究要与理论对话，要有理论贡献和思想深度，而理论研究要关照经验世界，为经验研究提供方法论和思想上的支持。要破解经验与理论脱节的难题，学科研究体系和知识体系必须以复合而复杂的公共管理实践过程的真实世界为研究对象，而不是停留在单一性的研究取向和虚拟的研究空间。
以下按照研究方式的主线并结合学科整体诉求和研究细节依次展开论述。
研究取向的复合化
（一）研究取向复合化的涵义、问题和空间
研究取向是研究逻辑和研究方法在学理分析路径和路向的选择。学科研究取向必然要涉及到学理逻辑三个基本层面: 技术、形式与价值。公共管理实践有技术、形式和价值的理性向度，公共管理研究也有技术、形式和价值的学理逻辑。研究取向的复合化有三层涵义: 一是技术、价值和形式三个研究取向应该是整体协同的，高度合一。公共管理的研究分析，有相应的技术、形式和价值的学理逻辑和向度，不可或缺。二是研究的各分析维度在量上的齐整。三个维度学理逻辑要共同推进，不可偏废。三是研究分析维度在质上的对称。研究的技术、形式和价值在整体结构上应该同处一时空，同属一个类型。以往的公共管理研究在科层制背景下，在量上是不齐整的，质上是不对称的。技术取向研究强调通过实证方式发现和分析问题，不大重视理论形式的提炼与治理机制生成条件和过程; 民主取向研究则强调形式和结构问题缺乏技术支撑，而价值层面分析和架构则是两种研究共同的短板。公共管理的实证研究、价值研究和形式研究是不同构的，各行其道，我们很少见到一个研究完整地把这三个方面结合起来。复合研究不是混合研究，我们的研究要避免在技术上已进入了信息时代，在治理方式和制度规则上还停留在工业时代或者农业时代，而价值思想则漂移到不可知的未来这样不同构不对称不齐整的情形。
整体来说，现行公共管理研究是技术、价值和形式三个研究取向的单向度发展，三个维度被割裂开来，各行其是，各向度间普遍缺乏整合，这严重损害学科研究的整体解释力。罗伯特·登哈特( Ｒobert Denhardt) 曾对此有过如下描述: “公共行政理论家似乎永无休止地在做理论争辩，也正因如此，在这个领域中试图发展出任何接近典范的概念似乎是希望渺茫……这种情形被称为公共行政的身份危机”。公共管理各个类型研究大多把公共管理研究人为地割裂为若干板块和维度，在一个维度单向度发展，互不关涉，技术不涉价值，形式缺损技术，价值自缚象牙塔，三个基本层面都还谈不上有效的互动和整合。
如何在同构中保持技术、形式和价值在量的齐整和在质的对称，解决方案一看治理实践发展的推动，二看治理研究本身自觉行动。公共管理在工业化时代三个取向是割裂的，但网络化时代到来或许是开启问题解决的钥匙，为更大程度地解决这个问题提供可行方案。互联网 + 给公共管理带来革命，带来治理技术、价值和形式的改变，技术上带来数字化管理，形式上由网络化治理取代科层制治理，价值上走向开放，为公共管理研究带来更大空间、更高层次和更深程度的吸纳和整合，为复合化研究提供契机和平台。公共管理研究三个维度应该在同构中量上齐整，质上互相支援。在以后的研究中，技术、形式和价值的研究皆有可能承载学科研究取向、学理逻辑融合和复合的使命，要有足够的意识和方法来解决三者的整合问题。
（二）技术性的复合空间
不论经验研究还是理论研究，技术的厚度是研究复合化的基础，是实现理论与经验对话的基础。公共管理复合化研究，从研究的技术空间而言，应尽可能积极挖掘和拓展实体性内容; 从价值、技术和形式三者的整合而言，形式当有技术内容，价值需要技术支援，但价值不可技术化; 从研究复合化体系的意义而言，技术性体系的未来发展趋势很可能是社会工程取代管理工程。
1. 实体化空间及技术要求。不论何种类型公共管理研究，当有技术内容作为研究的基础性支撑。研究内容实体化是研究技术水平高低的重要方面。从经验和理论结合考量，研究实体性主要反映在以下方面: ( 1) 研究的宗旨上讲，实体研究是发现、分析或解决真问题。问题是研究的导向，问题不仅是经验的解析所需，也是理论的指向所在。我们要突破学科化的思维方式，回到问题本身，从关于现代中国国家治理的各种“大问题”本身出发，努力寻找解决问题的途径和方法。( 2) 文献梳理的技术水平达到建立理论参照系、进行知识再生产并有理论对话的要求，这是研究者对已有理论体系的技术把握能力。( 3) 研究设计的实体水平，不仅在于方法选用和工具运用的技术水平和科学性，更在于理论设计所体现的研究逻辑结构体系，还要看研究方法和本学科、本选题的结合程度。( 4) 研究呈现的技术的体系、基础和过程要翔实，充分呈现材料数据、内容和细节、研究逻辑与研究结构。( 5) 研究发现的继续发掘和再讨论不能浅尝辄止看待和解释，而是要继续挖掘和深入讨论实证研究发现和结果。( 6) 研究的结论和理论体系在技术层面展开，不停留于抽象的形式提炼，要有技术条件和手段的支撑。研究要有实体的理论或经验贡献，这是通过结论的系统化体系来体现的。( 7) 理论研究不能拘泥于形式和价值问题，要有技术性支持，要有技术性分析和展开维度，我们要考虑理论体系的技术条件、技术基础和技术工具以及技术过程是什么，这样的公共管理理论研究才是实体性研究。
2. 形式当有技术内容，价值不可技术化。公共管理研究的理论形式不应局限于治理的结构和方式论述，而应有治理的技术内容和价值逻辑，不能缺乏实体内容支撑。内容有技术性和价值性的区分，公共管理研究的形式应包涵两者。如果没有价值的内容，那就没有灵魂; 如果没有技术性内容，那就只是一个空架子。技术和价值是两种不同的内容范畴，相互嵌入，相互支持，但不可相互替代。技术研究的思路不要扩张到价值的领域。公共管理研究管理主义的弊端，不在于实证本身的问题而在于以技术的思路去理解价值问题，把价值问题转移为技术化问题，用技术去支配价值。价值是人的思想、人的关怀、人的利益问题，不可从管理主义思路用技术化的思维去解释和理解。技术和价值是完全不同的内容范畴，用技术去解释价值，其实是对价值的矮化。价值如果可以量化也主要是个利益问题，而不是一整套的政府管理目标的技术指标。
3. 技术发展的复合化层次: 未来研究的社会工程方向。随着互联网 + 新技术时代的到来，国家治理技术的革命不可避免，旧的技术模式必将淘汰。公共管理学科必须顺应公共管理现实的发展和未来的需要，以复合的技术方法和知识体系开展研究。将来公共管理及其研究不再是管理工程风格，而是走向社会工程风格，即把公共管理学、社会科学和自科然学的技术知识和理论思想融合起来，融合一般行政、一般管理、专业行政和综合管理的技术知识。公共管理将来的技术空间也是复合化的，其社会工程管理风格的技术知识和思想体系包括: ( 1) 一般行政管理的技术，这是学科自创立以来研究的主要方面; ( 2) 技术取向研究强调的管理工程方法和科学实证精神; ( 3) 现代公共管理的通用技术，比如说大数据信息技术、应急管理、公共政策、公共服务等工具和方法; ( 4) 专业行政和综合管理的技术知识，比如研究环保和生态治理，只有具备环保生态知识，通晓相关的文理知识并结合起来，才有研究的专业水准，这涉及到自然科学和工程科学的技术; ( 5) 科学管理和科学技术与社会科学人文思想结合起来。社会工程是有思想又有技术、切合和体现社会信息技术时代系统性和综合性要求的新管理工程，开放和扩大了自己的技术空间并与人文的理论思想融合。公共管理的社会工程技术空间不同于以往政治支配下的行政，技术的空间拘囿于政治统治，技术受政治支配; 也不同于管理工程，公共管理的技术理性主要体现为科学效能管理，但限于一般管理范畴和管理主义思路，技术应用空间很有限，受科层制的制约在实践中陷于平庸，技术还试图取得相对于价值的支配地位。
公共管理是一般行政管理的单一学科还是综合学科? 以往的研究偏向了前者，但是现在看来，综合性学科定位才能顺应公共管理实践的需要，体现网络化时代的特征和要求。如沃尔多所指，只有在公共管理研究中更多地借鉴历史文化和其他社会科学研究的成果，包括经济学、政治学、心理学、比较研究、决策科学、企业管理等，才能使公共管理的研究更具开阔性，更少狭隘性，更加理论化。具体到中国的公共管理研究来说，我们要把自然科学、工程技术、哲学思辨、政治学理论以及社会科学相关方面的知识、方法和思想等融合到公共管理学科。公共管理学科不能只研究一般行政管理问题，有必要将未来的公共管理研究推进到体现专业行政和综合管理要求的社会工程风格，这意味着复合化的公共管理学科是适应和对接政府的一般行政、专业行政和综合管理的知识能力要求和实践发展需要的“大公共管理”学科体系。公共管理向社会工程风格的转变是互联网时代带来的，是社会科学自然科学高度分化又高度综合带来的。这个风格在大数据治理研究领域已经开展，把信息技术、一般公共管理、专业行政以及其他相关学科知识结合起来。又如公共管理心理学把心理学和公共管理知识结合起来，这是文理的结合。交叉领域也应该是向社会工程转换的先行领域，比如说应急管理、公共政策、公共服务、环保生态治理、舆情分析、部分专业行政，等等，把公共管理思想、管理工程，数字化信息管理等通用技术类、专业技术、理科工程技术和社会科学各学科方法及思想结合起来，这些领域的研究已经初步体现社会工程的融合发展苗头。政府管理实践、变革与发展体现和需要的研究方法、研究取向、研究范围及边界就是公共管理学科的定位。
（三）价值理性的复合空间
实证研究面临的困惑首先是公共管理具有来自国家、社会领域的价值属性，公共管理研究对内容的考量不能无视价值内容单从技术维度展开。
1. 价值挖掘两个维度。公共管理研究的价值维度挖掘有两个方面:
第一，事实价值理性，存在于研究者立场、研究对象和对策研究中。( 1) 价值是公共管理研究者的立场。不论何种研究，都会体现特定的“价值理性”向度，这是研究者的事实价值理性存在。研究者没有立场几乎是不可能的，所谓独立客观研究是从相对意义说的，研究者不要先入为主或者带有成见或者偏执的立场。对待同一研究发现，不同的价值思考导致的研究结论可能不同，甚至大相径庭，这就是价值的魅力所在。好的研究往往有更高更远的价值关怀。独立性与价值关怀和价值立场并不天然矛盾，公共管理应该包容不同的价值立场研究，同时也提升自己的价值关怀。( 2) 对研究对象和研究发现的分析讨论，价值是公共管理研究一种有效的挖掘工具和分析维度。公共管理事物的事实价值理性是客观存在的，对公共管理实践和事物的研究依靠纯粹的技术挖掘和形式分析是不够的，背后的价值逻辑才能说明本质，解释和揭示事物的规律和动因。( 3) 价值也是公共管理行动的方式。在公共管理的对策研究很有必要考虑政治方式或价值理念的支持，公共管理不仅靠技术或者制度推动，还要结合价值层面的合理的政治方式。公共管理是一种社会治理方式，也是一种国家治理方式，特别是在中国背景下，公共管理作为国家治理行动的意义更为重要。
第二，研究的规范价值理性，这包括了对现实治理的规范和对公共管理研究的规范。( 1) 价值规范是一种规范治理实践的思想体系。学术研究是对现实的思考和对未来的展望，是对问题的解释分析和解决对策，企以规范现实治理，理想的价值、有效的规则和科学的工具皆是重要的规范治理的体系。研究的发现和结论具有价值规范意蕴，好的研究和伟大的发现理应成为规范国家治理和社会治理的价值规范体系，成为引领治理的思想体系。( 2) 价值规范是一种规范治理研究的思想体系。价值是公共管理的思想和学科关怀的源泉。公共管理研究与国家治理和社会发展紧密相连，要有价值关怀，要有思想性，形成价值体系，借以提升和拓展我们的公共管理研究。公共管理研究不应该以简单或者纯技术套路进行，干巴巴的技术路线不足以凸显学科研究的特色和使命，应对复杂世界和真实世界的公共管理，价值理性在研究设计、研究分析、研究发现和研究讨论结论具有广阔的应用空间，学科需要以价值维度引领我们的研究。
2. 价值不预设。纵观公共管理学百余年历程，公共管理技术和价值的挖掘不够，很大原因是公共管理学科各个时期的理论体系都有价值预设，这种显在或隐在的价值预设损害了理论的拓展和实践的提升。从正统论、新公共管理到治理理论，理论体系各不相同，但在价值预设上并没有本质的差别。正统论、新公共管理虽然宣称价值是效率，但还是和其他公共管理理论体系一样广泛接受了公共性、公共价值或公共利益的预设价值。而治理理论则是更进一步，预设的价值包含在公共参与、多元共治、善治等话语体系的表达，以公民社会与民主治理两相宜为前提和基础，这就走向了彻底的理想化，并不符合现实的经验体验。基于道德理想的美好愿望的价值预设，既限制了对价值的现实研究，也把规范价值的空间压缩了，实质是把规范的终极价值理性当作了现实价值理性，阻碍了公共管理的各个理论体系对价值的研究，反而导致研究的价值缺场。我们使用治理等概念时，不能预设价值，要以中性的立场看待治理，以此指引我们寻求符合实践的可能途径。
价值的预设也导致研究者和实践者习惯性或者潜意识地以批判式的思维看待国家现实治理，无视现实国家治理的复杂性和合理性。我们应该检讨为什么长期以来治理研究和实践不仅没有现实价值理性的讨论空间和规范价值理性的想象空间，而且严重缺乏科学化管理内容的实体空间，彼岸的理想世界与此岸的真实世界为何渐行渐远。在单一的公共性价值预设的支配下，公共管理理论不能适合现实国家治理的需求，技术性内容严重不足，陷于平庸化; 也使得公共管理实践过于强调或者迷信形式和制度的作用，把公共管理和国家治理的问题最后归结于制度建构和治理方式的形式合理性问题。价值不预设无论是对引用和改造西方理论框架还是关注和挖掘中国治理经验都是很有必要的研究前提，不仅是研究视野的开放，其实也是一种研究方式和研究态度的选择，我们应用客观公正独立的学术态度和以实践为检验标准的研究方式来对待。
（四）研究形式的复合化
公共管理研究的形式理性，首先是指研究的规范化和理论挖掘; 其次，研究形式既是逻辑问题，也是一般性问题。
1. 在规范的结构中展开复合研究。公共管理学科应在规范的结构中精细开展复合研究以实现经验和理论的结合。在引言部分，研究主题、研究意义和文章选题能兼顾经验和理论两个维度，做到形而上的理念和形而下的经验相结合。在研究的文献综述部分，按照选题建立理论参照系和经验参照系，展开理论和经验全方位全覆盖的对话。在研究设计部分要形成研究框架，这反映出研究者对研究选题和研究设计的技术把握、理论思考和思想理解的能力水平及其整合。在研究分析过程部分，研究逻辑和学理分析深度反映经验研究的理论水准和技术能力，研究过程不是一个单纯的讲好故事或者陈述数据分析的过程，采用夹叙夹议的过程呈现方式体现了研究高难度的把握能力和精细的复合化。在再讨论部分，理论挖掘是讨论的重点，理想的经验研究是在讨论和结语部分能形成一个好的理论研究，理想的理论研究是能自洽地证明契合或者嵌入经验的真实世界成为治理行动框架。在结语部分，结论有理论提升形成理论体系，或是基于问题的经验解析模式构建，或是基于一般性或探索性的理论模式建构，通过系统化的结构逻辑和技术逻辑形成相应的体系。
2. 逻辑和复合化形式。公共管理研究开展依托的是学理逻辑，从文献综述体系、研究框架或研究设计到理论挖掘和提升乃至理论体系展开都是依托逻辑。方法是逻辑，逻辑也是方法。
公共管理研究和公共管理事物都有技术逻辑、价值逻辑和形式逻辑，三者的共生和整合是复合化的应有之义，也符合公共管理事物本然。我们要在这三个逻辑上同时开拓，复合化研究要实现经验和理论结合，必须解决研究方式、研究对象、研究过程和研究结果的逻辑问题。研究设计要有研究逻辑，理论体系要有结构逻辑，经验研究要有实践逻辑，事物发展要有过程逻辑，研究讨论要有分析逻辑，研究结论要有系统化的逻辑。公共管理研究再不能停留在表面现象或者表层的问题的描述和分析上，要挖掘深层次的实践和发展逻辑，揭示公共管理事物运动的能量和规律。
公共管理的研究成果包括了概念提炼、理论提升和理论构建三个层次。公共管理研究的形式理性是形式概括和理论体系的构建，是指从具体中抽象一般，从现象中提炼本质并予以系统化。公共管理研究应着重提炼公共管理实践的形式，实践的层次决定了理论的层次。公共管理的形式也有层次，一般性也是相对而言的，我们研究的理论形式能够达到何种意义和何种程度的一般性，这是要作区分的。
按照概括和抽象的层次有四种类型的公共管理形式: 纯粹化形式、具体形式、复合化的形式和一体化形式。复合化形式是针对公共管理实践中的综合性、专业性和复杂性问题的综合化概括，纯粹化形式是不考虑专业性、综合性和复杂性对公共管理事物一般性的纯粹化概括，具体形式是针对有限的综合性、专业性和复杂性问题在一定分析向度概括的形式，而一体化形式针对的是超越专业性、综合性和复杂性对公共管理事物整体性概括的形式。公共管理学科应该在形式的四个层面齐头并进，建立一个纯粹的公共管理理论体系用以指导、规范和引领公共管理的具体研究和实践，建立一般理论体系研究公共管理具体的形式，而复合化是研究综合化的形式，一体化则研究整体的形式。纯粹的形式是国家行政普适的一贯的( 即超越时空) 最具一般化的形式。复合化的使命就是作为过渡的形式或者中间的形式还原事物本来的面目，把研究取向分裂的公共管理研究复合化为一个整体，最终公共管理研究还是要走向本原的一体化研究。这个意义说，复合化只是综合化研究，还不是一体化的研究。公共管理的事物本来就是独立的整体意义的事物存在，本来是一体化的，我们的公共管理研究把整体割裂为若干局部、维度或领域的研究，复合化不过是把公共管理的分裂的研究对象重新归整还原了而已。公共管理学的发展经历了多次“范式”转换，没有哪一种“范式”能得到学界普遍认同。反思“范式”发展的普适性缺失和认同危机，根源在于“范式”的研究方式。所谓的“范式”并不是纯粹的形式，也不是复合化的形式，更不是一体化形式，而是特定时段特定条件下的具体形式，其概括缺乏充分、齐整和对称的技术和价值基础，受制于具体时空，其快速的流变转换也就不足为怪了。公共管理学科对形式的概念提炼和理论的构建应该更具概括力，一体化、复合化和纯粹化是可能的途径。纯粹形式应采用社会学家格奥尔格·齐美尔( Georg Simmel) 概括的“纯粹化”学科分析方法构造韦伯所说的“理想类型”来进行19，复合化形式采取综合融合的方式在技术、价值和形式同构中保持质的对称和量的齐整而获得生命力和认同度，一体化形式通过整体性概括获得系统的本原。只有从这样的形式，才足以包容价值和技术的内容，学科才有真正独立与发展的理论基础和思想源泉。
研究路径的复合化
综合社会科学各个学科的研究特点和公共管理学科研究状况，学术研究的主要支撑路径可以从研究的学术基础、研究方法和研究框架三个方面来考量: 研究基础解决研究的来源问题，包括文本文献基础、经验调查基础和逻辑思辨基础; 研究方法解决研究的内容问题，主要有质性、量性、文本文献、逻辑演绎四类研究方法; 研究框架解决研究的结构问题，主要包括作为研究参照系的对话框架、作为研究工具的分析框架、作为研究逻辑和路径的理论体系的逻辑框架、作为研究结论的结论框架20。研究者对研究路径的把握水平体现了学术研究工具正确使用的水平和研究方法科学运用的水平，从基础面反映了学术研究的水平。理论和经验实现对话，需要学术研究在各种研究路径科学规范精致地合理运用和整合融合。
（一）研究基础的复合
研究者对文本、逻辑与经验的把握不仅解决了研究所需材料、数据的来源，而且也构成了研究复合化的基础。绝大多数学术研究都应有充分的文献基础，这是理论对话的前提基础。文献基础的复合化支持作用体现在: 确立理论坐标; 建立理论参照系，以及提供理论对话框架; 形成理论视角，建立研究工具。逻辑是研究的基本学理，逻辑基础的复合化支持作用体现在: 体现研究的逻辑依据、逻辑路径和逻辑结构，另外逻辑演绎的辅助论证也是常用的研究讨论方式。文本基础是研究历史视野和历史逻辑的来源，复合化支持作用体现在: 提供研究的经验参照系，文本的资料数据也构成经验研究的基础。调查是判识实证研究的基本依据，经验调查基础的复合化支持作用体现在: 经验调查基础不仅是学术研究运用研究工具和研究方法的研究过程，也为理论研究及其研究框架( 假设性框架) 提供验证支持，同时经验基础获得的结论性框架( 解释性框架和应用性框架) 形成理论研究文献与逻辑的主要来源。
对研究方式我们应该从研究时空方面整体把握: ( 1) 文本方式把握历史，文本文献梳理形成经验和理论的参照系，历史经验主要通过文本材料的方式获得。( 2) 实证方式把握现实，对现状的把握应该主要以实证的调研方式获得。( 3) 思辨方式把握未来，规范研究采用思辨的方式进行，是对未来国家治理的期待。( 4) 逻辑方式适用于所有场合，对学术研究而言，逻辑是无处不在的。我们进行公共管理研究要有复合时空观，何种时空的问题用相应的方式方法，我们的研究不能只关注现实问题，不能缺乏历史感，也不能缺乏对未来的关怀。
（二）方法上的链接
从研究方式的时空方面考量研究的实体方法的链接，方法的复合主要包括以下几种复合化情形: ( 1) 定量发现，质性跟进。通过定量研究发现变量之间关系，然后通过质性的研究跟进，进一步详细充分地揭示这种变量关系的实质和意义。这是一个由粗到细的复合研究的过程和场域。( 2) 质性假设，量性验证。个案发现的探索性理论，通过大样本数据的量性研究进一步验证真伪。这是一个由点到面的研究复合的过程和场域。( 3) 理论假设，实证验证。逻辑演绎得到理论假设，通过实证研究检验假设的真伪。这是一个由理论到经验的研究复合的过程和场域。( 4) 实证发现，逻辑演绎。在实证研究得到研究发现之后，对研究发现进一步理论挖掘和理论提升，讨论和结论在研究发现的空间内按照逻辑的方法演绎并构建系统化的理论体系。这是一个由经验到理论的研究复合的过程和场域。
公共管理研究在研究设计、理论假设和讨论结论以及理论构建方面一定要做好理论挖掘。同时，公共管理研究应保持完整的研究链条，做好延伸研究，做到点面结合，做到粗细结合，深挖技术、形式和价值的细节，把握好研究的各个环节，这样呈现出来的研究方式是把实证和逻辑、各种实证研究、经验和理论结合起来。各种方法、逻辑和研究环节之间有连接并能够整合起来，这就是研究方法的复合。
（三）泛框架化：研究复合化的工具
套用钱颖一的说法，框架是研究的视角、理论参照系和分析工具。对于框架的认识以前我们以前只讲分析框架，基于有限的理解，理论框架最全面的表述是这样的: 依据一定的理论作为基础，形成一定的研究视角、参照系和研究工具，针对特定问题或选题所建立的关于学理逻辑结构和路径的系统化的理论解析体系。简言之，框架是系统化的理论体系。泛框架化是框架的复合运用，在研究工具、文献综述、逻辑体系和结论表述成体系系统表述和建构，是方法、工具和逻辑的结构或者过程的系统化呈现。
理论框架是解决宏观理论与经验研究的连接的有效工具，泛框架化为技术性研究、价值研究和形式研究的整合提供平台。为实现理论和经验的结合，技术、形式与价值三种学理逻辑结合，理论框架至少在以下途径提供进路: 框架是学术文章研究基础的系统化体系，框架复合使用是各种研究基础的融合; 在对话框架中通过理论文献参照系的建立可以由此展开理论对话，通过经验文本参照系的建立可以对照展开与经验的对话; 研究分析框架，是对研究工具、理论设计和研究思路的整合; 假设性框架，是对经验世界和理论世界的探索; 在研究过程和研究讨论中，逻辑框架是经验与理论结合分析与讨论的论述结构; 在结论框架中，理论提升、理论构建是研究的理论贡献，而对策框架是对经验世界的研究贡献。借助多种类型框架的复合使用，泛框架化把研究的各种理论体系在技术、形式和价值三层面逻辑系统化严整化，以克服公共管理研究松散式、碎片化、不齐整、不对称、不同构的状况。
（四）研究路径的不足和转型
公共管理学科近十年来的发展推进了学科研究路径转型，比较注重研究规范，实证研究已成为了学科主流，但学科转型尚未完成。其一，体现在研究路径本身还有很大的改进空间，公共管理学科在研究规范性层次与精细度、研究参照系建立、研究设计和理论挖掘以及研究方法改进上还有很大空间需要提升。其二，研究路径交叉、延伸和结合不够，主要是拘泥于单一性的研究方法、学理逻辑和研究基础的传统认知。其三，研究路径的时空要拓展，学科严重缺乏国家行政史研究与按照地域、民族和国别的治理经验实体性研究以及比较研究，我们的研究大多是一国一地的现时空研究，主要是中美两国的研究，应在在历史和全球的时空视野中研究、发现或者探索治理的价值、形式和技术。其四，研究路径的想象力空间亟待提高。实证研究特别是量性研究的层次和水平依然是初步的，不够精致，没有体现出理论厚度和逻辑深度，换言之技术研究没有体现出思想的空间。在未来，复合的公共管理研究是大势所趋。只有复合化研究，公共管理研究才会对历史有科学的把握和深刻的思考，对现实有应用价值，对未来有指引价值，才得以寻求国家治理最佳技术、理想价值和合理形式的研究。
复合化的层次
回顾三十余年的发展历程，中国公共管理学经历了从政治学科到管理学科的转变，在此期间，我们不断向西方特别是美国的公共管理学学习，也试图扎根中国的本土经验，不断反省学科不足和问题，不断追问未来公共管理学科何去何从。社会科学研究方法如何与中国公共管理的理论和实践结合形成学科研究方式，这恐怕是学科研究面临的最大难题。复合化是中国公共管理研究不可避免的研究方式，也是体现中国公共管理学科的特质所在。展望中国未来公共管理研究，复合化研究应该按照以下层次按部就班逐步推进。
第一层次是研究视野的吸纳。目前的公共管理学正处于做好单一研究基础和研究方法的积累阶段，需要认真夯实和科学运用单项的研究基础、方法和逻辑，并兼顾和吸纳其他研究取向，以系统化的视野开展研究，推动各种研究取向之间形成互相弥补互相支援的局面。
第二层次是研究方式的路径复合化。研究方法、学理逻辑和研究基础的相互融合，这也是对学术研究及研究者更高层次的考验和要求。各种研究基础的融会贯通，对学术视野的开拓、研究水平的提升和学科知识体系的增长乃是更大的支援25。与之相对应研究方法之间、学理逻辑之间融合，通过研究方法之间的衔接，保持公共管理研究的完整和细化，通过技术、价值和形式融合，保持公共管理研究学理逻辑的对称和齐整。下阶段公共管理研究主要使命是要解决研究方法、学理逻辑和研究基础的融合问题。
第三层次是研究方式体系的复合化: 社会工程。对研究方式要有体系化的理解，公共管理研究复合化是把各种研究方式从单一到组合再到体系的提升过程，研究方式的路径复合化可视为研究方式组合化的提升，社会工程是研究方式体系化的提升。各种研究方法及其研究逻辑终归还是化整为零的研究方式，是个别化的、单向度的、碎片化的研究。复合化实质是研究方式的归整，把单向度的、片面的、碎片化的研究方式整合起来，融为一体，综合了个别的研究方式。复合化方式之于公共管理实践就是综合化、专业化和复杂性的政府管理，把政府管理相关的人文思想、管理科学、社会科学和自然科学融会贯通，是社会工程的系统化管理; 之于公共管理研究就是按照合理的体系把各种研究方法、研究工具、学理逻辑和研究基础统合起来复合化，把价值、技术和形式复合化，复合在一个社会工程风格的研究体系之中。
研究方式的复合体系再进一步扩大，未来的公共管理对研究方式把握既可以成为哲学，也可以成为科学，把哲学思想和科学思想结合在一起。将来，特别年轻老师，要做这种同时是哲学同时是科学的研究。复合化研究做到极致是把公共管理哲学的世界和科学的世界融会贯通于一个真理的世界，一个真实的世界，一个未来的世界。
如前所述，复合化研究是综合化的研究方式，是作为研究方式的综合体系，是归整的思路。而一体化研究从研究对象、研究基础开始就是整体的，研究方式、研究逻辑、研究过程也是整体的，研究的体系也是整体的，一体化的研究不需要从分析到综合的思路。
结语
中国目前正处于一个大转型的过程中，这种转型不仅发生在经济和社会领域，也发生在文化领域，更需要对最基本的治理制度进行重构26。面对这样的大转型，我们迫切需要一种复合化的公共管理研究担负中国公共管理的使命。复合化研究是以经验和理论结合为主旨，将专业行政和综合管理领域纳入公共管理研究体系的研究; 复合化研究以文本的方式建立研究参照系，以实证的方式切入经验，以思辨的方式担待未来，以逻辑的方式展开研究过程和理论体系，具有复合时空的研究体系; 复合化研究取向是将适合公共管理复杂实践和发展需要的社会工程技术理性、综合化形式、理想价值关怀和有效国家治理方式融合在一个齐整匹配的研究体系; 复合化研究以研究基础融合、研究方法链接、泛框架化工具为复合化研究路径; 复合化的公共管理理论与实践本质是社会工程管理。这也是对公共管理研究的中国方式和中国体系的回答。
往期回顾
葛荃 | 构建公共管理知识体系的中国话语——从中国传统行政管理思想说起
文章来源 /《政治学研究》2018年第5期
本期编辑 / 周文慧