郑志龙 李婉婷| 政府治理模式演变与我国政府治理模式选择

作者简介

郑志龙，郑州大学公共管理学院教授、博士生导师 。

李婉婷，郑州大学公共管理学院博士。

文章摘要

根据经济基础决定上层建筑的原理，政府治理模式作为上层建筑，其演变的深层基础是经济形态演进 。 科层治理建立在工业社会之上，竞争治理与后工业社会相对应，而网络社会催生了整体治理 。在新常态背景下，我国经济形态兼工业社会、后工业社会和网络社会的特征。经济新常态对我国政府治理能力提出新的要求，适应和应对新常态要求政府治理模式转型。新常态下我国政府治理转型的路径包括政府治理理念重构、治理结构优化、治理机制再造和治理工具创新 。

基于政府治理在整个国家治理中的特殊地位，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，政府治理模式现代 化处于核心地位。 当前，关于政府治理模式创新的研究大都被置于西方话语体系，缺少从马克思主义视角分析政府治理模式演变深层经济根源，也就未能有效解释政府治理模式变革的内在逻辑。 因此，需要引人历史唯物主义这一分析工具，从经济基础层面探寻政府治理模式演变的基本规律。从经济基础层面上看， 自农业社会以后的社会形态，大致可分为工业社会、后工业社会和网络社会三种类型。对于工业社会的判断目前已经形成共识，而后工业社会和网络社会这两种社会形态却仍处在探讨之中。后工业社会的提出者贝尔认为后工业社会的经济基础从生产经济转变为服务经济， 后工业社会本质上属于工业社会的范畴，是工业社会的高级形态，是超越了传统的大工业生产而以服务业为主体的经济形态。网络社会尽管属于后工业社会的范畴，但又不完全等同于后工业社会，而有自己的独特性特征，因而把其作为一种独立的社会形态。与工业社会、后工业社会和网络社会相适应的，是三种不同的政府治理模式，即科层治理、竞争治理和整体治理。下文将详细分析政府治理模式与相应的经济基础之间的这种互动互适关系，并试图证明每一种经济基础都为政府治理模式提供了组织形式、制度基础和文化氛围。

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科层治理 ：工业社会的治理模式  

科层治理源于韦伯著名的“科层制”这一至今备受争议的概念。不论是否承认，科层制已经成为现代社会生活 中的普遍性组织形式，尽管在新公共管理运动中“突破科层制”、“摈弃科层制”的口号风靡一时，但人类社会 尚无找到科层制的有效替代模式。对于科层制以前的 治理模式，韦伯认为是家长制、世袭制和封建制。从农业社会向工业社会转型，使得科层制渗透到经济、政治 生活的方方面面。以第二次科技革命为标志，科学技 术的发展突飞猛进，各种新技术、新发明层出不穷，并 被迅速应用于工业生产。科层制是随着科学技术的发展，资本主义社会化大生产发展起来后，人们组织生 产过程的一种形式，后来演变为政府的运作模式 “很长 一段时期中，官僚主义的模式的确起过作用，而这不是 因为它办事有效率，而是因为它解决了公民希望解决的基本问题。”

（一）等级分工的组织形式

科层制不是韦伯的发明，而是其发现了伴随工业时代来 临而出现的科层化组织形式。尽管当前科层制被视为政府的治理模式，但其首先不是出现在政府部门，而是在一些大型的企业组织之中， “科层制行政较早地被引进大型商业组织 ”。科层制作为一种组织形式，从技术理性的角度 ， 理想类型的科层组织能达到最高效率；从工具理性的角度，科层制也是政府治理的最佳组织形式。工业时代的社会化大生产需要以高效的方式把生产 要素组织起来，而科层制则因分工、等级化、非人格性等特征适合完成目标，受到大型组织的欢迎。

科层制以任务分工和岗位管理为基础。资本主义经济生活中的社会分工原则体现到管理过程，组织的全部活动都进行专业化的职能分工，然后根据职能分工确定管理岗位。“把为实现组织的目标所必须的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。”科层组织工作的岗位不再因人而设，而是根据任务目标确定岗位。此外，科层组织是按照等级分工的原则组织起来的。“ 所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的控制和监督。”自上而下的等级体系保障了组织的稳定，并建立了非人格化的指挥和服从的体系，使得组织的目标得到有效贯彻。

（二）制度化治理

制度是一个社会得以运行的规则。马克思从生产实践活 动出发，将制度的形成归结为一定生产关系以及与这种生产关系相适应并维护这种生产关系的社会机构和规则的确立过程，认为制度的本质就是在社会分工协作体系中不同集团、阶层和阶级之间的利益关系。科层制运行于工业时代，工业时代的经济分工以及与此相适应的生产关系就是科层制的制度基础。对于科层组织而言，其产生和运行在政治与行政二分的理论背景中，属于执行国家的意志行政机构。科层机构运作不仅是制度的执行过程，其自身运作也受到制度规范和约束。

科层制建立在法理型权威础之上，其运作超越个人权威和传统权威，更强调制度在其中的作用。科层制的活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”制度规定 了组织中每位成员的责任及其相互关系。 组织的管理人员 必须严格遵守组织的规则体系 ， 这些规则体 系 不 受个人情感的影响而适用于一 切情况。每位成员的职权大小和协调范围都有明文规定，以最大程度地降低工作中的模糊性，从而减少内部冲突和矛盾。管理过程中所有的管理规则和管理行为，都要以书面的形式记载下来，业务的处理和传递均以书面文件为准。 因此，韦伯的科层制理论与泰勒的科学管理理论有相似之处。二者都反映了随着生产方式从手工作坊走向机器大生产，经济社会管理乃至政府管理需要超越经验主义，走向一种非人格化的、以知识为基础的管理模式，开始走向制度化治理 。  

（三）理性的治理文化

依据马克思主义的经典解释，资本主义的生产方式催生了资本主义的文化而不是相反。但是，韦伯和桑巴特等非马克思主义者则从文化的层面来解释资本主义生产方式的发展。这种唯心史观尽管在现实社会中存在一定市场，但其“头足倒置 ”，无助于我们认识资本主义起源与发展的本质。科层制产生与发展的客观基础是资本主义工业生产方式而不是资本主义精神的产物，但科层制的出现与资本主义精神息息相关。资本主义精神在塑造着科层制的运作方式，以及工作人员的人格特征。

科层制倡导管理的职业化，管理人员由受过训练的人员来担任，在工作中他们应该把职务活动与私人事务加以区分。“ 理想的官员要以严格排除私人感情的精神，去处理公务 ”。科层制的出现反映了工业时代一 种日益增长的文化信念，要用与人无关的、系统的、专业化的形式去代替农业社会中个人的、随意的、业余的行政形式。因此，科层制“发展的越完备，它就越是‘ 非人化 ’，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、恨以及一切纯粹个人的、非理性的情感要素方面就越是彻底 ”。资本主义的理性精神渗透进科层制的运作，理想的科层制也成为理性模式的象征。  

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竞争治理 ： 后工业社会的治理模式

关于新公共管理兴起的背景，财政压力、服务品质压力和意识形态压力曾被视为激发政府治理变革的因素。 对于科层制与工业社会的关系已得到公认。但新公共管理改革的基础一般认为是福利国家危机，而没有认识到其深刻的经济根源。 福利国家的财政危机仅是问题的一个方面，其深层基础则是以服务业占主体的后工业社会的兴起与发展。全球经济经历着一场结构性的变革，对于这一变革美国经济学家福克斯称之为“服务经济 ”，贝尔则把以服务业主导的社会称为“ 后工业社会 ”，以此来形容工业社会的高级形态以及由此导致的社会变革。 后工业社会与工业社会的经济差异在于， 工业社会以大众化生产为特征，满足的是普遍性需求；后工业社会则以回应消费对象为特征，满足的是个性化需求。后工业社会对政府治理提出了新要求，也为政府治理转型提供条件。

（一）治理组织多样化变革

后工业社会中大规模的服务业发展首先对产业组织产生影响 。 后工业社会的出现使得资本主义走向垄断的趋势得以扭转，消费者可以接受标准化的产品，却难以接受千篇一律的服务。相对于工业部门，服务部门一般规模较小，通常没有实现所有权和经营权分离，而是由所有者经营和管理。后工业社会改变了企业单纯追求利润的局面，大量的不以营利为目的的组织出现 。

在后工业社会影响下，人们开始抨击政府的规模和效率，倡导突破科层制实现政府有效治理。 传统理性主义塑造的科层治理，明显地发生知识无法指引行动，理论缺乏解释，以及无法忠实体现公民需求等现象，出现合法性危机。 在这样的背景下， 政府恒久不变的组织结构，被视为有效治理的障碍 ， 一 种 “弹性化政府 ” 的改革方案应运而生。政府采取了两项主要改革战略：引人市场机制和推行绩效管理。引人市场机制包括区分公共服务的生产和供给，把政府的非核心职能以外包的形式交给其他治理主体。推行绩效管理更为注重政策结果，以明确的绩效标准和测量控制产出。 在这样的背景下，政府的组织形式再也不是整齐划一， 而是呈现出多样化的特征。

（ 二 ）更为灵活的政府治理 

后工业社会尤其是服务业面对的是个性化需求，难以再用统一的模式回应这些需求。后工业社会的特征是对体力劳动要求的下降 ， 而对人力资本的要求提高。 大量的妇女进入劳动力市场，完成服务的生产和供给过程，一些非全职的工作机会也在增加，工作的灵活性在提高 。 工业生产曾经使得劳动者与商品相分离，但服务生产的过程改变这种特征。 “ 随着越来越多的人从事服务工作，从整个劳力的基本情况看，工作可能还是趋于个体化。” 以个体化的劳动满足个性化的需求提高了劳动者本人的工作自主性，他们成为服务生产的控制者 。 

在西方社会中曾长期把政府视为 “ 必要的恶 ”，基于不信任而极力限制公共权力。 以制度化的运作消除政府治理的人格化特征曾是科层制的优势，但在后工业社会这种优势受到挑战。正如奥斯本所言，“今天的环境要求各种体制机构对顾客做出反映，提供多种多样的服务选择，不是靠下命令而是靠说服和奖励刺激来实现领导，给他们的雇员以使命感和控制感。 ” 政府为应对变革的环境和日益增多的社会问题， 势必要突破过多规章制度的束缚，采取一种更为灵活的治理方式，从注重过程到更为注重目标的达成 。 

（ 三 ）顾客导向的治理文化 

工业社会生产和消费是相分离的，而后工业社会往往生产和消费是个同一的过程。消费者成为服务生产的一个要素，其个体特征和服务需求都对服务生产发生作用。 后工业社会的服务生产者与接受者往往处于面对面的互动状态，因而服务生产过程更容易受到消费者的直接影响，顾客导向的文化在服务行业开始形成。顾客的满意成为服务生产的评判标准，顾客也参与到服务的生产过程。

尽管不能简单地把顾客等同于公民，但政府的公共服务也应以公民的满意度为取向。在政府治理改革中，企业家精神被用来指导改革，增加公民在服务选择中的权力，提倡参与式治理。 “政府组织能否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。 ”作为治理的核心理念，参与式治理不限于下级的参与，而是包括治理过程的利益相关者，由此打破了科层制封闭化运转的状况。在这种治理文化的引导下，以质量为中心，以全员参与为基础，以顾客满意和组织成员受益为目标的全面质量管理技术被运用于政府治理过程 。

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 整体治理：网络社会的治理模式 

马克思认为，“ 各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。 ” 网络社会则反映的是近年来互联网技术发展 导致的经济形态嬗变。 互联网引发了全球经济的信息革命，深刻地改变着经济、政治、社会生活。网络社会的经济作为一种新的经济形态 ，呈现出无疆界性、虚拟性、创新 、知识性等特征。网络社会引发企业组织和政府部门的管理变革，修复了治理革命中的碎片化趋势，“网络化治理”、“数字化治理”、“ 协同治理 ”等被用来描述这场管理革命，其本质反映了走向整体治理的大趋势。 

（一）跨部门治理 

网络社会的分工更加细化 ， 整个经济过程也变得日益网络化 。 “ 网 络化组织模式正在变成２１世纪商业界的基本特征，正在彻底改变着许多公司的组织结构和经营模式。 ”信息技术弱化了组织管理的中间层级， 让组织变得扁平化，以问 题为导向的任务型组织开始出现。组织更为注重自己的核心能力，而通过协调的方式把非核心能力委托给其他组织，以构建一个全新的生产网络体系。因此，网络社会的组织形式多样化，组织边界变得不固定，不同组织之间的依赖程度增加。

在政府治理过程中，纵向整合与横向整合是两种存在张力的组织协调方式。工业社会的科层治理和后工业社会的竞争治理都无法解决政府治理 中 的协调困境。 整体性治理作为一种新的政府治理模式， 是对新公共管理运动过于强调竞争而导致治理碎片化的一种回应。“从产生的背景看，‘ 整体政府 ’改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的。 ”但其深层次的原因则是网络社会的发展。网络社会催生了公民对政府更高的期望，使得政府的不可治理性增加，增加了政府治理中的相互依赖。 “信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及 其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作。 ” 因此，网络社会为政府部门之间的合作或协同治理提供条件，以更有效的治理来回应公民需求。

（ 二 ）制度化整合 

既然网络社会运行过程中组织要在多个不同的主体之间进行协调，而 任何一个组织的绩效不良或任意两个组织之间的关系破裂， 都会危及网 络 的整体绩效，因而协调问题在网络经济时代变得尤为重要。 与此同时，不同于科层制建立在等级基础上， 网络组织是一种边界模式 的非实体的虚拟组织。 共同的目标是网络组织得以存在的基础， 但其运行过程中 却时时需要克服机会主义的影响。 随着网络社会的发展，与其相适应的分工与合作机制逐渐形成，组织学会在相互依赖中完成使命和创造价值 。

在新公共管理运动放松管制的背景下，如何适应网络社会发展的新特征，建立制度化的整合机制是政府治理面临的挑战。“ 整体性治理的敌人是碎片化， 应对碎片化进行协调和整合，建构整体性的制度和运行机制， 实行政府组织的整体性运作。 ”整体治理同时包括制度建设和技术创新，而不是 简单地把信息技术运用于政府治理。信息时代的来临要求政府对变化着的环境迅速做出反应，对政府治理能力提出更高要求，政府所需要的不再仅仅是规范权力运作而是能否促进合作与协调的游戏规则。 在政府治理越来越多的纵向整合转向横向整合的过程中，契约治理代替科层治理成为跨部门治理的有效工具。

（ 三 ）信任基础重塑 

“ 整体性治理在２０世纪９０ 年代后期开始盛行并对政府产生影响， 信息技术的进步是不容忽视 的 ”。但是，信息技术解决了整体性治理的技术维度， 整体性治理的运作以信任为前提条件。 信任是合作的基础，也是社会良性运行的润滑剂。 缺乏良好的信任会引发机会主义行为从而破坏合作。互联网的发展对于信任具有双重影响，一方 面使得人与人直接的互动更为便利，增强了人际信任；另一方面网络的匿名 性特征造成人际交往的陌生化，又在破坏着人际信任。 组织信任在网络社会也有类似变化趋势。但总体上基于网络的交往增多，信任水平从特殊信任向普遍信任扩展，这有助于降低组织运行的交易成本。

在政府的跨部门治理中，信任是整体治理兩需的关键性整合。 政府治理超越单纯的政府主体， 政府、 企业和非政府部门， 甚至公民个体都可以作为治理主体。 但是，不同治理主体之间有不同的价值取向，如何取得彼此之间的信任是合作治理的基础。 “ 社会信任机制在合作行为中扮演着重要角色。” 经历、声誉、身份以及制度等因素都是信任产生的根源。 组织间信任不完全等同于人际信任，这种信任需要以信息共享来克服信息不对称现象。 整体治理倡导一种全新的信息分类与信息系统，构建多视角、立体化和全方位的信息共享体系，以减少组织间合作的信息不对称。 

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经济新常态与我国政府治理模式选择  

以经济基础层面分析政府治理模式演变，在于探索政府治理模式演变的内在机理， 探寻我国政府治理模式选择之道。 政府治理模式演变过程显示，没有一 种普遍适用的政府治理模式， 任何一种治理模式都有 特定的经济基础，与特定的社会形态相适应。一 个国家的政府治理模式选择必须立足于其所处的经济社会发展的阶段性特征，单纯地照搬照抄或移植他国的治理模式往往适得其反。 诸多学者对我国政府治理模式进行了探讨，提出了一些富有启发的政策建议。适应经济社会改革的总体特征，我国政府治理模式也处于变革之中。 在政府治理现代化的背景下， 建设法治政府和服务政府是全面深化政府改革的目标和方向。“共管共治，上下互动，公私合作，平等协商，这些都是新近政府管理理论和实践所提供的基本原理，它们应当在中国政府改革中得到应用。 ”但这些普遍性的治理规则是否契合我国经济发展阶段性特征，鲜有人论及。

正确认识我国经济发展的阶段性特征，是选择和优化政府治理模式的基础。我国依然处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情没有改变， 政府治理模式应符合经济社会发展的阶段性特征。 ２０１６年我国国 民生产总值中一、二、 三次产业分别占 ８．６％ 、 ３９．８％ 、 ５１．６％。  第三产业的比重已经超过第二产业 ， 我 国经济形态已经进人服务业占主体时代，但第二产业比重依然很大。 同时我国存在一个规模庞大的互联网经济，据商务部发布的《 中 国 电子商务报告（ ２０１６ ） 》，２０１６ 年全年电子商务交易额达２６．１万亿元。 因此，我国经济形态同时具有工业社会、后工业社会和网络社会的特征 ， 具有多种经济形态叠加特征。 因此，作为一个后发国家， 我国政府治理模式应兼收并蓄， 吸收科层治理、竞争治理和整体治理的一切优势，同时摒弃这些治理模式的弊端，避免重新陷入治理困境。 

我国经济发展正进人新常态。“ 从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”认识新常态、适应新常态、引领新常态不仅是经济发展的逻辑，也是政府治理模式选择的逻辑起点。“政府治理本身也是随着历史的发展而不断变化的，正如工业文明创造了科层 制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态，这一点是毫无疑义的。”经济新常态对我国政府治理能力提出挑战，迫切要求政府治理模式转型，构建一个“ 强而有道政府。  在经济新常态背景下 ， 政府治理模式转型的核心是处理好政府与市场的关系，充分发挥“有形之手”  和“无形之手”的综合作用，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用 。

政府治理模式转型的行动路径包括：（１） 政府治理理念重构。推动政府治理理念走向法治政府、服务政府和整体政府，实现政府治理理念现代化。（２） 政府治理结构优化。调适政府 、企业和社会关系，厘清三者之间的职能边界 ，形成“ 一 核多元 ”治理结构，实现政府治理体系现代化。（３） 政府治理机制再造。以协商机制再造提升政府治理目标凝聚能力，以激励机制再造提升政府治理源整合能力，以评估机制再造提升政府治理工具创新能力 ，以协同机制再造提升政府治理风险防控能力，以监管机制再造提升政府治理责任控制能力，实现政府治理机制现化。（４）政府治理工具创新。 综合运用市场化工具、工商管理技术和社会化手段，做好 “互联网 ＋ ”下的政务服务，推进政府治理工具现代化 。

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文章来源 / 《中国行政管理》2018年第3期

本期编辑 / 陈诗雨