政策执行研究的中国图景及演化路径

作者简介

吴宾：中国海洋大学国管学院副教授；

齐昕：中国海洋大学国管学院硕士研究生。

【摘要】以2000—2017年国内政策执行领域的2351篇CSSCI文献为样本，运用CiteSpace软件绘制知识图谱以挖掘出国内政策执行研究的热点主题，分别为政策执行理论、政策执行案例、地方政府与政策执行力、政策执行影响因素、政策评估等研究领域。基于突现词分析，发现中国政策执行研究呈现出案例分析与理论构建并重、超越“拿来主义”并突破公共管理研究“中国悖论”的特征。研究认为，已有研究缺乏更具解释力的理论、偏重单一案例分析、忽视对执行者个体特质的阐释。新时代国家治理视域下的政策执行理论研究、技术革命下政策执行力提升将成为新的研究增长点。

【关键词】政策执行；中国图景；演化路径；中国悖论；知识图谱

政策执行是将文本形态或政府话语体系下的政策转化为现实结果的过程。20世纪70年代，西方政策执行问题频发，导致了声势浩大的“执行研究运动”。研究经历了早期对执行失败现象的关注，到“自上而下”与“自下而上”的模式争论，再到整合性执行框架提出的三个阶段，学者从不同视角提出了诸多模型、影响因素及政策建议。作为跨国界、超越体制的政策现象，政策执行问题也成为我国治理过程中亟待突破的瓶颈，尤其是随着经济社会的高速发展和分权化改革的推进，政策执行阻滞成为我国制度化的非正式行为，影响了我国国家治理现代化建设乃至社会转型进程，引发了学界的广泛关注。早期学者们尝试运用西方理论解释中国政策执行问题，但由于府际关系的制度安排存在差异性，以联邦制为背景的西方政策执行理论，对于理解中国等单一制国家的政策过程解释力不强。因而，20世纪90年代，鉴于不同的政治制度、政策执行风格及西方公共管理研究中的著名难题——“中国悖论”，中国学者们开始超越“拿来主义”，探索中国政策执行的特殊之处，形成了“基层共谋”“压力型体制”“共生关系”“层级性与多属性治理”等颇具启发性的学术观点，呈现出有别于西方话语体系的政策执行研究中国图景。对现有相关研究成果进行归纳总结、把握政策执行研究的整体概貌是推动中国政策执行研究发展的必由之路，是破解政策执行困境、完善我国治理体系的因应之道。面对海量文献，对其进行个别视角的文献评述显然无法清晰呈现研究全景，目前国内文献总结及回顾多是基于特定主题的讨论，以定性评述为主。因而有必要采用文献量化方法对国内政策执行研究进行全面梳理。

文献计量学是以文献为研究对象，基于数学与统计学的定量分析方法，知识图谱法是其中一大新方法，通过可视化的知识图形与序列化的知识谱系，直观地呈现知识单元或知识群体之间存在的网络结构及其互动、交叉、衍化等诸多复杂关系。本文以CNKI（中国学术期刊网）数据库中2000—2017年CSSCI来源期刊（含扩展版）的刊文为研究样本，运用CiteSpace5.1绘制出中国政策执行的知识图谱。一方面，该类刊文体现了一定水平的研究成果；另一方面，21世纪开始，中国政策执行由对西方理论的引介转向中国理论体系建构，相关研究逐渐深，选取21世纪以来的文献数据可展现政策执行研究的中国图景。同时，本文以“政策执行”“政策实施”为检索主题，主题条件用“或者”连接，检索条件为“精确”，共得到2387条文献记录，在剔除声明、书评、会议通知及无作者文献后，最终保留2351篇样本文献。基于上述研究背景、思路、方法与样本，本文力图客观呈现21世纪以来中国图景与演化路径，把握其热点主题，厘清其演化的基本脉络与规律，一定程度上预判未来研究趋势。

一、研究的主要过程及发现

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发文量及核心作者统计

某领域论文在时间上的分布一定程度上显示出该领域学术研究的理论水平及发展速度。通过发文量统计，绘制出2000—2017年政策研究发文量年代分布图（见图1）。除个别年份下降外，发文量整体呈平稳上升趋势，基本符合普莱斯文献指数增长规律。其中2008年较2007年上升幅度较大，可能的原因是，2006年《中央政府工作报告》首次把“提高政府的公信力和执行力”作为“建设法治政府、责任政府和服务政府”的重要前提，并以此为目标推进行政管理体制改革。学界对此做出积极回应，政策执行力的结构分析、政策执行鸿沟等议题引发学者持续关注。

某领域作者的H值、发文量及文献被引频次在一定程度上体现了其在相应学科中的贡献及学术影响力。对该领域的数据进行作者共现分析（Node Types=Author；Top35；Time Slices=1），绘制作者共现知识图谱（略）。该图谱中539个节点间仅有161条连线，网络密度为0.0011，表示作者多为独立发文而缺乏学术合作。从539位发文作者中，根据文献计量学中高产作者定律，选取发文量在4篇及以上的作者并统计其文献总被引频次（见表1）。丁煌、贺东航、钱再见、杨宏山等均是该领域的高被引作者，他们的H值居于高位，具有较强的学术影响力。其中丁煌文献总被引次数最高，达941次。

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合作作者及合作机构共现网络分析

合作作者及合作机构网络分析能呈现各研究机构形成学术共同体的情况，通过对该领域研究机构与作者共现分析（Node Types=Author + Institution；Top35；Time Slices=1）得到合作作者及合作机构共现图谱（见图2）。图谱中的节点大小代表研究机构及作者的学术影响力，节点环表示年轮，标签字号大小代表中心性，连线描述机构合作。由下页图2可见，中国人民大学公共管理学院、清华大学公共管理学院、武汉大学政治与公共管理学院、南京大学政府管理学院等节点较大，构成了该领域的核心研究机构群，说明高等院校及其研究机构是该领域研究的主要阵地，同时，各核心机构周围多分布着核心作者，说明高校学者是研究的主力军。此外，作者与研究机构间的联系通过颜色区分而清晰呈现，可见，尽管同机构作者间有一定合作，但机构间及跨机构作者间的连线极少，分布松散，表明该领域学术共同体间缺乏合作交流，暂未形成学术合作网络，有可能阻滞政策执行研究的突破性发展。

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高被引文献分析

高被引文献是指被引用频次较高、周次较长的学术论文，能客观地反映论文影响力及其在学术交流中的作用和地位，代表着相关研究领域研究水平、发展方向，是探究热点主题、研究前沿的重要依据。下页表2呈现了21世纪以来国内政策执行研究领域15篇高被引文献。其中，以周雪光、丁煌、贺东航、孔繁斌等学者的学术成果影响力最大。由表2可知，早期研究偏重于通过案例剖析政策执行梗阻现象，或以政策执行理论解释具体政策领域的执行问题。中期则着力于建构颇具中国特色的理论体系，提出了政策执行力、基层共谋、层级性治理与多属性治理等概念。然而，遗憾的是，近五年来似乎匮乏更具影响力的学术成果。当然，这也符合学术文献分级滑动模型所揭示的“质量牵制原则”。

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关键词词频统计及共现图谱分析

关键词是文章主要内容的精炼性表达，通过关键词分析可发掘研究热点主题，采用共词分析法可充分挖掘各研究主题间的关系。运用CiteSpace对关键词进行共词分析（Node Types=Keyword；Top35；Time Slices=1），提取频数排在前40位的关键词作为代表政策执行研究热点的高频关键词（见表3），在MST图谱修剪处理的基础上，绘制关键词共现图谱（见图3）。由表3可见，政策执行居词频首位，公共政策作为政策执行的关注焦点而位居次位，教育政策执行研究则在科教兴国背景下位居第三位。政策执行力、地方政府、执行效果等关键词依次排序。

中心性也是判断研究领域研究热点的指标之一，可借此挖掘出在整个网络中起战略作用的关键节点，揭示关键词之间的内在联系。节点的中心性越高，其连接与传递信息的关键词越多，在整个网络中的“媒介”作用能力越强。由表3可知，点的中心性排在前十位的关键词由高到低依次为：政策执行、公共政策、教育政策、政策执行力、地方政府、执行效果、政策评估、影响因素、货币政策、产业政策。高频关键词的中心性值往往也较高，与词频的排名分布大体一致。

图3可直观地展现关键词的分布及其之间的关系。图谱中节点大小代表关键词的词频高低，节点间连线越粗则代表两词共现频率越高。节点的年轮代表该关键词出现的年份，年轮越多则代表在该领域研究中出现的时间较早，如政策执行节点的出现时间最早。由图3可知，公共政策、教育政策、产业政策、政府执行力等主题仍是目前的研究热点。通过各关键词的共现位置及连线，关键词共现图谱表现为“分类而居”的特性，呈现出“一个中心，两个焦点，四个方面”的研究格局，一个中心为“政策执行”，两个焦点为“公共政策”“教育政策”，四个方面为“影响因素”“政策执行力”“地方政府”“政策评估”。

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关键词聚类分析视图下的可视化分类

聚类分析通过将共同出现频次高的关键词聚集形成群组，使组内的关键词相似性大，组间的关键词差异性大。每个组群都反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而可判断出该类词所代表的研究主题。运用CiteSpace中自动聚类功能，对已输出的关键词图谱进行聚类从而得到聚类分析图谱（略）。综合考虑聚类标签的主题分类结果及聚类的科学性、可行性等因素，本文在自动聚类结果的基础上进行一定的技术处理，得到聚类分析的综合图谱（见图4）。将聚类分析结果分为五类：政策执行理论、政策执行案例、地方政府与政策执行力、政策执行影响因素及政策评估。从聚类间结构来看，多数聚类之间联系紧密，说明政策执行研究共同知识基础明确，呈现研究主题集中的特征。从聚类内容来看，政治学、公共管理学、经济学、教育学等学科多有介入，呈现多学科交叉发展特征。

二、国内政策研究的热点主题讨论

在知识图谱客观呈现政策执行研究概貌及结构的基础上，对每一热点主题进行细化、定性的解读，有助于全面展现政策执行研究的中国图景。本部分主要从两方面展开讨论：一是基于知识图谱的分析结果，进一步挖掘关键词类团的内部结构及外部联系；二是在文献计量领域，高频次被引论文的观点往往也是该领域的热点主题及代表性观点，对这些主题及观点进行质性分析，可印证前文量化分析的结论。

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政策执行理论研究

由图4可见，该类团聚集了公共政策、政策执行、政策网络、政策工具和执行偏差等关键词，这一组团同其他组团的联系较为密切，为其他主题的研究提供了理论分析框架。该主题的研究沿着两个逻辑进路展开：

一是西方政策执行理论的应用与修正。西方政策执行研究成果丰富，涌现了大量经典的分析工具与模型。21世纪以来，学者们开始运用政策工具、政策网络等理论探讨中国政策执行问题。

政策执行的本质是政府机构在特定环境下针对特定政策问题而对特定政策工具进行公共选择的过程。大量研究聚焦于探析政策工具选择与政策执行的关系，如丁煌等人基于理性与网络建构了政策工具选择模型。该领域研究在工具分类、选择、评价和创新等方面既有基础性的概念界定，也有深层次的理论建构，学术成果颇丰，但并没有完全摆脱对西方的模仿以及其话语体系的套用。

政策网络理论实现了政策执行互动模式的模型化，揭示了政策参与者的高度复杂性与动态性，提供了市场和层级权威之外的研究途径。学界从利益和治理两个角度透视政策网络与政策执行的内在逻辑，前者视政策执行为政府通过政策网络对利益关系进行整合与协调的过程，后者视政策执行为政府在政策网络中动员政策资源的过程。然而，该理论以“中观结构后果”逻辑观来解释政策网络与政策执行效果的因果关系，忽略了行为者特质及逻辑，且网络分析过于复杂，在应用上具有局限性。

此外，较多学者运用模糊冲突模型对城市生活垃圾分类、拉闸限电、社会化养老等具体领域的政策执行展开研究，殷华方修正该模型，指出明确性目标的消极影响和模糊性目标的积极影响，强调不可全盘否定模糊政策，在特定条件下其能给予执行者较大的自主行动空间。史密斯过程模型也是应用率较高的研究模型，如邓大松从理想化的政策、执行机关、目标群体及环境因素方面分析我国社区健康教育政策执行过程。

尽管西方政策执行研究走在前头，但也应体察域外研究成果的限度。学者们基于中国政策执行情境修正西方理论，并建构中国理论。在修正西方理论方面，胡业飞认为政策执行者选择政策求解和替代两种“转化工具”将试验性执行转化为行政性执行。吴少微识别了“压力型体制”和“集体主义文化”两种中国情境，认为无论政策内容模糊与否，当纵向冲突程度低时，执行者会选择政治性执行，并提出了降低政策模糊性、建立共生关系降低横向冲突、加强上级压力、降低纵向冲突等对策。在建构中国理论方面，早期研究是基于变通视角的，学者们指出政策变通是政策执行者在未得到决策者的正式准许、未通过正式程序的情况下，自行改变政策的行为，分为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种形式。此后，利益分析框架取得普遍认同，强调政策执行本质是政策主体基于利益得失进行的利益博弈过程，各方主体追求自身利益函数最大化的行为必然导致执行阻滞现象的产生。

在众多研究中，涌现了一些颇具影响力的中国政策执行研究成果。周雪光从组织学角度剖析基层共谋行为，认为其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是决策过程与执行过程分离的结果。贺东航等人指出“高位推动-层级性治理-多属性治理”是政策执行的中国经验，政府应采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等多种手段防止执行“碎片化”。龚虹波提出“党政不分”和“条块分割”下政策执行在正式结构安排上表现为有限分权，在非正式结构安排上表现为关系主导，两种结构的促进、抵触影响执行结构、过程及结果。薛立强提出中国政策执行体制为层级加压、重点主抓，执行成功的前提为恰当的政策与高层的决心。杨宏山从政策路径和激励视角划分了行政性执行、变通性执行、试验性执行、象征性执行四大模式。邓顺平指出中国政策执行的机制包括先锋队、摸石头、动员令、锦标赛和回头看。张璋认为“一刀切”是我国上级纠偏方式，具体手段包括明确政策标准、强化监督、新增标准、停止执行，其成效取决于政策信号与执行偏离信息的匹配程度。

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政策执行案例研究

“上有政策、下有对策”现象广泛存在于各个政策领域中，学界围绕教育、产业、货币、扶贫、住房保障等政策领域，基于具体案例分析了执行阻滞现象及其产生原因。

教育政策执行关乎科教兴国战略，受到学界关注。学者们基于新制度主义、公共选择理论、复杂性理论、现象学理论等多元视角展开研究，普遍认为政策不完善、执行者能力不足、缺乏监督机制等是导致执行偏差的核心因素。邓旭认为，教育政策执行深受正式制度确立的合法性和非正式制度确立的合理性的双重制约。庄西真从社会学嵌入性的视角指出，教育政策执行效果有赖于合适的政策目标，政策工具依存的教育治理结构及其与现实社会关系结构之间的适配性。王阳从利益博弈角度指出，教育政策执行主体被天然划分为被过度重视的强势利益主体、被严重忽视的弱势利益主体和被逐渐淡化的无关利益主体三级，三级利益争锋成为执行过程中的矛盾焦点。

学界对产业、金融等政策执行问题的关注，集中于府际关系、政府与市场等方面。基于央地关系，地方政府基于利益成本角度进行抉择，同时地方财政对中央依附性较大，政策工具选择受限，影响地方政策执行意愿。基于地方政府间关系，各地政府互相竞争，设置地区贸易壁垒、阻碍地区间企业资产重组与兼并，导致政策执行效果不佳。基于政企关系，政企间存在连带关系，尤其是政府与国企，当中央政策损害地方及企业利益时，双方会联合不响应政策。

在扶贫政策执行方面，学界沿着自上而下和自下而上两条路径展开研究，认为精准扶贫政策的不精准执行是突出现象，具体表现为识别不精准、帮扶不精准、管理不精准和考核不精准。基层组织在运动式治理和官僚体制的双重规制和压力下，面临着一系列的执行约束，基层治理资源有限、权责不匹配、压力考核等因素影响了基层干部的政策定位与具体执行。

在保障性住房政策执行中，公积金政策执行由变通性走向行政性执行，经适房政策执行由变通性走向替代性执行，公租房政策执行由试验性走向行政性执行，廉租房政策执行停留于象征性执行。政策执行阻滞的主因是中央与地方政府的非合作博弈关系，体现于住房保障的成本分担机制上。此外，财政集权体制不健全、信息沟通机制不完善、监督与制约机制不健全，也导致地方政府对中央住房政策采取延缓执行、选择执行、变通执行和创新执行等响应策略。

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地方政府与政策执行力研究

该类团聚集了地方政府、政策执行力、中央政府、国家治理以及政策环境等关键词。由于我国政策决策权与行政权相分离，地方政府的政策执行力大小决定了政策执行效果。

地方政府是国家治理体系的核心，所谓“郡县治，天下无不治”。随着市场化改革和财政分权的推进，央地政府一体化利益格局被打破，地方政府获得了更大的自主权。姚洋认为地方政府是一个中性政府，其行为函数是政府利益最大化。薛澜认为地方政府兼具代理人和自利者的双重角色，既代理上级政府指令和地方公共事务，也追求自身的政治和经济利益。周黎安提出“行政发包制”概念，认为正式组织内部的层层发包关系使承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权。地方政府在GDP至上的考核指标体系和地方利益驱动下，难以避免地产生央地利益博弈，导致地方政府执行政策时不尽全力，甚至出现阳奉阴违的现象。

为了降低央地利益冲突对政策执行的影响，自上而下激励机制作为调和冲突的有效机制，受到了学者们的关注，包含政治激励和经济激励两种观点。政治激励论者认为，地方官员执行政策的根本动机在于职位晋升，上级掌握干部任免权推动了政策的有效执行，政治激励所形成的行政压力产生强激励，在我国，“晋升锦标赛”是有效的治理官员模式，一定程度上推动了政策执行。在经济激励论者看来，当执行政策能够增加财政收益或带来附加性优惠政策时，地方政府才会真正将政策目标转化为实际结果。中国在改革开放后形成了“保护市场的联邦主义”，地方政府谋求财政收益最大化而采取市场亲善性行为，具体表现为地方财政支出偏好于预经济收益大的政策，弱化公共服务支出。陈玲、薛澜等学者将政治激励和经济激励相结合，提出政治和经济双重激励理论，将政策执行模式划分为实动、暗动、伪动、缓动。

“政策执行力”是典型中国政策执行语境下产生的概念。学界基于博弈论、系统论、政策网络、关系运作、政治文化等视角展开研究。目前对于政策执行力概念未达成共识，莫勇波将其界定为政府组织有效地执行公共政策、战略计划及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量，但王学杰认为这种定义只反映了能力的大小，未规定方向，政策执行力应是具有复杂结构的向量。当前，中国存在政策执行规划力畸变、服从力缺失、公信力低下、监控力纰漏等问题，可通过培育多元政策执行主体、创新技术和手段、鼓励公众参与和沟通、建立监督机制等进行完善。

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政策执行影响因素研究

在政策执行过程中，总有众多的因素使其在“失控”与“纠偏”间不断摇摆。奥图尔通过梳理100多篇相关文献，发现政策执行解释变量多达300多个。在我国日趋复杂的政策环境与较长的执行链条中，信息不对称、利益博弈、公民参与、政策满意度等变量受到学界的更多关注。

政策执行是典型的委托代理关系，在信息不对称和激励不相容的条件下，利益博弈行为引发逆向选择和道德风险，将不可避免地导致政策执行阻滞。当前中国社会利益结构分化，基于行业或职业形成的利益集团，影响政府部门制定和执行相关政策。利益筛选次数的增加、地方政府非正式的隐形利益等因素则加剧了执行阻滞的发生。

政策的最终目标是促进公共利益最大化，若执行过程中无法体现公共利益，不能得到政策受众的支持与参与，政策执行将受阻，因此公民参与度与满意度是重要的影响因素。公民广泛参与可提升公众的政策认同、协调各执行机构、优化政策执行理念、强化政策执行监督。政策目标群体规模及组织化程度、行为调适的幅度、先前的政策经验、满意度均会影响政策执行。

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政策评估研究

政策评估全面评价政策执行效果，是促进政策有效执行的关键环节。建立多元评估主体；确认评估客体可评估性；完善评估标准、方法与模式是政策评估体系的主要内容。其中，指标体系的建立是政策评估实现的关键，学界从“执行能力”“执行力度、高度、速度等”“执行资源”“执行环境”等维度进行体系建构。然而，未全面把握政策执行内涵、评估维度间关联性弱、简单等同影响因素与测评指标等影响了指标体系的科学性和有效性。对此，有学者从方法论层面进行反思，认为存在着用价值判断代替事实分析、用定性分析取代定量结论的问题，主张采用社会实验方法，确立研究的实证主义取向。也有学者从具体方法入手，尝试运用平衡计分卡，以政策共识、执行协同、执行公信力和执行文化为一级指标，以执行主体共识、资源配置、公众满意度等13个指标为二级指标来构建并完善评估体系。

三、国内政策执行研究的演化路径

研究前沿的识别与追踪能够为研究者提供学科研究的最新演化动态，预测研究领域的发展。因此，本部分根据CiteSpace爆发性检测功能生成突现词列表（见表4），从时间维度呈现该领域研究的演化路径。表4中的加粗线段代表突现词的突现年段，以此显示出特定年份的研究增长点。本文将国内政策执行研究进程划分为三个阶段。同时，国家政策作为社会发展的指示器，对学界研究方向具有指向作用，故本文将结合我国时代背景及政策变迁来呈现研究主题的演化路径。

（1）第一阶段（2000—2006）的突现词为中央政策、金融政策、财政金融、政策分析等。由此可见，此阶段政策执行的研究热点集中于宏观经济政策执行。

1997年，受亚洲金融危机、市场经济转轨影响，中国经济有效需求不足、通货紧缩等问题逐步暴露，宏观调控重点转为扩大国内需求、调整供给结构，货币、财政政策亦由适度从紧快速转为“双松”配合。然而，政策的实际作用出现递减并产生逆向效应。直至2002年党的十六大后地方政府换届，推动相关政策执行才使经济得以升温。此后至2003年，针对消费价格指数持续上扬、资源约束偏紧等经济现实，央行采取了提高存款准备金率等措施，但效果并不显著。因此，货币、金融等政策执行有效性问题引发学界关注，研究集中于政策传导机制、中间目标及环境因素等方面，其中新经济条件下货币政策传导机制研究最为突出。

（2）第二阶段（2006—2012）的突现词为义务教育政策、刑事政策、新农保、政策执行力、信息不对称、利益博弈、政策网络、公民参与、执行主体、中央政府等。此阶段学界在持续聚焦案例研究的基础上，探索政策执行本土化理论，呈现出超越“拿来主义”并突破公共管理研究“中国悖论”的特征，并逐渐向重视社会政策执行研究转向。

在案例研究方面，2006年，《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，推动义务教育发展，其中农民工子女义务教育政策执行问题突出，引发学界关注。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式将宽严相济刑事政策确立为刑事司法政策。学界从执法者行为偏离、执法环境约束、具体地域标准缺失等方面对执行问题展开研究。2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的发布标志着农村养老保险制度建设进入实质性推进时期，学界基于样本地区的调研对政策运行效果、影响因素进行探索。

在理论探索方面，学界将信息经济学、博弈论、政策网络等理论引入政策执行研究中，重点研究中央政府与地方政府利益博弈、公民参与对政策执行的影响。在2006年中央政府工作报告将提高政府公信力和执行力作为施政重心的背景下，政策执行力的概念内涵、提升策略等成为热点主题，产生了基层共谋、共生关系、多属性治理等富有中国特色的理论成果。

（3）第三阶段（2012—2017）的突现词为国家治理、影响因素、政策工具、公共服务、执行偏差等。学界将政策执行置于国家治理现代化的背景下，致力于构建更具解释力的本土化政策执行理论。

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。治理现代化的实现有赖于一个有机、协调、动态、整体的政策执行系统，并将治理主体、治理机制和治理效果有机联系起来。因此，基于整合视角、多中心治理视角的政策执行学术文献大量涌现。学界主要从执行偏差、政策工具选择、整体性治理等维度对政策执行展开深入研究。其中，政策执行中的工具选择是2013年以来学界研究的又一热点。明确各种类型的政策工具的发展特征和适用范围，是政策工具研究的主要任务。同时，在建设服务型政府背景下，公共对话式政策执行成为学界关注的议题。

四、结语

当前学者们的研究成果是富有价值且充满启发性的，但也存在一些不足：其一，研究方法有待改进。首先，相关研究多为单一案例剖析。尽管政策研究要注意经典案例的挖掘[1]64，但单一案例的研究文献，是难以解释相同政策在不同执行情境下执行结果差异的问题的，也无法提炼出更具解释力的、反映中国政策执行一般过程的理论体系。因此，应加强多案例正反、交叉分析，提炼政策执行关键变量，从看似相互独立的不同政策执行现象之中探寻规律性的逻辑图像。其次，定量研究方法运用不足。应在保持传统定性思辨分析优势的同时，扩大数据搜集来源，适当引入数理统计、模型构建、实验法以及模拟仿真等定量方法，增强研究的科学化与规范化。最后，缺乏国际视阈下的交流与借鉴。西方的政策执行研究起步早、发展速度快，衍生了丰富多元的研究方法，当前国内研究亟须借鉴西方多种研究方法，加强研究的合理性和可靠性，提高研究的质量。

其二，研究内容应丰富化，强调国际对话并持续加强中国意识。我国学者可采用与西方学者合作研究的方式展开对我国政策执行问题的探讨，并借鉴应用制度分析、网络分析、组织理论等理论提升政策执行研究的理论品质。同时，更应突出政策执行的中国特色。中国改革开放40多年的伟大成就与政策执行的有效性密切相关，中国完全可以成为理论创新的“试验田”，进而产生具有中国气派、中国风格的理论成果，回应“中国悖论”。此外，当前国内公共政策学界研究领域正朝着提供民众基本发展机会、培养民众基本发展能力、维护民众基本发展权益三个方向发展，政策执行研究应继续增补民生方向的研究内容，既为理论研究提供充足的现实案例，也为国计民生改善提供切实保障。

其三，在研究视角上，我国分权制改革使地方政府自由裁量权扩大，执行主体的价值观、心理心态等个体特质以及文化主导下的意义生成也成为重要变量。因此，研究可在宏观视角基础上，加强基于中观及微观视角的探析，重视对执行者个体特质及组织情景的研究。同时，政策执行研究还要注重多学科知识的运用与交流。事实上，西方的政策执行研究从心理学、人类学、社会学等学科领域吸收了大量的相关理论与方法。从上文分析可见，我国各学科领域均以各自的方式展开政策执行研究，形成了相对独立的话语体系，若能加强彼此交流，将有利于构建我国政策执行研究理论体系，推动研究的深化。

未来，新时代国家治理视域下的政策执行研究将成为研究的潜在热点，可围绕行政管理制度创新、政府机构与行政体制改革、政策工具创新、第三方治理、基层治理、大数据等路径展开研究，以观察权力结构调整、利益关系变动，透视党政关系、央地关系、政企关系、政社关系的变革。其中，在“放管服”及服务型政府建设的全面推进下，地方政府角色定位、权力关系发生重大转变，央地关系、政社关系研究成为持续热点。此外，在“互联网+”时代，大数据等新技术以新形式解构传统政府治理模式，为政策执行改革和完善提供契机，因此，技术革命时代下政策执行力的提升将成为重要的研究方向。

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往期回顾

文章来源：公共管理与政策评论，2019,8(4):33-46.

本期编辑：小胖师兄