环保约谈、环保督查与地方环境治理约束力
张新文，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师。
张国磊，南京农业大学公共管理学院博士研究生。
摘
要
经济发展与环境保护之间的关系难以调和，致使地方政府环境治理陷入“内卷化”困境。在实行环保垂直管理体制的背景下，环保约谈能够督促地方政府增强环保责任意识，给予污染企业一定的震慑压力，但却存在行政干预的衍生风险、刚性不足而难以落实、运动式治理的短期行为等困境。环保督查能够规避属地管理带来的执法困境，突破地方保护主义的行政干预，但也存在职能的有限性、层级的局限性等问题，难以保证督查到位等实践困境。因此，应促使环保约谈和环保督查有效衔接，在环保约谈中发挥环保督查的刚性约束力实效，在环保督查中加大环保约谈的软约束力的作用，使地方政府回归环境治理的主导者角色。
一
问题的提出
改革开放40年，中国经济在得到快速发展的同时，也面临着环境持续恶化的严峻挑战。近几年，由环境污染问题引发的社会冲突事件频发，不仅严重阻碍地方经济的可持续发展，也加大地方政府环境治理的难度。虽然中央通过加强环境政策的顶层设计来督促地方政府履行环保职责，并通过将生态文明建设纳入地方政府官员的考核指标的方式自上而下地传导环保压力，但地方环境治理效果难以达到预期。换言之，虽然中央不断加大环保投入力度和完善环境政策的顶层设计，地方政府也给予相应的政策配套和财力支持，但环境治理却陷入“内卷化”困境。为有效调和经济发展和环境保护之间的矛盾，提升地方的环境治理水平，党的十八大将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，并将绿色发展理念写入“十三五”规划。十九大报告提出构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。与此同时，党中央以《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两份文件指导地方环境治理。从国务院发布《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，以及环保部印发《环境保护部约谈暂行办法》（以下简称《约谈办法》），再到中办与国办印发《环境保护督察方案（试行）》（以下简称《督察方案》）。从制度的顶层设计到政策的全面部署，把生态文明建设提升至前所未有的政治高度。中央一系列的政策文件，力图督促各级地方政府切实执行环境政策，将生态文明建设融入到政治、经济、文化发展中，实现经济发展与环境保护协同。
然而，面对如此严峻的环境问题和中央环保压力传导下，地方却出现环境治理失灵、绿色发展理念难以达成共识的现象。一些地区“以牺牲环境换取GDP高速增长”的发展思路仍难以扬弃，环境执法“不到位”，环境治理“慢作为”等现象突出。究其根源，一方面，利益多元化的相关主体，难以形成环境跨区域综合治理机制，环境政策执行地方化使得基层政府在环境治理中陷入非均衡性博弈的“讨价还价”困境。另一方面，仅靠地方财政投入的环境治理模式，难以形成环保长效机制，加上缺乏民众参与和合作，使得环保陷入“公共地悲剧”。关于环境治理困境研究，国内学者从3个层面诠释：一是从央地关系层面，中央通过将生态文明建设上升至具体化的“政治任务”来推动环保政策的执行，但地方政府未能全面适应中央的生态文明建设理念，仍习惯于关注本地区的GDP增长速度，其环保理念难以得到根本性转变。中央政府通过生态政绩激励来引导各级地方官员重视生态文明建设，但由于信息不对称与地方利益的考量，在面临上级政府考评时，地方官员更倾向于通过与下级政府共谋的策略应对上级，因而出现环保“数字掺水”等现象。二是从政策执行层面，虽然地方政府在发展经济层面具有极强的自主性和灵活性，但由于环境政策的抵牾，以及环境问题的跨域性与复杂性，使得环境责任难以指标化下放给地方政府，因而环境政策的执行困境更加严峻。为维护地方经济发展利益与巩固自身的政绩，地方官员往往抵触环境治理工作，甚至给环保部门下达违反环保政策的命令，致使环境政策的执行更多的是服务于地方经济发展的需要，而无法有效解决环境污染问题。三是从激励层面，中央对环保的重视程度不断提升，但由于信息不对称，地方政府通过“伪造数据”的方式回应中央环境政策，以获取中央的政治激励或经济激励。因此，以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式存在制度性缺陷，导致地方政府官员将操纵统计数据作为环境治理的一个捷径，不仅造成公信力流失，也使得地方环境问题难以得到根本性解决。
为扭转地方环境治理失灵的困境，环保约谈制度和环保督查机制悄然兴起。如2016年因河北省环保执行不到位，中央环保督察组约谈河北省委书记和省长；2016年7月第一批中央环境保护督察组进驻蒙、黑、苏、赣、豫、桂、滇、宁等8个省（区）；2016年11—12月底，第二批中央环境保护督察组进驻京、沪、鄂、粤、渝、陕、甘等7个省（市），2017年7—8月第三批中央环境保护督察组完成津、晋、辽、皖、闽、湖、贵等7个省（市）的督察；2017年9月第四批中央环境保护督察组完成对吉、浙、鲁、琼、川、藏、青、新等8省（区）的督察进驻工作。从环保督察的情况来看，2016年，第一批和第二批环保督察组对16个省市的督查结果为：受理群众举报3.3万余件，立案处罚8500余件、罚款4.4亿多元，立案侦查800余件，拘留720人，约谈6307人，问责6454人。2017年第三批环保督查督察组共办结31457件环境问题事件，共立案处罚8687家，拘留405人，约谈6657人，问责4660人。环保约谈与环保督查的行政执法方式超越了科层制的运作逻辑，是中央督促地方履行环保职责和执行环境政策的重要手段，也是扭转地方环境治理不作为、乱作为与慢作为的一把利器。但约谈制度和督查机制是否具有约束力和威慑力？在运行中存在何种困境？能否真正地督促地方政府履行环保义务、增强环保责任主体意识？为回应这些问题，本研究在梳理现有案例的基础上，以软约束力视角分析环保约谈兴起的原因、内在动机和制度困境；以刚性约束力诠释环保督查的作用、困境与构建取向；进而提出环保约谈和环保督查的内在联系以及化解困境的进一步思考，以期为后续研究提供参考。
二
环保约谈：以软约束力形成震慑作用
环境治理政策工具的选择不仅要考虑满足当地的社会、经济、环境相互协调的可持续发展，更要兼顾增强地方竞争力、提高人民生活质量的现实利益。目前，中国环境治理的政策工具形成了规制性、市场性和自愿性3种政策工具。环保约谈属于规制性政策工具范畴，作为一种新兴的行政监督模式，虽然得到媒体和社会的关注，但学术界对其研究甚少，尤其是环保约谈并未有过多涉及。
（一）环保约谈的兴起：行政约谈制度的一个拓展
行政约谈是指行政主体为防止当行政相对人违法行为的发生，主动对行政相对人传递警示、指出可能存在的违法情形，加以必要的引导和教育，促使行政相对人采取措施应对的一种管理活动。环保约谈是由于地方政府或企业存在环境信访、环境违法、环境责任不落实、环境指令不执行和环境隐患不消除而被环保部门约谈的一种行政监督过程。约谈具有程序性，通常是由具有行政职权的机构或部门率先发起的，采取事先通知、事中交流和事后反馈的沟通方式，对下级部门或社会组织在运行中存在的问题予以及时纠正和规范，并对约谈后进行持续跟踪和监控。综合来看，环保约谈是出于监督和警示的一种柔性执法手段，不仅可以在环保系统内部和外部进行，也可以在事前、事中和事后进行，虽然外部效力不高，但却对违法企业具有极强的威慑力。
行政约谈的类型：纪检系统的廉政约谈、税务系统的稽查约谈、国土资源系统的土地违规约谈、安监系统的安全生产约谈、住建系统的楼市约谈、发改系统的价格约谈和环保系统的环保约谈等。不同系统之间采取的约谈方式有差异，如廉政约谈是事前约谈，是所有系统部门负责人上岗前的必经过程，目的在于监督执纪、警示和预防官员腐败。价格约谈是事中约谈，发改委约谈企业负责人，目的在于稳定和调控物价，以防止因价格波动造成的供需关系失衡。土地违规约谈是事后约谈，如地方出现侵占耕地等违法行为得不到有效治理后才进行的，是启动行政问责前的必要程序。由于环境治理是一项长期的任务，具有持续性，且环保部门实行垂直管理后，不受地方干预，因而环保约谈适用于事前、事中和事后，灵活性很强。
总体来看，约谈是行政主体按照一定的规范程序，及时掌控或深入了解行政相对人的具体状况，进而规避风险和预防突发情况的一个过程。虽然在约谈前具有强制性（要求地方政府或企业主要负责人必须到场），但约谈主体更多的是出于预警和预防考虑，并非采取强制性措施对约谈客体进行进一步惩治，因而约谈表现为一种软约束力。换言之，环保约谈则是环保部门出于纠正地方环保不作为、预防环境持续恶化和提升部门环保责任主体意识的目的，采取自上而下与地方政府部门和企业直接沟通的过程。
（二）环保约谈制度内在动机：突破现有行政沟通模式
1.强化监督，增强环保责任意识
环保约谈是一种有效的监督行政模式，能够在短时间内扭转地方政府环境执法“不作为”与环境治理“慢作为”等行为。从中国行政管理体制来看，作为环境治理的主导者，地方政府负有环保主体责任，理应对辖区的环境问题进行处置。但在经济发展型的体制下，地方政府以经济发展、GDP和财政可持续增长为追求目标，难以权衡经济发展和环境保护之间的关系，“先发展、后治理”或是“边发展、边治理”的思路使得“牺牲环境保护发展”成为可能。一方面，环保职能分割设于地方政府各职能部门，由于部门之间职能具有差异性，难以协调统一。多头管理和各自为政的环境治理模式，导致环保履职缺乏整体性考量，因而难以实现统一监管的执法行为。另一方面，为拉动地方经济发展，吸引更多资本投入和企业进驻，地方政府之间的经济竞争往往不惜以牺牲环保、降低环境考核指标、环评开绿灯等方式迎合企业，甚至为这些污染企业的审批“开绿灯”，监而不管、管而不罚、罚而不关等现象屡见不鲜。因此，为督促地方政府履行环保职责，环保部相继对部分省市政府“一把手”进行约谈，取得一定的成效。如2015年9月，环保部对郑州市市长展开约谈后，郑州市以停产、限产和停工等严厉的污染减排措施对企业生产加强监管，短时间内扭转了大气污染持续恶化的局面。
2.形成震慑，给予地方政府压力
粗放型的发展模式，使得地方经济发展过度依赖高耗能、高污染和高排放的企业，过高的能源消耗所引发的局域性大气污染问题突出，特别在欠发达地区仍保留这种落后的经济发展方式，由此造成严重的环境问题。如安阳市仍处于这种经济发展模式，由于大气污染防治工作力度不足，区域性大气污染情况异常突出和监督机制跟进不到位，2014年被环保部约谈和挂牌督办。被环保部约谈后，该市迅速成立“蓝天工程”指挥部，形成政府主导、部门协作、企业施治和社会共治的环境治理格局，通过开展“6项专项整改”，将环保压力层层传导，在强化环保绩效考核的同时，严肃追究领导责任，及时遏制住了大气污染恶化的势头。可见，虽然环保约谈并非具有强制力，但它所形成的威慑力同样给予地方政府一定的压力。
3.纠正偏差，预防执行不到位
在环境政策执行过程中，地方政府往往受制于企业过于密切的经济利益关系，以及由于信息不对称和资源约束所产生的监管失效。一方面，在制定环境政策时，地方政府为保障经济发展，缓解部门之间的考核压力，环境目标往往让步于经济目标，环境法的执行效力也因此受到限制。另一方面，高额的环境治理成本使得一些财政供给不足的地方政府心有余而力不足，致使政府、企业和民众的博弈陷入非均衡性的困境。因此，环保约谈能够给予地方政府一定的行政执行压力，迫使地方政府在政绩考核指标的设定提高环境指标占比，进而督促地方政府严格执行环保法规。据生态环境部网站统计，在2009—2016年的环保约谈的案例中，约谈地方政府部门负责人103次，占总次数79.23%，其中，东部地区占79.41%，中部地区占80%，西部地区占70.21%。数据显示：约谈地方政府部门负责人成为新时代环境治理的常态，旨在纠正地方政府环境政策执行不到位等偏差。再如2015年6月，马鞍山市因为环保责任落实不到位、新环保法贯彻执行不力等问题，政府主要负责人被环保部约谈。此后，该市启动了突出环境问题专项整治，半年后，督查组对整改情况开展了后期督察，认为该市整改工作成效明显，基本达到了约谈时签署的责任书的相关要求。
4.缓和矛盾，增强企业社会责任
近年来，因环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增，加剧了社会矛盾，但一些地方政府仍以“管控”的方式予以应对，不仅助长了此类冲突事件的升级，也导致干群之间矛盾加剧。以谋求自身利益最大化的企业，为减少生产成本而过度压缩治污投入，肆意向周边排放污染物，侵犯了当地群众的健康权和生存权。在群众的合理诉求得不到有效回应的情况下，势必会激化群众与企业之间的矛盾，进而升级为大规模的群体性暴动，严重危害当地的经济发展和社会稳定。正因为如此，地方政府约谈企业，在加大对违法企业处罚的同时，督促企业进行停产整改，提升他们的社会责任感，以期缓解政府、企业和民众之间的矛盾。从生态环境部公布的2009—2016年环保约谈案例来看，地方政府约谈企业负责人的次数占总数的21.37%，其中西部地区约谈的比重高于东部和中部地区。随着中央环保督察组的进驻，地方政府对于企业的监管逐渐加强，环保部门加大对企业的约谈逐渐成为常态，也从侧面反映出地方政府督促企业履行环保职责，增强社会责任，从环保不作为转向有作为。
总体来看，环保约谈是一种行政系统内部纵向的非对称性行政沟通过程，打破了以往科层制内部的自上而下的逐级沟通方式。如环保部约谈地方政府，以及环保厅约谈基层政府，或环保部约谈省部级干部，虽然两者来自不同行政系统，也不是对口的上下级关系，但约谈并不受行政级别限制。而行政系统外部约谈则是一种目的性较强的横向对称性行政沟通，如作为监管者的地方政府部门约谈企业负责人，通常是出于企业污染严重和治污不到位而采取的行政监管措施，以警示企业务必对约谈提出的整改意见予以重视，如不重视，那将会受到行政处罚，加大其违法成本。
（三）环保约谈的制度困境：基于现有案例分析
环保约谈的兴起，使以往的环保执法模式从“督企”向“督政”转变，在提升地方政府环保责任意识的同时，也对污染企业起到震慑作用。但由于受到立法位阶低、程序失范、配套机制不健全和执法人员意识淡薄等因素影响，约谈存在适用性、实效性、异化等问题。从现有案例来看，部分行政机关过分依赖约谈的作用，在制定约谈规则时，忽视制度自身的非强制属性，出于自身的目的而暗自赋予约谈制度强制力。加上权限层次规定不明、跟踪复查机制不完善和监督体系尚未构建，约谈可能会导致双方陷入的“讨价还价”的博弈，进而影响约谈的效果。这种制度性困境来源于以往环保管理体制的“双重管理”与“属地管理”造成的执法主体权限过低，而地方政府采取“睁一只眼闭一只眼”的方式应付上级检查，或是认为环保约谈只是一种会谈形式，并不包含实质性惩治作用，因而难以重视中央环保督察组的环保约谈。
1.行政干预衍生风险
环保部门约谈企业是一种行政监督手段，而环保部门约谈地方政府是一种不对称的行政沟通，很可能导致地方政府难以接受来自不同层级的指导建议和整改意见，通常是迫于“环保督政”的压力而被动接受这种行政干预，能否起作用取决于地方的执行力度。如2016年11月19日，江西省彭泽县矶山工业园区为应付国家环保部督察，一夜之间进行“大换妆”（污染企业停产），2016年11月24日环保督察组撤离后第二天，该工业区立即恢复原样（高污染排放严重），2016年12月3日因环境问题突出再次被媒体曝光，九江市以及彭泽县委、县政府连夜召集所有相关部门、园区、企业负责人，全面部署矶山工业园区环境问题调查核实及整改行动，要求所有企业停产整顿，并对多名领导和企业负责人进行问责。从另一个层面看，虽然《约谈办法》明确规定可以在环保治理不力的情况下对地方政府负责人约谈，但不经过地方政府允许而直接约谈企业在程序上是否合法？环保部未经中央批准而直接约谈省部级官员是否合规？因此，环保约谈难免会陷入行政干预之嫌。
2.刚性不足引发落实难
由于约谈缺乏强制性，使得一些地方的约谈“做样子、走过场”形式化严重，整改不到位，甚至把责任推诿到下级。为应付上级检查，一些地方甚至以听取汇报的方式代替约谈，所提要求模糊化，针对性和实效性较弱，因而难以对干部起到警示作用。虽然环保约谈是行政问责前的一种预警，但由于刚性约束不足，难以对地方政府采取强制性措施进行责罚。一方面，环保部门约谈地方政府，实际上是一种柔性的行政行为，并没有直接的法律效力，因而地方政府难以重视约谈后的整改意见。另一方面，约谈后所形成的约谈纪要文件（《约谈整改要求》），要求被约谈对象签字，并按照双方商定的结果进行整改和落实，如若约谈得不到媒体曝光，或缺乏“区域限批”等强制性处罚配套措施，地方政府也难以重视，甚至应付了之。如2014年，安阳市因环境问题突出，环保执行不力被华北督查中心约谈后，该市消极应对，并未采取有效措施加强环境整治，最终被环保部直接约谈、挂牌督办后才有所行动。
3.运动式治理的短期行为
运动式治理是党和国家通过政治动员的方式，凝聚群众力量与集中社会资源来推动国家的各项任务。在压力型体制下，目标责任制所形成的“庇护共谋”和“技术治理”能够消解运动式治理的弊端，逐渐被科层规则所吸纳。地方政府为完成“目标任务”而采取运动式治理，使得“约谈蓝”现象不足为奇，如2015年7月，因受到持续重污染天气的影响，华北环保督查中心对郑州市领导进行约谈后，郑州市开展突击检查，采取限产、停产和关停等方式对企业进行整顿，短时间内空气质量得到好转，但这种“应急减排”的短期行动，难以持续改善空气质量。特别是整改后再返回原先的污染状态，出现所谓的“约谈蓝”（为应付上级检查，对企业进行短期整顿，过段时间就恢复以往），难以从根源上化解污染。环保约谈虽然起到警示地方政府履行环保职责的作用，也能有效地减少行政监管主体和客体之间的冲突，实现行政监管效率最大化。但在实际运行中，约谈过程和约谈结果都不能产生法律效力，因而环保约谈并不是行政法律行为，而是行政事实行为。由于缺乏强制性约束力，被约谈对象以消极对待和拒绝整改作为回应成为可能，不仅违背了督促地方政府履行环保义务的初衷，也使约谈所产生的效应大打折扣。
总体而言，中央环保督察组采取约谈的方式对地方政府进行环保监督，但由于约谈的对象为地方政府，因而很可能出现中央环保督察组干预地方经济自主发展的现象，而环保约谈并未具备实质性惩治措施，因而刚性约束力不足，这就使得地方政府被环保部约谈后，往往采取关停企业的“一刀切”方式予以回应，环保约谈由此陷入运动式治理的困境。
三
环保督查：以刚性约束力突破行政干预
督查是上级部门针对某些事项，成立工作组对下级部门展开督促与检查的一种活动。近年来，区域性的环境问题持续恶化，之所以出现环保不作为、慢作为和乱作为等现象，是因为地方政府边治理、边破坏的环保策略难以得到转变。虽然环保部相继对一些地方政府和企业展开约谈和提出整改意见，但地方落实不到位等现象依旧存在。因此，以环保部牵头，代表中央高层开展的环保督查也逐渐成为常态，旨在于通过党政同督，将环保压力层层传导到基层，以此化解环保约谈的软约束力困境。
（一）环保督查机制的作用：突破地方保护主义的行政干预
1.规避属地管理带来的执法困境
环境保护与经济发展之间的矛盾难以调和，以致中央环保政策的顶层设计与地方环境治理的底层实践难以衔接。长期以来，在环保领域实行的是属地管理体制，由于地方政府控制着环保部门的人、财、物，使得环保执法工作的独立性与执法人员的稳定性难以得到有效保障。一方面，地方政府通过掌控人事管理权来控制本级环保部门的执法行动，当环保部门执法过严时，地方政府将会及时干预与纠正，以便减少环保执法对地方GDP增长的影响，但却导致中央环境政策执行偏差与环保执法刚性不足的困境。另一方面，在“双重领导”下的环保管理体制，使得地方环保执法难以摆脱地方政府的合法干预，出现执法两难的困境：当本级政府和上级环保部门所发出的指令不一致时，下级环保部门难以抉择，无论选择执行哪一方将会得罪另一方，因而下级环保部门往往采取“拖延”的行动策略予以调和，以减少因环境执法不力而被问责的风险。正因为如此，国家通过建立具备独立监督检查权的环保督查中心，旨在解决“属地管理”而带来的执法困境，进而更加督促地方落实环境政策，以刚性约束力规避地方环保不作为。
2.突破地方保护主义的行政干预
现行的区域环保督查体制体现的是“督查”而非“督察”，这种“督查”模式即“监督”加“查办”，比“督察”更具有直接性和强制性，实际上是对地方环保行为的一种合作与监督。环保督查中心不仅能协调解决区域性环境纠纷事件，也能突破地方保护主义，增强环保执法的独立性与公正性。如2015年多地发生雾霾，环保部随即派出督查组对大气污染严重的地区进行督察，在发现企业违法偷排的问题后，及时向违法企业提出整改要求，有效遏制住其违法行为。然而，机构的运行与否是需要制度来支撑的，因此，2016年9月中办与国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提出，环保部门实行垂直管理体制改革，旨在提高地方政府环保责任意识，破解地方保护主义带来的合法性干预。一方面，明确各层级权责和法律关系，以确保各层级环保部门执法权独立。另一方面，执法力量下沉，聚焦环境问题多发地，以制度保障执法人员的行政权力，着力解决基层执法难的困境。此外，积极探索跨区域、跨部门合作治理机制，通过整合各层级环保部门的监管力量，形成联防体系，以联合监测、联合执法和交叉执法解决跨区域、跨流域环境等问题。因此，中央环保督察组正是在此背景下应运而生，以打破常规的方式，实现部门交叉约谈（环保部门约谈地方政府），对地方形成一定的威慑力。
（二）环保督查机制的困境：基于职责的局限性解释
1.职能的有限性难以协调治理主体
区域督查中心是环保部的派出机构，主要负责督促地方落实环境政策，并能够协调跨区域环境问题。但在实践中，由于自身职能的有限性，难以在跨域问题治理中发挥应有的作用。一方面，权力与职能不匹配，区域环保督查中心只是环保部的代理机构，并没有实质上行政执法权，两个主体之间可能因信息不对称而引发执法冲突。基于“委托—代理”原则，区域督查中心因缺乏高规格的法律依据导致其开展重大行动须经过环保部的授权，而对环保部委托督查的重大环境问题也没有实质性的查处权。另一方面，区域督查中心是环保部的垂直管理部门，按照归口管理原则，原则上理应承担环境监察局安排的工作，但实际上，区域督查中心不仅要完成环保监察局委托交办的任务，还要承接环保部其他司局交办的业务，由此演变成环保部各司局例行事务的处理机构。
2.层级的局限性导致问责机制的缺失
从层级来看，中央环保督察组是国务院成立的环境治理工作领导小组，主要有环保部牵头负责具体的组织协调工作。意味着督察组的级别相应提高，代表的是中央高层对地方进行环保督察，以查处群众反映突出的环境问题和地方党政干部环保不作为、乱作为等情况为出发点。在督察结束后，督察结果上报中央和反馈到地方，但督察组的科层结构并不具备法律属性，因而难以对地方进行环境问责，更无法约束地方政府环境政策执行不到位的行为，难以达到预期的监管效果。尤其是督查对象并非垂直管理“线条”上的部门，其问责的合法性将会遭到质疑，换言之，中央环保督察组对环境污染问题进行专项督查时，其对象不仅包括省一级政府，也可以扩大到县乡一级政府，因而所作出的问责建议难以使地方政府信服，很可能遭到基层政府的抵牾。
3.制度性缺失难以保证督查到位
从职责来看，区域性环保督查中心与地方环保部门具有相同的工作职责，以致在环保执法过程中出现事权与责任划分不清等现象。区域性环保督查中心虽然有检查、调查和建议权，但却缺乏相应的刚性制约手段，难以对违法企业采取强制性措施。而地方环保部门虽然有环保执法权，但却受到地方政府的行政干预而无法对违法企业进行过度处罚。尽管国家不断加强环保政策的顶层设计，但在地方实践的过程中出现严重的“偏差”，使得国家环保督察职责执行难以到位。从环保督察组职责可以看出，督察结果除了上报中央以外，还要及时反馈给地方政府，对于督察发现的问题只能提出整改意见。而问责的执行主体是环保部，环保督察组并不能直接对地方政府采取处行政处罚等惩戒手段，更多的是通过约谈政府部门负责人、企业法人来保证督察权威。因此，缺乏执法权力的环保督察组只能将发现的问题转至高层，待中央高层做出决策后再执行，行政审批程序的滞后性致使环境问题治理的时效性难以保证。
（三）环保督查机制的构建：增强区域性环境协作治理
1.构建督查中心协同机制，增强跨区域环境监管能力
区域环保督查制度是指环保部为有效加强对地方环保工作的监管，通过设立专门性的常设督查机构并配备专门的督察人员对突出环保问题进行检查督办。2002—2007年，环保部在华东、华南、西北、西南、东北和华北分别成立督查中心，进一步提升了地方环境执法能力。从职能来看，督查中心不仅能够监督地方政府的环境政策执行情况，监控环境质量和重点污染源，督办突发重大污染事件，也能协调跨区域环境保护工作，同时参与区域性突发环境事件应急响应与处理。一方面，作为环境保护部的垂直管理单位，督查中心虽然由环境监察局实行对口管理和业务指导，但该机构并不取代地方政府环境管理职责，也不对地方环保部门进行业务指导。另一方面，区域性环保督查中心的工作职责主要是对地方政府环保政策落实情况、企业环保责任落实情况，以及对跨区域环境问题和重大环境污染、突发性环境问题开展督查。可见，环保督查是命令控制型手段，通过责令整改、区域限批和挂牌督办等刚性措施，进一步提升跨区域重大环境问题的监管能力。
2.构建督察组动态下沉机制，推动环保督政的改革
2016年7月，由8个中央环境保护督察组分别对蒙、黑、苏、赣、豫、桂、云、宁等8个省（自治区）开展督察。在完成督查任务后，相继向各省反馈环保督察情况。2016年9月，第二批督察组相继进驻河北等7个省份展开督查。从组织架构来看，中央环保督察组组长由省部级干部担任，以省级党委和政府及其有关部门作为环境保护督察的对象，由以往环保部门牵头督查企业转变为中央主导下的环保督政，督察形式提升至前所未有的政治高度。环保“党政同责”和“一岗双责”要求地方党委与政府接受中央环保督察组监督。在督察结束后，督察组不仅向地方反馈督察的具体问题，也将重大问题上报中央，同时责令地方政府根据《督察方案》的相关要求拟定整改方案，要求在30个工作日内报送国务院，并及时向社会公开整改方案和落实情况。可见，区域环保督查中心和中央环保督察组的职能在于协助地方政府和环保部门解决“难以处理”的问题。中央环保督察组的规格高于区域环保督查中心，所产生的威慑力同样高于区域环保中心，因此中央环保督察组所取得的成效较为显著。但单靠定期督察的方式难以解决地方政府“一刀切”应付的问题，应构建不定期下沉督察组机制，通过“不提前打招呼”的方式直接对群众举报的问题进行专项督察，由此更能突出环保督察所产生的震慑作用。
3.构建督察问责机制，提升地方环保责任意识
生态环境治理问题的恶化不仅反映出污染企业缺乏环保意识，也从侧面反映出传统环保管理体制难以适应新时代环境治理的要求。由于环保领域实行属地管理体制，地方政府在环保执法过程中难以对监管对象实行强有力的刚性约束，由此降低了环境监管的作用，也使得地方政府在环境治理方面的公信力下降。尤其在以往环境监管过程中，地方政府侧重于对企业的监管，而对自身的环保履职行为并未提出更高要求，因而一些污染企业由于得到地方政府的长期庇护而肆意排放污染物，造成周边环境持续恶化。中央通过环保督查的方式督促地方政府履行环保责任，但这种跨层级治理的方式很可能干预地方经济的自主性发展，陷入“政出多头”的主体模糊困境，难以使地方政府信服。因此，中央在加强环保督察力度的同时，应通过不定期“回头看”的方式向地方政府传递环保压力。同时构建督察问责机制，将环保督查与行政问责协同，在赋予中央环保督察组问责权力的基础上，将问责条件、对象与范围透明化，对违反环保政策的地方政府予以及时问责，并向媒体公示，以公众舆论强化问责的软约束力，进而提升地方政府的环保责任意识。
四
结论与讨论
中国环境政策的制定和实施与政府的作用密切相关，从宏观的环境政策顶层设计到微观环境政策底层实践，大致上是由地方政府直接操作，而环保监管的手段更多的是以收费、罚款进行的。重末端治理、轻源头防治的环境治理模式难以适应市场经济条件下的城市化和工业化发展需求，致使地方政府陷入治理失灵的困境。环保约谈和环保督查正是在这种背景下应运而生，在突破科层制层级束缚所造成的行政沟通障碍的同时，也能够提升地方政府的环保责任意识。
第一，环保约谈制度是一种软约束力。国家应将环保约谈制度化，有利于推动环保管理体制改革，提升地方政府环保责任意识，扭转环保部门的传统管理思维，以环保约谈的软约束力督促地方政府与企业履行环保义务。“十三五”时期，中国的环境问题呈现出结构型、复合型和压缩型特点，环保约谈能督促地方环保履职到位，但不能单靠这一软约束手段来实现刚性执法，更应该将其与立法、执法和监督等相匹配，与党政问责相适应。一是通过构建强化问责与责任倒查机制，及时约谈环境政策落实难的地方政府，进而规避因环境污染问题而引发的次级风险。二是将约谈记录纳入考核，并增加环境指标考核权重，以此转变地方官员“重经济发展、轻环境保护”的发展理念。三是通过完善约谈法律法规，赋予约谈合法权限，提升约谈规格，以此规避地方保护主义带来的合法性干预风险。
第二，环保督查机制是一种刚性约束力。在督查过程中，除了环境问题上报中央，更应该赋予督察组职权，使其能够及时对整改不到位的地方政府和企业予以责任追究。当然，也不能只靠督察的外部力量推动地方政府履行环保职责，也不能搞一阵风，更多的是通过环保督查，扭转地方政府唯GDP至上的政绩观，使其回归环境保护的责任主体，以环保治污的法治思维实现环保长效治理。因此，不仅要从“督企业”到“督政府”转变，实现环保督政常态化，更要对一些环境污染的地区采取不定期、不打招呼的方式直接督查和挂牌督办。通过环保督查推动各地加强环境治理，严格环境执法，加大监管力度，解决突出的环境问题，进而改善地区环境质量。
第三，实现环保约谈与环保督查有效衔接，在环保约谈中发挥督查的实效作用，在环保督查中加大环保约谈的力度，使环保约谈制度的软约束力和环保督查机制的刚性约束力增强。环保约谈制度和环保督查机制是环保新常态下探索建立的政府环境责任保护追究制度，是推动地方政府环境管理转型的有力抓手。在“督企”走向“督政”转变的过程中，单靠环保约谈与环保督查这两个制度是不够的，更应该构建公民参与环保约谈和环保督查协同治理机制，使更多的民众参与监督，形成政府主导、社会组织配合和民众参与的环境协同治理格局。让民众直接对环境问题治理行使决策权，有助于实现民众对地方政府的监督，增强环保责任主体意识，进而实现环保与经济协同发展。
注：编辑过程中已省略引文信息，如需参考请查阅原文。
END
往期回顾
文章来源：《北京理工大学学报（社会科学版）》2019年第4期
本期编辑：张珺