公管荐文 | 韦伯的“官僚制”

主要资料来源：马克斯·韦伯（Max Weber）：《社会学论文集》 H·格兹 和 C·赖特·米利斯选编，牛津大学出版公司 1946年版

生平与著述

马克斯·韦伯（Max Weber,1864-1920），出生德国，著名的社会学家、政治学家和行政学家。

求学：良好的家教渊源，海德堡大学、柏林大学、哥廷根大学，博士

人生经历丰富：军人，教授，游历者，思考者

代表作：《新教伦理与资本主义精神》、《社会与经济组织理论》、《以政治为志业，以学术为志业》等。

所处时代：德意志第二帝国（1871-1918）

马克斯·韦伯

摄影于1894年

官僚制理论产生的历史背景

普法战争胜利后，德国进入后进现代化国家，赶上了第二次工业革命，经济和工业化发展迅速。

韦伯看到：

德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，是“跛足巨人”——“经济结构受到工业制度和资产阶级的统治，文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配。”（经济、工业迅速现代化，政治、文化裹足不前）

（1）在工业上，迅速现代化

图表当中有一根蓝线，代表了工业在德国国民经济当中所占的比例。另外一根黑颜色的实线代表农业在德国国民经济中所占的比例。那么这两根线的交叉点，差不多是在1890年代。也就是说在1890年左右，德国的工业产值超过了农业。也就意味着德国一举从一个农业国转变成为了一个工业国家。

（2）在经济上，“赶美超英”

——国民生产总值份额

1860年：德国4.9%，而英国20%

1913年：德国14.8%，而英国13.6%，美国32%

——人口增长

        1873年：4100万

        1895年：5200万

        1913年：6700万

在短短的几十年时间当中，德意志第二帝国大致完成了"超英赶美"这样一个经济奇迹。比如说在1860年代，德国的国民生产总值，就当时的霸主英国的四分之一，但是到了一战前期，德国的国民生产总值已经超过英国，成为了世界第二。那么这样一个经济奇迹的另外一个重要指标，就是德国的人口增长，从1873年到1913年，德国的人口，累计总共增长了两千多万。最终在1913年，德国人口达到了6700万。具有这样庞大的人口基数，也同时意味着德国可以在 国防和军事上，和其他的欧洲国家 一逐高下。另外一个数据则体现在德国的大学生数量方面， 可以说在德意志第二帝国期间，从1871年 到1901年，德国大学生的数量几乎翻番。

（3）在政治上，分化严重

一方面，迅速的工业化带来一个不可避免的社会结果，它要求非常多的产业工人能够加入到新兴的工业结构当中，如此产生了非常多的工人阶层和城市的贫民阶层，和职员阶层，这同时也要意味着像德国这样一个传统的农业国家需要将农村的农业人口大量地转移到城市里去。在工作条件不是那么好的工厂车间当中需要大量的产业工人来完成工业化所产生的这样一个人力的空缺，产生了大量劳资纠纷。

在这张油画当中，在左边门廊下面戴那个大礼帽的肯定是资方的代表，资本家，有一群工人愤怒地围在他的面前好像是有所诉求，同时又有一个妇女带着两个小孩在整个图画的左下角，似乎他们的生活近况并不是非常地理想，这是德意志第二帝国完成工业化不可避免所产生的一个社会的缩影

另一方面，当时德国最重要的既得利益者是所谓的容克阶层（这个容克阶层大部分拥有非常大面积的土地）非常极端的反对这种工业化的，他们依然希望将他们手中所掌握的人口留在他们拥有的土地之上，同时这样一个既得利益阶层其实渗透到了德意志第二帝国整个官僚体系，整个统治阶层的每个角落。比如说，在1918年，德意志第二帝国55%的政府官员都是贵族，另外一个重要的部门，比如说在外交领域，到1914年，德国外交部的官，高级官员当中具有侯爵头衔的有1人，伯爵29人，男爵20人，无头衔贵族54人，而资产阶级仅仅只有11个人。可以说，整个容克阶层把持了德国的全部外交政策。另外一个方面，德意志第二帝国引以为傲，引以为豪的德国军队当中，容克阶层、贵族也是无处不在，比如在军官中，贵族的比例是相当高的，骑兵当中贵族比例达到了80%，步兵48%，炮兵41%，平均的贵族军官比例达到了65%。

（4）在文化上，出现了文化斗争

文化（culture）和斗争这两个是格格不入的两个词，但是就是在德意志第二帝国期间，德国的统治者和当时的天主教会发生了不可调和的冲突、矛盾，因为在德国的南部，其实有很多地区是以天主教徒为主的这样一个地区，一个新生的帝国，他们仍然怀疑天主教徒对帝国的效忠，因为对天主教徒来说，他们首先要听命的是处在梵蒂冈的教皇。因此当时在德国的“铁血宰相”俾斯麦和当时的教皇（庇护九世）之间就发生了非常尖锐的一个冲突，这当然也是因为当时的罗马教廷的通过了这样教皇无谬误的这样一个教条。

【来源：韦伯《德国东部农业工人状况》1892】

上述现状下：

德国的政府、军队以及工业企业中存在着复杂的组织结构和管理制度。

韦伯认识到制度的特点与缺陷，并对这些特征及缺陷产生的原因进行了全面细致的分析，从而提出了官僚制理论。

图为文化斗争结束后

利奥十三世和俾斯麦都要对方亲吻自己的脚

官僚制的主要内容

（一）官僚制

所谓“官僚制”，是指建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它是一种理性地设计出来，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，以实现组织目标为功能的合理等级组织。

（二）官僚制的特征

（1）依法确定的权限范围

在组织中明确划分每个组织成员的职责权限，并以法规的形式将这种分工固定下来。官僚制的权力“三因素”：

1.按照官僚制进行管理的政府机构，为达其目的所需要采取的正常活动，都是作为官方任务以固定的方式加以分派的。

2.为执行这些任务所需要的发号施令的权力，是以一种稳定性的方式进行分配的，并且是被关于物质的、神权的以及其它方面强制手段的法规严格限制的。这些手段可以由行政官员自主安排。

3.为了正常而持续地履行这些职责，以及为了实现相应的权利，人们作出了一些方式方法上的规定，只有那些具有符合一般规定的在职资格的人员才能被雇用为官员。

（2）层级节制的权力体系

在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。

在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。

即按照明确规定的方式将下级机关的决策提交其上级权力机关审核。

在所有官僚制的结构中都存在着按等级赋予机关权力的原则。

层级节制的权力体系

（3）依规办事的运作机制

在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。

现代机关的管理工作是以书面文件（档案）为基础的。这些文件以它们原始的或草稿的形式保存下来，因此便须设立一批各种各样低级的官员和文书人员。在某一个“公共”机关中大批现任官员以及其各自的物质工具设备和文书档案便组成一个“机构”。

（4）组织管理的非人格化

官僚制排斥个人魅力。组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配。组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，把机关与官员的私人住所区分开，公私分明，对事不对人。

官僚制把官场活动看作与私人生活领域有明显区别的事情，公共费用和设备与官员个人的私产毫不相干。具体说，把行政机关与家庭分开，业务工作与私人往来分开，公共财物与私人资产分开。

（5）专职专业的管理人员

1.当公共机关得到了充分发展时，公务活动要求行政官员全身心地投入，而不计较规定的上班时间。

2.公务活动要求官员有充分的工作能力，管理人员要经过彻底熟练的培训。“职务工作，至少是一切专门化的职工作——这是现代职务工作的特点，一般是以专业培训为前提的”。而且在一般情况下，“只有证明接培训成绩合格”才能正常履行专业化管理工作。

（6）合理的人事行政制度

组织为了实现既定目标的手段，使得每个人都可以发挥其最大作用，就需要量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制，使得官员们拥有或掌握的一种学问，包括法学、行政管理、工商管理等。

马克斯·韦伯

拍摄于1917年

（三）官僚制对官员职位的影响

Ⅰ．担任公职成为一种“职业”

首先，要经过培训，具备胜任能力；

其次，要经过考试，考试是任职的先决条件；

最后，官员的职位具有一种责任的性质，要具有“新式的忠诚”。

（1）责任表现在：

1.不能把公职当作是索取金钱或报酬的来源；

2.不能把公职当作是一种用劳务去换取等价物的普通交换行为；

3.履行忠实管理的特殊义务，以此作为对获得了安定生计的报答；

（2）新式的忠诚表现在：

1.并不与一个“具体的人”（例如封建社会中的君臣）建立关系；

2.只对不因人而异的职能性的目标效忠；

原因：

“文化价值观念”使得职能性目标成为那种世俗的和超现实的人格化了的主人的替身。随着一些观念的深入人心，诸如“国家”、“教会”、“群众”、“政党”、“企业”等，使大家觉得生活在一个共同体中，给主人带上了思想上的光环，进而使得公职人员效忠职能性目标变得合理合法。

Ⅱ．官员的个人职位通过以下方式定型

（1）官员需要较高的社会评价

在传统的国家中，以下条件使得官员的社会评价上升：

1.从事行政管理工作的经验丰富度；

2.本身来自经济实力和社会地位较高的阶层（豪门贵族）；

3.文凭和证书提高了官员的“身份因素”（锦上添花）；

例外：德国军队不以文凭定级，而是取决于现有军官们是否同意接纳。

相反，在经验要求不高、社会阶层分化弱的地方，官员社会评价通常特别低。

例如：美国新殖民地区

（2）官员由上级机关任命

由被统治者选举的官员不再是纯粹官僚体制的人物。

有可能是政党领袖所作的“任命”。

两个条件：

1.作为外行，被管理者只能根据经验（外界宣传）去了解一个候选人对于其所竞选职务的胜任度，而这又只有他服务后才能知道。

2.政党机制：政党牢固地组织起来后，可以根据“明确规则”，由被管理者在两个候选人中投票，把一种形式上的自由选举，变为对政党领袖所指定的候选人简单的鼓掌通过。

因此，一位由被管理者任命的官员对于他的上司官员，原则上讲是独立自主的，因为领导他的职位不是“由上”而来的，而是由下而来的，或者他并不依附于他的职务等级上的上级机关，而是依附于党的当权派（政党的党魁），党的当权派也决定着他的前程。

3.官员职位终身制

至少在公众的和与之相接近的机构里如此，即使在可以解聘或者定期重新批准的地方，职位的终身制也被视为实际规则的前提条件。在私有企业里，一般这也是官员的特征，正好同工人形成对照。然而，这种法定的或实际的终身制并不像过去很多统治形式里看做官员对职务的“占有权”，而是凡在产生法律保障不被随意罢免或调动的地方，法律保障的目的仅仅是：为严格客观的、没有个人考虑的履行有关具体职务的责任提供保证。

4.定期有固定薪金

一般采用固定的薪金和退休金这种保障的形式。薪金原则上不是根据按劳所得，更多的是“等级性的”，也就是说，根据职能（“官阶”）和工龄来衡量。

5.从底层向上升迁

一般官员当然力争尽可能机械地固定晋升的条件，在专业考试制度发达的情况下，专业考试成绩便对官员产生了重要的影响。

对韦伯官僚制理论的评价

（一）韦伯理论的社会政治意义

随着资本主义的发展，新型的工业化大企业发展迅速，这种新型的组织需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式。

对旧的传统以及对经济发展的政治控制展开抨击，强调以知识和技能进行管理的必要。

（二）韦伯理论的学术意义

（1）开启了组织（行为）理论研究的先河。韦伯被誉为“组织理论之父”。

（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则。如专业分工，层级节制，考试录用，职责权限，工作报酬等。

（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制，促进了管理法治化、科学化。

（4）讲求效率的行政观，符合资本主义生产方式的需要。

（三）韦伯理论存在的问题

（1）高度纯化的理论描述，与现实中的组织有差距。（过于理想化/抽象性）

（2）偏重于静态研究，过分强调机械的正式组织的功能，忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力。（非动态）

（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析，缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨。（非内外互动）

（4）过分强调专业分工和职能权限划分，忽视宏观协调。

（5）过分强调人员稳定，导致组织惰性；过分强调年资在升迁中的意义，导致论资排辈；（缺乏主动性和创造性）

（6）过分强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展；（僵化、缺乏弹性与适应性）

综上，虽然韦伯提出了理想的官僚制六大特征，但是因为与现实不符合而受到批评。然而，作为一个研究者，他所关注的内容也确实与社会现实之间存在一定程度的差异。韦伯所构建的理想形态官僚制是：在我（韦伯）看来，作为一个官僚制的组织形式要能够给现代社会提供支撑，“应该”所具备的几大特征，而非去描述现实，去定义现实的官僚制是什么。作为批评者，更应该去完善发展理想模式的官僚制。

参考文献：

1.H·格兹 和 C·赖特·米利斯：《社会学论文集》 （牛津大学出版社，1946）

2.顾忠华：《韦伯学说》（桂林：广西师范大学出版社，2004）

3.高承恕：《理性化与资本主义——韦伯与韦伯以外》（台北：联经出版事业公司，1988）

4.陈晓林：《学术巨人与理性困境——韦伯、巴柏、哈伯玛斯》（台北：时报出版公司，1987）

往期荐读

本期编辑 棠潮