从压力回应到构建共识：焦点事件的政策议程触发机制研究 ——基于 54 个焦点事件的定性比较分析
作者简介
王国华，男，毕业于华中师范大学，博士，华中科技大学公共管理学院 教授，研究方向：公共政策分析、舆情信息研究；
武晗， 通讯作者，男， 华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策。
■ 摘要
作为触发政策议程的重要形式，焦点事件一直受到广泛关注。先前的研究主要从理性和利益的逻辑出发，聚焦于焦点事件的事实特性，忽视了决策者的价值偏好对这一触发机制的影响。本文以修正后的多源流框架为基础，借助“信念体系”概念构建了不同政策领域的议程触发模式，并以促成公众与决策者的“共识”为标准，识别出焦点事件活跃的政策领域。通过对《中国社会舆情报告》（2012—2016）中54个焦点事件的定性比较分析发现：具体化的利益诉求是焦点事件触发政策议程的必要条件，焦点事件能否促成公众与决策者的共识，取决于聚焦能力、议题属性和决策者信念体系间的互动和影响，议题的意识形态相关性越强，共识达成的可能性越低。政府对焦点事件的反应呈现由“压力回应”模式向“共识构建”模式转变的趋势。本文提出了焦点事件基于共识触发政策议程的逻辑框架，对理解议程设置中理念和价值的作用有积极意义。
问题提出
在政策过程理论视角下，议程设置是政策循环的起点，决定了哪些议题进入决策者的视野。伊斯顿将议程设置视为政治系统的“准入门槛”,是某种特定社会诉求进入政治领域的基本途径。作为识别、判断和筛选政策问题并将其纳入行动计划的过程，议程设置反映了一定时期决策者的社会价值倾向和政治态度。因此，探究政策议程的影响因素和触发机制，不仅有助于在理论和实践层面提升对政策过程的认识，更有利于揭示政治系统在一段时期内应对变动政治环境所做出的调整与回应。
作为一种重要的议程触发机制，焦点事件能激发政策沉淀，加剧政策问题的暴露，其聚焦能力能打破“内输入”模式的政策均衡，成为议程设置过程的关键因素。尤其是近年来，随着网络社会的快速发展，网络政治参与成为我国公共领域中最活跃的部分，借助网络等新媒体改变政策议程的焦点事件逐年增多。例如2016年的魏则西事件，推动了《互联网广告管理暂行办法》的制定；2018年的滴滴打车安全事件，催生了《出租汽车服务质量信誉考核办法》的拟定。这表明，快速发展的网络社会为多元利益主体在变动的社会结构中表达诉求提供了相对稳固的参与空间和活动场域，同时也将焦点事件这一议程设置的“外压模式中的特殊情况”逐渐转变为一种常态化的触发机制。
学术界对上述机制的研究已取得一定成果。例如外文文献中的“政策窗口”“政策间断平衡”以及国内文献中的“外压模式”“自媒体触发”“网民触发”等概念都有助于理解焦点事件在议程设置中的角色和作用，但是它们在解释变化中的中国问题和现实上有待于进一步完善。首先，上述研究不约而同地将这一机制归纳为一种“压力—回应”模式，即焦点事件依靠形成公共议程及多管齐下的压力使问题进入政策议程，将决策者视为被动接受的行为主体。虽然这种模式形象地概括了一段时期决策者应对焦点事件的行为特征，但其建构于社会冲突之上的研究视角限制了对决策者主动性和政策学习的认识。其次，以往的研究主要从理性主义出发，聚焦于焦点事件的议题特性及传播介质，相对忽视了决策者政策理念和政治价值的影响。此外，从实践层面上看，中共十八大以来，决策者在社会治理思路和手段上出现了转变，网络参与由无序的大众政治模式向体制内精英主导的规范参与模式转型。在这一背景下，先前的研究可能已经无法准确描绘变动了的社会现实。
本文的研究问题由此产生：哪些焦点事件容易引发政府关注进而为决策者接受？哪些因素最终促成了焦点事件打破政策议程的封闭循环？能否构建一种不同于以往“压力-回应”模式的分析框架，以解释决策者设置议程的主动性及其政策理念的影响？本文基于多源流理论和信念体系概念构建新的分析框架，尝试从政策价值层面分析焦点事件触发议程的条件和机制。选取2012-2016年《中国社会舆情年度报告》所收录的54个可能触发议程的焦点事件作为分析样本，通过定性比较分析对以上问题做出解释和回答。
焦点事件中的共识：理论基础与分析框架
2.1理论基础
“突发的、引人注目的”焦点事件对政策议程有重要作用。Birkland将焦点事件定义为突发且不寻常的，对特定区域及群体有害或能揭示潜在危害，同时被公众和决策者关注的事件。作为一种议程触发机制，焦点事件通过与公众及媒介议程的互动，形成对决策者的舆论压力，促使问题进入政策议程。
学术界对这一触发机制的研究主要围绕“聚焦能力”展开，即焦点事件的实质危害所引发公众和决策者关注的能力。安德森首先注意到聚焦能力使社会矛盾显像化的作用。其后，格斯顿基于聚焦能力构建了焦点事件的“触发机制”模型，聚焦能力越强，其改变议程的可能性越大。Cobb和Elder、Kingdon进一步指出，事件的爆发时机、范围、热度及同类事件的多发、叠加都是聚焦能力的体现。国内的研究更多关注事件属性、媒体和政策倡导者对聚焦能力的影响。如李良荣、李伟权等通过实证研究发现，焦点事件的发生领域和传播方式对其引发关注，改变议程作用显著。韩志明基于有限注意力理论阐释了“领导批示”等政策倡导者的行为对焦点事件触发议程的助推作用。薛澜提出了焦点事件驱动的回应式议程模式，在这一模式下，焦点事件的发生方式和剧烈程度比议题本身更为重要。
上述研究中，聚焦带来的舆论压力是打破政策封闭循环的关键，议程设置是“问题—压力—回应”导向的结果。Kingdon提出的多源流框架为改变这一状况提供了契机。他认为，议程的触发源于相互独立的三股源流在特定情境的汇合，问题流是引起决策者关注的社会问题，政策流是政策倡导者提出的政策建议，政治流是国民情绪、选举结果、意识形态等相关政治因素，政策之窗则是这三个源流汇合的特定时机。作为打开政策窗口最显著的契机，问题流中的焦点事件触发议程依赖于有利的政治环境。这种“源流交汇”模式改变了将议程设置完全归因于政府对社会压力回应的假设，将其描绘为民众、政策倡导者、政府在特定条件下达成一致或形成共识的过程。构建共识被普遍认为是利益相关者参与政策制定的主要目标，在议程设置环节，焦点事件力图达成的共识实质上是利益多元的政策参与者通过协商等机制达到共同理解，形成对特定制度和秩序的心理认同。这种认同是政治合法性的核心和政治系统稳定的基础，也是政策出台的价值前提。因此，在中国的制度环境下厘清政治流、政策流和问题流三股源流的相互关系，分析焦点事件促成共识、触发议程的条件，显得尤为重要。
2.2基于多源流和信念体系的分析框架
在议程设置领域，多源流理论已成为经典的分析框架。然而，这一理论的基础是分权体制，用以解释中国问题需要结合特定政策环境。有学者指出，判定多源流理论是否适合中国的标准，在于政策过程中三股源流是否相互独立。由于中国特定的制度环境，政治流居于主导地位，且对其他两股源流具有规范和控制的“虹吸”效应，决策者的理念和价值是政治流内部的主导因素。在模型应用上，扎哈里尔迪斯和任锋对政治流进行了整合。扎哈里尔迪斯将政治流中的国民情绪、政府换届等因素整合为一个变量：执政党的意识形态，这使多源流框架在分析中央集权和有强力政党国家的问题中更具解释力。任锋进一步将中国的政治流归纳为“政府意识形态”和“压力群体”，由于政治流对问题流及政策流的控制和干预，只有意识形态相关性较弱的议题才能在焦点事件作用下进入议程，而具有较强意识形态属性的议题能否触发议程则取决于决策者价值理念的变化。
已有研究对上述假说做出了验证。有学者通过对中国2003—2016年焦点事件与回应性立法的实证分析发现，非政治性及关乎政府形象的焦点事件更易触发议程，压力型立法与政府的政治接受度明显相关。但是，现有文献很少究其成因，这可能是基于利益的理性分析已然成为当前政策分析的主要方式，而基于价值理念和心理系统的分析却被相对忽视了。然而，由于政治流对问题流、政策流的控制和干预，在中国，一项政策的出台不仅是决策者对多元利益调整的结果，更是政府将政治系统内的信念、价值观念和规范准则在与公众达成共识的基础上推向国家和社会的过程。基于此，本文的问题转化为：焦点议题如何促成公众与决策者达成价值层面的一致。由于中国强有力的政党和国家能力，无论是利益还是价值的结构性互动，其影响都将经由政府才能转化为有效的政策输出，共识的达成主要取决于政府这一变量。所以，利用萨巴蒂尔的信念体系概念对政府的政策价值进行分类有助于解释上述问题。
信念体系是对政策参与者政策价值的层次划分，呈现为一个三维等级化结构。如图1所示，由浅到深分别为工具性理念，是指决策者对政策工具的选择等表层认知；政策核心理念，是指决策者的选择偏好、基本策略和基本立场；深层核心理念，是指政府规范性的政治价值、意识形态。其中，深层核心理念最难改变，政策核心理念较难改变，工具性理念则容易受到系统外部突发事件等因素的影响而改变。据此，本文以议题的意识形态相关性为标准，建立议题与决策者信念体系间的映射关系，对不同领域的议程触发机制进行解释。
如表1所示，在意识形态相关性弱的政策领域，促成政府与民众达成共识的工具性理念起到重要作用。工具性理念在信念体系中最易被改变：由于民众诉求不涉及意识形态的变动而聚焦于政策工具的具体选择，共识容易达成，问题流和政策流的交汇成为触发议程的主要动力。这是焦点事件触发议程的主要政策领域，其特点是从问题爆发到政策出台的周期很短，政府以权变方式与民众达成共识。在意识形态相关性较强的政策领域，政策核心理念决定了共识能否达成。政策核心理念较难改变，因为决策者这一层次的信念并非纯粹的工具取向，而是掺杂着多元的价值。因此，其改变不单需要焦点事件的压力型触发，还需要政府主动的政策学习，以破除相关压力群体对政策出台的阻力。在这一领域，焦点事件同样起到重要作用，但由于阻力的存在，政策出台表现为渐进的过程，其进度取决于政府的政策学习及相关力量的博弈。面对这类议题，政府既可以把价值或利益结构上的诉求转化为付诸政策实践的要求和压力，也可以拖延或敷衍了事。在意识形态相关性强的政策领域，政府的深层核心理念起支配性作用。萨巴蒂尔认为，如果政治系统没有发生重大变故，深层核心理念很难发生变化。因此，问题流中的焦点事件在这一政策领域存在“失灵”现象，议程设置取决于政治系统的重大变故以及决策者对政治环境的长期研判。
上述分析表明，焦点事件能否触发议程取决于议题与决策者达成共识及共识的程度，如图2所示，这种价值层面的共识受信念体系的影响。因此，本文假定：第一，聚焦能力及其社会压力并非促成民众与决策者达成共识的唯一因素；第二，政府对焦点议题的关注度及接受度对共识达成有重要影响；第三，议题的意识形态相关性制约着其达成共识的能力。为了验证以上推论，本文从焦点事件的议题属性出发，按照议题的“聚焦能力”“政府关注度”和“政府接受度”三个维度提取具体因素，选取案例进行实证分析。
研究设计和数据分析
影响焦点事件触发政策议程的因素是多元并发组合的条件，以线性因果关系为基础的定量分析方法虽然可以解释不同条件的显著程度，但难以阐明其触发议程的不同组合或作用路径，且易受到自相关与多重共线性的负面影响。与以概率性因果推断为导向的回归分析不同，定性比较分析（QCA）基于研究案例特征，结合布尔代数和集合论，更趋向于关注因果关系的多样性，且能对不同因果关系组合的覆盖率做出计算。作为一种面向案例的技术，QCA将每个案例都视为一系列属性构成的复杂组合，通过对这些组合的对比分析，找到不同条件或条件组合对案例的解释程度，用逻辑余项及布尔最小化得出最精简的解释。基于上文构建的理论模型和分析框架，结合具体案例，本文采用清晰集定性比较分析（csQCA）作为主要的研究方法。
3.1前因条件的提取
（1）聚焦能力
从事件热度和事件频率两个层面提取条件因素可以较为完整地衡量聚焦能力。如Birkland所述，聚焦是焦点事件的基本特点，可见性、稀有性和伤害作用可使焦点事件改变政策议程，焦点事件的舆论热度是聚焦能力的主要体现。此外，从回应型政府的角度看，政府治理模式的核心特征在于政府与民意间的充分互动，政府必须回应舆论热点问题，且越是热点的问题越需要回应。因此，舆论热度越高的焦点事件，越容易整合公众与媒体议程，聚焦能力越强。另一方面，单起焦点事件与其他类似事件的融合、叠加会强化聚焦能力，有助于决策者重新定义和解读问题。因此，整合了叠加效应的事件更易在民众间达成共识，提升聚焦能力。
（2）政府关注度
聚焦能力反映了焦点事件中公众的态度和媒体的作用，为焦点事件触发议程提供了可能性条件，而政府对事件议题本身的关注则是民众与决策者达成共识的必要性条件。本文从事件指向和原发特性两个层面考察政府关注度。首先，政府对议题的关注一定程度上来源于对自身形象和公信力的维护，政府形象和公信力与民众的政治认同息息相关。在本文选取的54个焦点事件中，有28个焦点事件直接指向政府官员或公权力的使用。这表明，网络参与的发展与普及对政府公信力的维护提出了新的要求，政府快速而稳定回复民意的能力越来越重要。2013年出台的《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》提出，要主动妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言，让政府信息发布成为制度性安排。因此，直接指向政府官员或公权力的事件议题，更易引起决策者的重视。其次，事件的原发地属性也会对政府注意力造成影响。在我国，省会及以上级别大城市因其特有的资源禀赋和区域影响力对舆情传播有着特殊优势，且具有区域影响力的城市往往受到中央政府的高度重视，例如直辖市和计划单列市。所以，原发于省会及以上级别城市的焦点事件相对于中小城市具有更高的政府关注度。再次，从事件的原发群体看，个人作为事件的原发者通常是具体问题的当事人，其他参与者与当事人缺少直接利益关系，参与意愿和强度不高。与此相对，集体作为事件的原发群体往往基于明确共同的利益诉求、较强的组织性，易于产生与其他群体的共鸣。所以，原发于集体的焦点事件更能吸引政府注意力。
（3）政府接受度
焦点事件的诉求能否为政府接受是影响其触发议程的另一重要维度。Kingdon在多源流理论中特别强调政治环境对议程设置的重要性，反映政策问题的事件议题受所处政治系统的影响。此外，决策者的信念体系是影响政策共识达成的重要因素。为了衡量决策者对焦点议题的接受度，本文将议题的意识形态相关性纳入研究体系，从结果特性衡量焦点事件的政府接受度，具体细化为以下三个条件：第一，议题是否反映了政府职能的“缺位”。相关研究表明，政府的立法或决策存在一个阈值，这通常是基于主流政治观念或议题当前的政治可行性。有学者对我国2003—2016年由民众压力所诱发的法规变动的研究也支持这一结论：在34个观察案例中，有61.8%的法规是新制定的，只有32.4%的法规被修订，5.8%的法规被废止。这可能是，相对于由决策失误或现行法规缺陷引发的焦点事件，在一些缺少法规依据的新问题领域（即政府管理“缺位”领域），政策诉求更易于被决策者接受。第二，是否引发了群体性事件。群体性事件是社会矛盾的集中表达，它一方面反映了民众的特定利益诉求，另一方面也扰乱了社会秩序，削弱了政府的形象和权威。因此，群体性事件多发是政府无法接受的，这使决策者倾向于将其摆在优先解决的位置，引入政策议程。第三，利益诉求是否具体。从本文梳理的54个焦点事件的类型来看，触发政策议程的事件主要涉及经济民生、法律和社会议题，且主要是经济利益、人身安全等具体化的利益诉求，涉及社会情感、政治类议题的焦点事件数量很少。其原因可能有两种：一是将这些议题纳入议程不会对政府权威和主流意识形态造成影响；二是决策者认为抽象化的诉求更适合用道德规范而非法律或行政手段实现。
因此，那些包含具体化利益诉求（如人身安全、经济利益等）的焦点事件更易被决策者接受。至此，本文从三个维度抽取8个因素作为定性比较分析的前因条件，分别是：舆情指数、叠加效应、事件指向、原发地级别、原发群体、政府职能缺位、群体性事件、利益诉求。见表2。
3.2案例选取和条件编码
本文选取2012—2016年人民日报出版社出版的《中国社会舆情年度报告》收录的54个焦点事件作为研究样本。以2012—2016年作为研究节点，主要因为这一时期正是我国网络舆论表达的结构转型期，同时也是政府网络治理逐步探索并走向成熟的阶段。首先，由于技术平台的转型、政府的大力整治及相关网络安全法规的逐步出台和完善，这一时期的网络参与呈现由先前的无序化逐步转向规范化的过程；其次，自2012年十八大以来，构建良好的网络舆论生态成为政府工作的重点。党政机关逐渐成为网络生态建设的重要主体，各级政府在应对网络突发事件中由被动应对向主动回应转变，日趋理性的网络参与和逐步制度化的政府回应确保了研究数据的有效性。
《中国社会舆情年度报告》将当年的热点事件按照时间维度、数量维度、显著维度、集中维度、意见维度计算相应结果并转化为标准分，进而将所有数值相加，形成议题的舆情指数，并将舆情指数大于60的议题作为当期舆情热点事件。本文对这一样本库中不具政策意义的事件进行了筛选和剔除，筛选后的案例如表3所示。
描述性统计显示，54起焦点事件的平均舆情指数为86.55，标准差为7.3，有43起触发了政策议程。样本涵盖了公共安全、食品安全、公权力监督、社会公平、环境保护、网络安全规范、医疗卫生、法制、时政九大领域。
本文抽取舆情指数、叠加效应、事件指向、原发地级别、原发群体、政府职能缺位、群体性事件、利益诉求8个指标作为前因条件，以是否触发议程作为被解释结果进行编码。如表4所示，对前因条件和被解释结果进行二分处理，以客观发生的“是(=1)”“否（=0）”或以阈值高低的“高（=1）”“低=（0）”进行编码。由于QCA允许将数据的均值等设置为阈值的机械分界点，本文将舆情指数平均值86.55作为衡量舆情指数高低的临界点，大于此值编码为1，反之为0，其他条件由案例分析整理而得。判定触发议程主要有两个标准，一是焦点事件引发相关法律法规的出台及变更；二是焦点事件促使政府改变或取消原决策。
3.3必要条件检测及条件组合分析
在案例筛选和条件编码之后，需要构建焦点事件的二分数据表并通过fs/QCA3.0软件构建真值表，在此基础上进行必要条件检测（见表5）。fs/QCA3.0软件会对每个条件因素与被解释结果的一致性做出检测。
QCA认定，在必要条件检测中，一致性大于0.9的条件因素可看作事件发生的必要条件，一致性大于0.8的条件可看作事件发生的充分条件，[36]如上表所示，只有“具体化的利益诉求”的一致性超过了0.9。这表明，具体的、具备实际可操作性和政治可行性的利益诉求是公众与政府达成共识的必要前提。其他条件的一致性均未超过0.8，表明这些因素都无法独立影响焦点事件触发议程，这验证了本文的研究假设：焦点事件促成民众与决策者达成共识，触发议程需要多元因素的共同作用，聚焦能力、政府关注和政府接受三个维度中的众多因素必须通过形成一定组合才能促成共识。因此，需要对前因条件的不同组合进行分析，考察具体利益诉求这一必要条件如何与其他因素共同组成触发议程的多元路径。
QCA为条件因素的路径组合分析提供了三种解，本文选择复杂解（Complex Solution）作为分析结果，因为复杂解可排除与事实矛盾的路径组合。如表6所示，每条路径的一致性以及整体解的一致性（Solution Consistency）都为1，表明每条路径上的原因组合都是触发政策议程的充分条件。在覆盖率方面，复杂解的总体覆盖率（Solution Coverage）超过了90%，说明条件因素的组合路径对结果解释力较高。在13种原因组合中，有8条原因组合的初步覆盖率（Raw coverage）超过净覆盖率（Unique coverage），说明存在符合多重因果路径的支持案例，且路径的覆盖分布较为平均。经过布尔简化，本文选出以下三条较为典型的路径作为分析对象。
路径2：具体利益诉求*高舆情指数*职能缺位*～群体性事件*原发于大城市*～事件指向公权力；
路径5：具体利益诉求*高舆情指数*～职能缺位*～群体性事件*原发于集体*～原发于大城市*事件指向公权力；
路径7：具体利益诉求*高舆情指数*～职能缺位*群体性事件*原发于集体*事件指向公权力*叠加效应。
焦点事件触发议程的共识模式：路径与机制
4.1基于共识的触发路径
QCA的路径分析结果显示，具体化的利益诉求作为必要条件存在于每条原因路径中，其他条件因素必须以组合形式与其共同组成触发议程的充分条件。从具体路径上看，三种原因组合简要地勾勒出当前较为普遍的触发模式。具体的利益诉求作为必要条件，显示了焦点事件触发议程仍然很大程度上取决于决策者的政治接受度。高舆情指数、事件指向和原发属性能与具体的利益诉求一起构成触发议程的充分条件，表明当前我国政府对指向官员的焦点事件保持较高敏锐度以及对呼声较高的民众诉求的高度重视。政府职能缺位这一指标并未对议程的触发造成显著影响，表明决策者并非会对政府职能错位行为采取回避或沉默，其决策落脚点是实际的政策绩效和相关议题的民众情绪。下面按照所选的三条路径，具体分析焦点事件是如何促成民众与决策者达成共识，进而触发政策议程的。
（1） 政策沉淀、公权力的约束与互动式共识
路径2“具体利益诉求*高舆情指数*职能缺位*～群体性事件*原发于大城市*～事件指向公权力”表明，当焦点事件切实反映了某一社会领域存在的政策问题，同时这些问题又原发于大城市或引发大范围关注而具有高舆情指数，就会触发政策议程。这一路径的典型案例有“青岛天价虾事件”“魏则西事件”“毒疫苗事件”等，这些议题通常并非直接指向政府或公权力，而是指向“政策沉淀”。“政策沉淀”是指那些实际存在但尚未被决策者察觉的问题，焦点事件利用其聚焦能力和网络媒介的传播扩散，将个体议题转化为公众议题，吸引决策者关注，激发政策沉淀，从而触发政策议程。这条触发路径带有明显的“互动”特性，即政府主动关注舆情并及时与民众达成共识，出台新的政策解决问题。例如“毒疫苗事件”发生后，各级政府迅速对涉案人员采取措施，李克强总理第一时间作出批示，强调要抓紧完善监管制度，落实监管责任，保障人民群众生命健康。国务院在短短一个月后即公布了《关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定》。
路径5“具体利益诉求*高舆情指数*～职能缺位*～群体性事件*原发于集体*～原发于大城市*事件指向公权力”表明，当政府做出的决策缺乏科学性或公权力没有得到合理使用，触动了某些社会群体的实际利益，虽然没有引发群体性事件，但迫于较大的舆论压力，决策者改变原先做出的决策行为。这条路径的典型案例包括“凤凰古城收费事件”“河南餐馆跨区用盐被罚事件”等，“青岛种树事件”“辽宁古长城事件”也可近似地看作遵从此路径。这类焦点事件通常直接指向公权力使用，较高的舆情指数促使焦点议题迅速在民众中达成共识并对决策者施加压力，而议题包含的对公权力的质疑则吸引了政府关注从而最终促使民众与决策者达成一致。这条触发路径带有明显的对公权力“纠偏”的特征，即政府主动回应民众质疑，鼓励社会监督并矫正失范的行政行为，以提升公共服务的质量和效率。例如“凤凰古城收费事件”发生后，人民日报和新华社等官方媒体对凤凰县政府的做法提出了质疑和批评，古城统一收费政策也随即取消。
从信念体系层面分析上述焦点事件所处的政策领域，以上两条路径均显示了典型的“工具理念”特征，即议题的意识形态相关性弱，主要关注点在具体政策工具的设置和变动。得益于构建回应型、服务型政府的理念和对决策科学化、民主化的要求，政府对此类议题表现出积极关注和主动回应，共识的达成以民众和政府的双向互动为特征。从具体案例看，以上路径的议程设置周期较短，政策结果多为相关法规的出台或修改。这也验证了本文的研究假设：在意识形态相关性弱的政策领域，焦点事件利用聚焦能力快速与政府达成共识，触发政策议程。
（2） 群体性事件与妥协式共识
路径7“具体利益诉求*高舆情指数*～职能缺位*群体性事件*原发于集体*事件指向公权力*叠加效应”表明，当政府出现决策失误或决策过程中缺乏充分的民众参与，触及了一部分社会群体具体化的利益，在同类型事件多发的条件下，发生了群体性事件，决策者会迫于压力改变原有决策。这一路径的典型案例是“昆明PX事件”“茂名群众聚集事件”等因邻避效应引发的焦点事件。这些事件都有具体化的利益诉求，例如对人身安全和健康、经济利益的追求，同时引发了群体性事件。虽然它们大多是因单纯维权而起，但群体性事件的频发是政府不能接受的。其一，在群体性事件中民众广泛存在着对政府的信任和认同危机，这种信任危机的持续会破坏民众对公权力的心理感知和一致认同，削弱政府的合法性基础；其二，群体性事件中存在的大量不可控因素可能致使矛盾激化，造成民众与政府的对立。例如“茂名群众聚集事件”“启东反对排污事件”中出现的过激行为对政府化解风险的能力带来了巨大挑战；其三，在我国的官员政绩考核中，“稳定”历来是最重要的一项指标，经济增长是地方政府追求的重要目标,而稳定则是“红线”,在增长和稳定两者之间,地方政府只能选择稳定而牺牲发展。基于以上原因，这条触发路径带有明显的“倒逼”特性，即民众基于广泛而鲜明的共识，集体表达利益诉求，利用聚集等手段迫使政府做出妥协，改变原决策。
与路径2及路径5不同，这一路径中的民众诉求不但包含政策工具的选择和设置，而且涉及政策核心理念的冲突。大多数群体性事件的爆发是由于政府追求快速经济发展的政策理念与民众追求安全健康、参与决策理念的矛盾对立。①由于政府的政策核心理念只能通过政策学习渐进地改变，完全的共识难以快速达成，但现实中激化的矛盾迫使政府在维持稳定的红线前不得不做出让步。因此，此类事件达成的共识具有明显的妥协性，议程改变通常表现为政府的“权宜之计”和“息事宁人”：取消项目，搁置争议，但无法出台制度化的法规从根本上解决此类问题。
（3） 缺乏共识：争议、分歧与焦点事件的“失灵”
在QCA呈现的三条路径之外，还存在一类值得注意的情况，就是那些具备聚焦能力和政策意义却没有触发议程的焦点事件，即“失灵”的焦点事件。追溯到具体案例中，焦点事件的“失灵”可能有以下几种原因。第一，涉及的政策议题存在较大争议，决策者认为不适合用行政或法律的强制手段加以解决，例如“淮南大学生扶老人事件”“地铁凤爪女事件”。这类问题涉及公众的道德规范和普遍的价值判断，如果用立法或行政法规的形式强制规范，有可能产生更为复杂的社会问题，因而决策者在此类行政立法中保持谨慎。第二，焦点事件涉及的政策议题可能会削弱政府立法的严肃性和政策的延续性，如“杭州限牌争议”“外地人赴广州三日需登记”“多省高考招生名额外调”等事件。这类议题虽然也包含了民众对政府行为的质疑，但与路径五中的政府职能错位不同：首先，公众之间并未消除对这些问题的争议而达成共识，无法给案例中的政府行为做出明确的是非判断并形成对决策者纠错的一致压力；其次，这类议题的指向通常并非简单的行政行为，而是较为制度化的政府决策。基于对政策权威性和延续性的维护，决策者并未将此类焦点事件引入政策议程。第三，焦点事件的议题具有较强的意识形态相关性和政治敏感性，触及了决策者信念体系的深层核心。例如“香港占中”“官员财产公示争议”“香港议员宣誓”等事件。这类议题属于典型的意识形态相关性强的政策领域，较少涉及具体化的利益诉求，抽象化的情感与政治性诉求是其主要特征。决策者在这些领域的着眼点并非工具性的政策效率或价值层面的民众情绪，而是更为宏观的意识形态和政治稳定。例如在“香港占中事件”发生后，李克强总理强调香港保持繁荣稳定，符合中国人民及港人利益，敦促外国尊重中国主权，香港事务属中国内政。“香港占中事件”是典型的政治性焦点事件，决策者设置议程首先考虑的是政治大局的稳定和中央政府的权威。另外，在官员财产公示引发议论后，已有多地开展政策试点，但其推广尚需时日，许多试点因“维护稳定”和“中央尚未明确指示”等被上级叫停。作为强意识形态属性的议题，官员财产公示需要特定条件和政治时机，急于推行，可能会削弱执政党的权威和合法性，所以其达成共识的可能性很低。
上述三类失灵的焦点事件，在公众之间、公众与政府之间，存在缺乏共识或共识不够的问题。这验证了前文的研究假设：由于政治流对政策流和问题流的支配，在意识形态相关性强的政策领域，议题共识性缺乏，焦点事件存在失灵现象。
4.2焦点事件触发议程的共识机制
通过以上分析，可将焦点事件基于共识触发政策议程的逻辑和机制概括为图3：焦点议题首先在公众间达成共识，成为公众议题，而后借助聚焦能力引起政府关注。焦点议题受政治环境约束，能否促成共识并触发议程，受到以信念体系为基础的政府接受度的调节与控制，表现为议题的意识形态属性和决策者信念体系间的互动影响。
第一，意识形态相关性低的议题与较易变动的工具理念相对应，具有强共识性和高政府接受度。得益于构建回应型政府的要求，政府对其持关注态度并主动回应，建立议程；意识形态相关性较高的议题和政策核心理念相对应，相关性高的议题与深层核心理念相对应，由于政策核心和深层核心都较难改变，这两类议题具有弱共识性和低政府接受度，政治流对问题流、政策流的控制干预较强，焦点事件失灵，议程往往被搁置。
第二，从长期动态的视角看，在意识形态相关性较高的政策领域，旨在改变政策核心理念的政策学习为提升议题的政府接受度，进入议程提供了契机。根据倡导联盟框架，政策学习是信念改变的基础性条件，焦点事件带动的网络参与则扮演了“政策论坛”的角色，成为推动政策学习，改变政策核心理念的驱动力。政府通过主动的政策学习，渐进地改变原本的政策理念，提升接受度并促成共识。在现实中体现为决策者在经验积累基础上，改善决策过程的趋势。例如，大多地方政府吸取邻避事件的教训，完善了政府重大决策协商目录发布制度、公众意见征集和反馈制度，重视决策前的非理性情绪化评估等，正是一种政策学习的体现。而宏观层面回应型、服务型政府的构建，也是这一理念转变的结果。
在“政策学习”效应下，政府对民众诉求的接受度越来越高。随着制度化参与渠道的逐步建立，政府问计于民，在协商中识别问题，主动建构议程成为不同于“压力—回应”模式的转变趋势，政府决策公开也从先前模糊的“开明政治作风”向可落地的切实机制转变。例如政务网站的“地方领导留言板”“政策方案征集平台”以及正式决策前的征求意见稿等，都可视为政府倡导议程设置模式转型的一种角色转换和政策学习。当然，这一过程是渐进而缓慢的，转型也仅为发轫之始，但为构建可持续的政民互动提供了可行之径。
第三，虽然政策学习有利于转变信念体系第二层次的政策核心理念，提升政府接受度，但由于对信念体系的深层核心影响较小，主流意识形态和政治价值保持了长期稳定。政治性焦点事件的共识性仍然很低，焦点议题促成共识的能力与议题政治属性的负向关系仍然长期存在，只是在不同阶段，这种负向关系的强弱不同。随着政策学习能力的提升，上述对应关系随着时间的推移总体上呈现由强到弱的过程，政府对民众诉求的包容性将越来越强。
结论与讨论
本文从政策价值层面出发，结合多源流框架和信念体系概念构建了焦点事件触发政策议程的理论模型，以“达成共识”为标准，选取前因条件对2012—2016年《中国社会舆情报告》中54个焦点事件进行定性比较分析，验证了建立在共识基础上的焦点事件触发议程的逻辑框架。并得出以下结论：（1）焦点事件是否能够达成共识、触发议程取决于聚焦能力、议题属性和决策者信念体系间的互动影响。集中表现为政府的议题接受度与议题政治属性间的负向关系；（2）焦点事件及网络参与驱动的政策学习渐进地改变决策理念，促进共识的达成，为政府主动设置议程搭建平台，创造契机。
本研究的意义在于：强调价值和理念在政策议程中的影响，并引入可行的价值划分标准——信念体系；通过焦点事件能否达成共识，构建了不同于“压力—回应”模式的分析框架，划分了焦点事件活跃的政策领域；强调政府建构议程的主动性，从价值理念转变的角度，为政府回应的转型做出解释。
从政治参与和政治稳定的关系层面探讨焦点事件触发议程的上述机制，更有利于理解其转型的本质。从本质上看，焦点事件触发议程这一现象是以网络参与为代表的非制度化参与在一定时期的迅速扩大，以至打破了原有政治利益平衡。如何妥善应对这种冲击，是各国政府尤其是转型国家政府面临的普遍问题。如亨廷顿所言，政府强大与否的标志在于能否维持扩大的政治参与和政治制度化速度间的良好均衡。任何政治体系建立后，都要保持稳定，考虑“在构成以后又怎样可使它垂于久远”的问题。因植根于政治权威与文化价值权威高度统一的政治土壤，中国传统的政治稳定一直建立在以特定意识形态为基础的社会信仰体系之上，表现为以政治权力为中心的强制性的、高度组织化的行政力量与权威意志。这就容易解释，为什么在中国政治流对政策流和问题流有支配作用。然而，在这种传统稳定模式下，公民政治参与的愿望强烈，但制度化的政治参与渠道有限。随着非制度化参与的勃然而兴，其对政治制度化水平要求的提升使传统的政治稳定模式必然面临转型。
在上述背景下观察焦点事件的议程触发机制，不难发现，我国政府对舆情的回应模式渐由先前的“压力—刺激—回应”向“参与—互动—共识”模式转变。有学者将其视作决策体制变动的实质动向，也有学者认为，这种转变的动力源于中国政权合法性的文化传统及执政党坚持群众路线的政治自觉。这种政策层面的转向能否视作传统政治稳定模式转型的开端，尚需观察。但网络参与在其中扮演的角色及决策者的政策学习则需进一步关注。网络参与这一“政策论坛”可在焦点事件催化下为民众与政府达成共识搭建协商交流的场所，进而推动决策者的政策学习并成为政治稳定模式转型的内在动力。它一方面允许众多主体的广泛参与，另一方面又具可控性：这使决策者感受到来自社会的价值和利益诉求，同时保持深层核心理念，即意识形态和社会信仰体系的稳定成为可能。此外，决策者也能通过主动的政策学习，以渐进的方式推动政策核心理念和意识形态政策的更新。此即在上文路径7中，政府如何做到处理好焦点事件，利用好网络论坛，主动开展政策互动与学习，进而输出政策方案、解决社会问题并满足民众合理诉求。不仅是在舆论压力下做出妥协，而是更进一步主动、前瞻性地完善制度法规，转变施政理念的问题。焦点事件带来的这种政策论坛效应已在现实中初见端倪，例如杭州的“开放式决策”和广州生活垃圾处理政策的变迁都体现了政策论坛和政策学习的作用。需要深入思考的是，如何利用网络参与这一可控机制，在促进科学决策和民主决策的同时，推动以权力为核心的传统政治稳定模式向一种以参与和共识为核心的新型政治稳定模式转变。
当然，本文所做的初步探索仍存在诸多不足。首先，价值分析与利益分析并非泾渭分明，一种政策行为既可能有价值理念的作用，也可能受到利益和理性的影响，文章未明确划分二者地位主次的标准；其次，依托决策体制和主流意识形态的长期稳定，文章选取舆论表达转型期的数据作为样本，得出了具有普遍性的结论，但难以观察和捕捉政府回应的新近特征；此外，本文关注多样本的共性特征，如何引入深度的单案例分析对结论进行补充验证也是后续研究所应完善之处。
文章来源 /《公共管理学报》2019年网络首发论文
本期编辑 / 梓仪