基于三维量化视角的中国创新政策计量分析

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作者简介

章文光，北京师范大学政府管理学院；

闫   蓉，北京师范大学政府管理学院。

01摘要

“双创”以来，中国出台了大量推动创新创业的政策，内容涵盖科技创新、知识产权保护、人才队伍建设、创新平台搭建、创新服务等多个方面，但存在创新政策整体效力不高、部门协同水平偏低、政策目标用语模糊等不足。未来中国创新政策制定过程中，应明确政策主线，增强纲领性文件的指导作用，增加相关法律法规的颁布和修订，提升政策效力；打破政府部门间沟通壁垒，优化部门间默契程度，协调部门间合作关系，形成政策合力；着重在知识创造、企业创新、创新绩效领域增加政策目标；更多地使用政府采购、服务外包等需求型政策工具。                     

01引言

伴随新一轮科技革命的加速演进，科技创新在经济社会发展、综合国力提升方面占据越来越重要的地位。中国既面临弯道超车的宝贵机遇，也面临差距拉大的严峻挑战。2014年，李克强总理在达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”以来，“双创”作为实施创新驱动发展战略的重要载体，催生市场新生力量， 促进观念更新、制度创新和生产经营管理方面变革，有效提高创新效率、缩短创新路径，成为稳定和扩大就业的重要支撑、推动新旧动能转换和结构转型升级的重要力量。以全球创新指数为例，2017年中国GII指数相较于2016年上升3位，位列第22名，成为进入前25名唯一的中等收入经济体。2017年中国创新质量排名第16位，上升1位，连续五年在中等收入国家中排首位，已经接近高等收入国家水平。

但与此同时，中国创新能力仍存在产业创新能力不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未得到根本改善，部分关键核心技术仍受制于人，创新成果转换及产业化过程不畅等问题。从整体创新能力水平来看，当前中国创新体系整体效能不高，创新发展水平仍处于第二梯队，中国在创新资源投入及创新环境营造等方面仍处相对弱势， 距离实现跻身创新型国家前列的发展目标仍有距离。深入探究中国创新政策体系的特征，对于优化中国创新政策顶层设计，完善政策体系，加快创新发展具有重要意义。

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一、研究设计与分析方法

1.研究框架                                                              

本文以2014年10月为起点，以“政策收集—政策分析—政策评估—政策优化”为研究脉络，以205份创新政策文献为研究对象，对中国创新政策进行系统分析，对政策特征进行量化呈现，探究中国创新政策的特征。通过搭建中国创新政策三维分析框架，确定政策目标、政策力度、政策工具的测量内容及赋值依据，将中国创新政策置于系统分析框架内评估，以系统论视角审视中国“双创”以来实施创新政策的质量。同时以改善政策质量、提升政策执行力、完善政策布局为目标，提出中国创新政策优化路径。                                                                                                                                                       

2.中国创新政策的三维分析框架                                

为科学系统地分析创新政策，更加准确地反映政策变量特征，本研究从政策目标（X）、政策力度（Y）、政策工具（Z）入手，搭建中国创新政策三维分析框架。                                                                         

(1)政策目标——X维度                                          

政策目标的测量指标主要源于中国科学技术发展战略研究院制定的《国家创新指数报告》，并借鉴国内外关于国家竞争力和创新评价等理论与方法，结合中国实际进行整合，确定中国创新政策发展目标，并进行赋分，如表1所示。

（2）政策力度——Y维度      

 政策力度是政策权威性的重要体现，根据国家行政权力结构与政策类型赋分，能够清晰地反映出政策力度。由于创新政策体量巨大，为聚焦研究内容，本文主要选取国家层面的政策。根据发文部门层次以及政策文本文种，对各类政策进行赋分。尽管在实际中，部分省级政府所颁发的政策同样具有较高政策力度，本研究仅分析中央政府及国家部委发布的相关政策，赋分情况如表2所示。                                                                          

 （3）政策工具——Z维度                                      

政策工具是组成政策体系的基本要素，奥斯本和盖布勒在《改革政府》中将政策工具比喻成政府的“箭”，政策工具是政府在政策制定过程中可以加以运用的储备资源，是可以被政府运用以达成政策目标的具体手段。本文借鉴罗斯维尔的政策工具分类，将中国创新政策的政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，并根据不同的政策工具分类，对政策工具的使用和表述情况进行赋分，如表3所示。                                                                                 

3.研究方法                                                               

社会网络分析方法是根据数学方法、图论等发展起来的定量分析方法，能够研究一个网络中的社会行动者之间的相关关系， 节点表示参与主体， 而主体间连线能够表现不同主体间的合作关系。运用社会网络分析方法能够分析参与制定中国创新政策的众多政府部门间的合作关系及协同程度，以可视化的形式直观反映主体间合作关系特点。                                                                                

主题法是文献检索的基本方法，以词语作为表达各种概念的标识。为确定政策工具，本文首先对全部政策文本进行词频统计，收集在创新政策中出现频率最高的50个政策词语。然后对高频词语 进行聚类分析，结合政策工具分类，确定中国创新政策的政策工具内容。最后通过对部分政策文本进行预编码，调整并最终确定中国创新政策的政策工具。                                                                                            中国创新政策体系是一个内涵广泛、主题众多、角度多元的系统，探究政策体系的内在特征需 要以系统论的研究视角，对当前政策体系存在的问题进行系统评估分析，通过将创新政策置于三维分析框架中，归纳出当前中国创新政策的特点，为优化创新政策体系提供可行性建议。

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二、中国创新政策的量化分析

政策文件能够真实地反映出政府处理公共事务的思路与行为印记，也能够直接体现政府对于某一领域工作的重视程度。对于政策文献的量化研究，能够清晰地揭示政策体系的特征。政策文本量化研究的结果能够作为未来政府发布政策，调整政策内容、力度的重要依据，对于提升公共政策目标与政策供给的匹配度具有重要意义。                                                                                                

本文选取2014年10月到2018年3月间的政策文本，通过在北大法宝对“创新”“双创”“科技创新” “技术创新”“创新创业”“产学研合作”“国家自主创新示范区”“国家高新技术开发区”“简政放权与创新”等关键词进行检索，同时在中国政府网站、双创政策汇集发布解读平台浏览补充，全面收集创新政策。                                                                                                     

对政策文本的遴选，主要遵循以下原则：一是保留宏观创新领域的文本，删除具体行业（如农业、交通运输业）中的创新政策；二是保留关键词命中率较高的政策，以保证政策选取具有代表性；三是保留国家层面的创新政策，剔除省、市、区域的政策文本；四是保留法律法规、意见、办法、通知、公告等政策类型，删除批复、通报、讲话、函、司法解释以及工作报告等，最终选取205篇公共政策文献作为本研究的数据库。                                                                                                    

1.中国创新政策的政策数量研究                                   

政策数量变化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一问题在不同发展时期的重要程 度。公共政策的数量可以反映出政府对于某一领域问题的主导力度。为方便探究政策数量的变化， 本文选定以季度为时间单位。在全部205份政策文本中，2014年第四季度共8份，2015年45份，2016年69份，2017年77份，2018年第一季度6份。如图1所示，尽管不同季度的政策数量有所波动，但由趋势线可知，中国创新政策的发布数量整体呈上升趋势。         

2.中国创新政策的府际关系研究                               

政策网络理论认为公共行政或者政策过程发生于相互依赖的多主体形成的各种合作网络之中，Rhodes将政策网络分为政策社群、专业网络、府际网络、制造者网络、议题网络。随着中国行政体制改革的不断深入，府际关系开始受到国内学者的关注。基于对政策网络理论的理解，当前公共管理领域内开始研究在政策制定过程中，同一层级政府部门之间、不同层级政府之间的相互依赖以及协作的复杂互动关系。                                                                                                 

通过梳理205份创新政策的颁发部门，可知创新政策的颁发主体共涉及67个部门，其中有61个部门都不同程度地参与联合发文，可以反映出中国创新政策以联合颁发为主的特点。通过对全部发文部门按照发文数量进行排序，科技部颁发48篇，是颁发政策数量以及联合颁布数量最多的部门。国务院发布38篇政策文本，其中有33篇为单独发布，国务院办公厅共发布25条公共政策，其中有24条为独立发布，多数政策为纲领性文件，由此可见国家对于创新领域的重视程度。此外，工信部、财政部、国家发改委、国家税务总局、人社部、国家质量监督检验检疫总局、国家知识产权局等部门也多次参与创新政策发布，且多数为联合发布。总体而言，在全部205份创新政策中，独立颁布的政策数量为143份，联合颁发的政策数量为62份，联合发布的政策数量占比为30.24%。                                                                                                

为进一步探究府际关系变化情况，本文运用Ucinet对不同年份的府际关系进行可视化呈现，由于2014年与2018年两个年份的政策选取不够完整，本文重点比较2015年、2016年、2017年的府际关系。                                                                                                    2015年，在党中央、国务院的领导下，科技改革力度不断加大，由中共中央、国务院和全国人大发布的政策文本数量较多。《促进科技成果转化法》修订出台，加速完成创新驱动发展战略顶层设计。2015年共有35个部门参与创新政策制定，在全部45篇创新政策中，有13个为联合发布，占政策总数量的28.89%。对2015年创新政策的政府部门合作情况进行统计（如图2所示），合作数量最多的部门为财政部，共与13个部门产生联合发文行为。政府部门联合发文次数最多为2次，如中国人民银行、银监会、保监会、证监会以及中共中央、国务院形成较为固定的组合形式。综观2015年的府际关系合作情况，部门之间合作相对松散，单独发文的政策数量较多，部门合作关系不固定。                                                                          

2016年，共有40个政府部门参与创新政策制定，在全部69篇创新政策中，有19个联合发布的政 策文本，联合发布数量占政策总数量的27.54%（如图3所示），合作数量最多的部门为科技部，共与23个政府部门联合发文。政府部门联合发文次数最多为5次，主要在工业和信息化部与国家发展和改革委员会之间；科学技术部与国家发展和改革委员会、财政部与国家税务总局也有4次联合发文。相对于2015年，2016年的联合发布政策比例变化不大，但政府部门之间的合作关系更为紧密。2016年政府部门合作关系更加复杂，中心部门也有所增加，除科学技术部外，工业和信息化部、国家发展改革委员会、国家税务总局等部门也多次参与联合发文。                                                

2017年共有50个政府部门参与创新政策制定， 在全部77篇创新政策中，有26个政策为联合发布，占政策总数量的33.77%，较前两年有所上升（从图4可见）。2017年政府部门合作关系更为复杂，参与创新政策的政府部门明显增加。联合发文的频次也有明显增加，如科技部与财政部的合作次数高达10次,科技部与国家发改委的合作次数达7次，国家发改委与财政部合作次数为6次。                                                     

为衡量网络的中心度，探究中心部门,本文以Degree为测度政府部门合作次数的指标，通过对 2017年全部部门的中心度排序，表4列举出2017年中心度最高的前10个部门，科技部是合作数量最多的部门，共有70次合作关系，是创新政策发布的核心部门。                                                                    

3.中国创新政策的政策工具研究                                   

政策工具指的是政府用于实施政策，实现政策目标的技术与手段。QSR NVivo作为一种质性分析软件，对文字、图片、录音、录像等数据具有良好分析功能，现已被公共管理学者大量用于政策文本的分析研究中。本文运用NVivo11对205份创新政策文本进行词频分析，找到全部政策文本中出现频率最高的50个高频词汇，了解创新政策文本的主题词使用情况。通过对全部政策文本的高频词汇进行聚类分析，总结出“大众创业、万众创新”提出以来创新政策的常用语言，如技术研发、创新、基础研发、人才培养、高校专业、质量标准、科技成果转化、互联网信息、金融试点、知识产权、服务平台、智能数据、互联网信息、网络数据、大学教育等。                                                                                                             

以Rothwell的政策工具分类标准为基础，结合中国创新实际以及高频词聚类结果，制定出中国创新政策的政策工具及细分情况，如表5所示。             

经过编码统计，全部政策文本在三类政策工具中共标记1216次，在创新领域，环境型政策工具作为使用频率最多的政策工具，共使用595次，占全部政策工具的49%；供给型政策工具共使用479 次，占全部政策工具的39%；需求型政策工具使用次数最少，仅使用142次，占全部政策工具的12%。                                                                                                                        

为比较不同年份政策工具的细分情况，本文将16个政策工具的使用情况按照年份进行统计（如图6所示）。在2015-2017年度间，平台搭建、行政环境、人才培养、公共服务这四类政策工具使用较为频繁，政府采购、消费端补贴、服务外包、贸易管制的政策工具使用较少。“双创”以来，政府对于创新领域所使用的政策工具处于重环境型与供给型，轻需求型的不平衡状态。    

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三、中国创新政策的组合评估

为系统分析中国创新政策特征，结合公共政策基本构成要素，以政策力度、政策目标、政策工具为主要维度，搭建中国创新政策的三维分析框架，对205份创新政策进行评估分析。在对三维分析框架进行量化赋分后，对中国“双创”以来的205份创新政策进行量化测评。主要采用以下公式进行计算：

公式中，i表示不同季度，i∈[2014Q4，2018Q1]，N表示i年度颁发的创新政策数量，j表示i季度所颁发的第j项政策，IIP_j表示第j项创新政策各个维度的得分之和，TIIP_i表示i季度创新政策的三个维度得分之和。                                                                                        通过对创新政策样本分季度量化分析，得到每个季度的中国创新政策得分（如表6所示）。表格统计从2014年10月以来，中国创新政策每季度在政策力度、政策目标、政策工具三个方面的平均得分。                                                                           

1.政策目标维度量化分析                                            

作为公共政策的组成部分，政策目标决定政策工具的选择，同时也是政策评估的重要依据。公共政策的政策目标是衡量一项政策是否完整、对公共问题回应程度的重要指标。通过对205份创新政策的测量统计发现，中国创新政策在政策目标方面存在明显缺失，公共政策只有政策执行内容而缺乏明确执行目标，是导致政策内容难落地，效果难评估的重要原因。通过统计创新政策目标得分，可知中国创新政策的政策目标偏重创新投入及创新环境营造，其量化分数分别为110分及97分；对于企业创新能力的培养以及创新绩效产出、知识创造与扩散能力三方面涉及相对较少，分别为46分、56分、59分。这表明“双创”提出以来，中国创新政策着重加大对创新所需的人才、资源、财力的投 入，同时对创新服务环境建设，营造公平的竞争环境和条件，鼓励建立产业集群，发挥规模效应等方面的政策力度较大；对于提升企业自主创新能力，提升创新产出能力，利用外资、引进技术，促进知识成果转换、品牌创造的目标明确性程度较低。                                                                                                               

从2014年第四季度以来，中国创新政策在创新资源投入以及知识创造方面，政策目标平均得分 变化不大。政策目标在创新绩效方面有明显提升，创新环境方面有小幅提升。整体而言，政策目标的平均得分偏低，表明中国创新政策在政策目标的具体化、精细化方面有差距。                                                                                                  2.政策力度维度量化分析                                            

政策力度的强弱是反映国家重视程度最直接的测量指标。通过对全部205份创新政策进行分类统计，占比最多的政策类型为部门通知与公告等，共95份，占全部政策数量的46.34%。而具有最高政策 力度的法律法规及战略纲要等政策明显较少，仅有2份，占比0.98%。由中共中央、国务院颁布的政策法规共39篇，由中共中央、国务院发布的通知和条例共38条，由部门颁发的意见、办法等有38篇。                                                                                                              通过对政策力度的平均分数按季度排列可得，尽管从政策数量来看，整体处于上升趋势，但由于政策发布层次不断走低，中国创新政策的平均得分自2014年10月以来整体呈下降趋势。当前的创新政策体系中，部门发布的通知、意见比重越来越大；而由中共中央、国务院颁布的纲领性文件以及法规文件数量偏少。                                                      

3.政策工具维度量化分析                                            

“大众创业、万众创新”提出以来，中国创新政策的制定主要运用供给型、环境型政策工具，在政策工具使用的数量统计中，“平台搭建”的数量最多，共计188次；数量第二的政策工具是“人才培养”，共137次；第三位是“行政环境”，共124次。而在政策工具得分中，“人才培养”政策工具得分最高，为246分；第二位是“平台搭建”，为238分；第三位是“行政环境”，为189分。由此可以判断，“平台搭建“出现使用频率与平均得分不匹配的问题，表明该类政策工具的语言描述相对“人才培养”较为模糊。通过统计政策工具平均得分可知，“资金支持”“平台搭建”“政府采购”“服务外包”四项政策工具的表述不明。此外，通过对比政策工具数量按类型占比以及政策工具得分按类型占比，可发现供给型与环境型政策工具得分较其数量有小幅提升，而“需求型政策工具”分数占比则略低于政策工具数量占比，由此可以判断“需求型政策工具”在政策语言描述方面较前两类工具更为简略。

从政策工具按季度平均量化分数来看，各类政策工具的平均得分都有下滑。从政策工具的分类情况看，供给型政策工具与环境型政策工具始终明显多于需求型政策工具，但2018年供给型政策工具所占比重较2014年整体下降幅度大于环境型政策工具，环境型政策工具的使用比重在波动中上升。

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四、中国创新政策的主要特征

1.创新政策主线明确，但整体效力不高                           

政策数量的变化能够反映国家对于创新领域关注程度的变化。“双创”以来，中国出台了大量推 动创新创业的政策，内容涵盖科技创新、知识产权保护、人才队伍建设、创新平台搭建、创新服务等多个方面。尽管创新政策主题广泛，数量众多，但大多以纲领性政策作为主线。如《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》《关于推广支持创新相关改革举措的通知》《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》等纲领性政策，为众多创新政策提供依据。通过梳理近年来与创新相关的政策，发现法律法规类文件较少，多数政策属于部门通知、公告，公共政策力度偏低，公共政策效力不足、指导作用不强。                                                                                          

2.部门合作趋势明显，但协同水平偏低                          

在颁发创新政策涉及的67个部门中，有61个部门参与到合作发文中，部门合作程度呈现出由简单到复杂，由单一到多元的趋势。但与此同时，由于参与部门众多，部分创新政策甚至存在13个部门共同发布的情况，存在“政出多门”现象。科技部、工信部、财政部、国家发改委、教育部、国家税务总局、人社部在政策制定中出现次数较多，但通过对政府部门合作网络分析可得，目前尚未形成固定的合作关系；部分相关性不强的部门，如中华全国妇女联合会、国家认证认可监督管理委员会、中国人民解放军原总装备部等也在发文部门行列。参与制定创新政策的政府部门数量众多，可能带来决策机制分散化等问题，甚至可能造成政策相互矛盾、政策缺乏连贯性等问题。                                                                                          

3.政策目标用语模糊，且存在内容缺失                         

在205份政策文本中，有69份未标明政策目标，很多政策文本关于政策目标的描述语言简单、内容粗略，缺乏量化指标，对创新政策的执行效果将带来严重影响，执行力度也会大打折扣。而且，政策目标的内容集中于创新资源投入及创新环境营造，对科技论文数、知识服务业增加值、发明专利申请与授权数、企业研发经费、企业R&D研究人员占比、劳动生产率等内容涉及较少，缺乏具体的量化标准。                                                                                                                                                

4.政策工具使用简单，且存在结构失衡                          

创新政策工具偏重使用供给型和环境型政策工具，需求型政策工具使用较少。“平台搭建”“人 才培养”“行政环境”“资金支持”这四类政策工具使用数量均超过100次，显示了创新政策内容主要 围绕创新人才队伍建设，建设创新创业平台，深入推进简政放权，加大中央预算内投资、专项建设基 金对示范基地支持力度等；在需求型政策工具使用中，“政府采购”“消费端补贴”“服务外包”“贸易 管制”四项政策工具出现次数最少，均低于50次，“贸易管制”仅使用12次，政策工具使用存在明显的结构性失衡。

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五、中国创新政策的优化路径

1.协调创新政策数量力度关系                                       

创新活动本身具有复杂性、不确定性，为保证创新活动成功率，提升创新能力，政府需实施具有预见性、指导性的政策措施。从上述分析结果看，中国创新政策数量较多，涵盖范围广泛，但很多政策层级偏低、力度不强，而且可能会出现与基本法律法规相矛盾的情况，导致政策效力削弱。未来中国创新政策应明确政策主线，增强纲领性文件的指导作用，增加相关法律法规的颁布和修订，提升政策效力。                                                                                                          2.增强创新政策部门协同关系                                      

府际合作是一种政府部门间应对复杂挑战、实现公共利益的网络治理，为使该网络产生综合效能，必须消除地域本位、部门本位，促进府际协调沟通。中国参与制定创新政策的部门较多，各部门缺乏统筹，极易导致“政出多门”“系统失灵”的情况。发文部门各成体系，在互相抵牾、降低质量的同时，还会消耗行政资源、削减政策效力。未来中国创新政策制定过程中，应打破政府部门间沟通壁垒，优化部门间默契程度，协调部门间合作关系，形成政策合力；尽管在政策制定过程中，发文部门之间的组合关系并非完全固定，核心发文部门也不会一成不变，但针对确定的政策问题，应保持相对固定的部门联合发文，同领域的政策问题也可由相对固定的部门联合发文，有效提高政策质量。                                                                                                            此外，由于创新政策数量庞杂，发文机构众多，缺乏核心部门的领导和牵头，在实际政策制定中容易出现分工不明确、责任不清晰、工作效率低等问题。根据上述分析结果可知，在中国创新政策体系中，科技部是当前发布创新政策的中心部门，但科技部未发挥统筹作用，仅聚焦科技创新领域。未来可在深化政府机构改革，加快政府职能转变的基础上，赋予科技部统筹职能，科学规划、优化协同，形成政策发文部门系统化、政策发布精益化的格局。                                                                                                                                        

3.弥补政策目标结构性缺失                                         

一个完整、全面的政策分析，政策目标的确定是必不可少的部分。政策目标反映了决策者希望达成的目的，而政策指标则是政策目标的具体尺度。通过梳理205份创新政策可发现，中国创新政策在目标设立方面存在明显缺失，约有33.66%的政策文本缺少对于政策目标的表述，大部分政策目标的语言表述不够明确具体。因此，为提升创新政策效力，有必要进一步明确政策目标。                                                                                                    

通过分类分析中国创新政策的政策目标，可知政策目标主要集中在创新投入和创新环境方面， 而对于知识创造、企业创新、创新绩效等政策目标关注较少。《全球创新指数报告》显示，中国在创新资源排名上相对落后，近五年平均排名为28.8名。在创新环境方面排名也偏低，近五年平均排名为17名。未来在政策目标确立和细化上，一方面应进一步提升创新资源投入，改造创新环境；另一方面应着重在知识创造、企业创新、创新绩效领域增加政策目标，特别针对排名较为落后的二级指标，制定更具体、可测量的政策目标。                                                                                                                             

4.调整政策工具系统性问题                                        

上述分析结果表明，中国创新政策在政策工具使用方面，需求型工具的使用数量以及量化得分处于明显劣势。 创新政策多集中于平台搭建、人才培养、资金投入、公共服务、行政环境构建等供给型与环境型政策工具，而政府采购、服务外包等需求型政策工具使用数量较少。目前，中国创新发展已由过去单一线性创新演变为全链创新，单纯依靠投资驱动以及要素供给，已难以实现创新能力提升。 需求型政策工具能够通过不断激励并创造新需求，形成覆盖创新全部环节的全链创新，既符合中国迈入创新驱动发展阶段的时代背景，又能充分发挥从需求侧拉动创新的效果。如创新政府采购形式，能有效提高科技成果转化率，降低市场竞争风险，减少创新不确定性；创新券作为政府采购的新形式，可以视为消费端补贴，对于提升科技人员创新能力，激励科研人员创新需求具有重要拉动作用。

往期回顾

文章来源：《上海行政学院学报》2019年第5期

本期编辑：菁菁