李彦娅：“放管服”改革的理性与价值

 作者简介 

李彦娅

湖南宜章人，南昌大学公共管理学院副教授

南昌大学党风廉政研究中心 研究员，博士

研究方向：公共政策与政府改革

 摘 要 

 “放管服”改革作为当前政府改革的重头戏和先手棋，学界对它的研究较多地停留在具体方法技术的问题与改进上。从政府改革的价值与理性的历史梳理着手，对“放管服”的价值和理性的内涵、关联及导向进行深入挖掘和分析，可以发现当前“放管服”改革的目的和导向是实现工具理性与价值理性、公平与效率及其衍生价值的兼顾与平衡。

十九大以来，各地关于推进“放管服”改革的政策、意见、举措层层迭出，2018年“放管服”改革相关政策堪比房地产调控政策，可见其在政府改革中的份量之重。深化“放管服”改革是全面深化改革的先手棋，是一场从观念到体制再到机制的深刻革命。学界也掀起了对“放”“管”“服”的理论探究及其关系探讨的热潮，李军鹏、张定安等人认为“放”的核心是政府角色定位，“管”的核心是政府管理转型，“服”的核心是治理能力现代化。“放管服”改革要力求改变重权力轻责任、重效率轻公平、重发展轻民生、重企业轻民众、重生产轻生活等价值取向，推动政府治理能力和治理水平现代化。

通过对知网相关文献的分析，笔者发现目前关于“放管服”改革的研究多集中在政策执行落实层面，研究成果多为探讨地方“放管服”改革的成效、经验、创新、不足及其改进措施，而缺少对“放管服”改革的价值内涵、联系与导向的探求。马克思主义历史唯物观认为，经济基础决定上层建筑，经济社会的发展与变革要求政府进行改革，成为“放管服”改革的动因；另一方面，上层建筑也会反作用于经济基础，一定的价值、观念、规则、体制会对经济社会发展起推动或阻碍作用。“放管服”改革应经济社会发展变革而生，改革结果对经济社会的作用是促进抑或阻碍很大程度上受制于其价值取向及改革实践方向。本文将从历史的角度去梳理政府改革的价值线索，从中厘清“放管服”改革的价值取向、内在联系及与“一次都不跑”的关系，把握“放管服”改革的方向，使“放管服”实践适应和推动经济社会的发展。

01

公共行政与政府改革的价值体系梳理

从公共行政的价值取向来看，19世纪末以来西方政府理论与改革实践大致经历了五个阶段，即传统公共行政时期、新公共行政时期、新公共管理时期、新公共服务时期和公共治理时期。每个阶段都面临着不同的社会经济政治背景，对公共行政的期待和要求也不一样，这种期待和要求往往被公共行政学者所洞察和总结，并提炼出了当时公共行政的价值体系。

第一，19世纪末20世纪初的政府改革强调行政的技术性、科学性和程序性，坚持一种以效率为核心的行政执行价值体系。理论代表人物是威尔逊，这一体系形成于20世纪初，影响和指导西方各国公共行政近半个世纪。西蒙在探讨行政科学的建立时指出，作为“科学”的行政主要探讨事实的问题而不是“价值”的问题，探讨手段的问题而不是目的的问题，探讨工具理性而不是价值理性。在组织结构上，对建立在“法理权威基础上”能实现“最高效率的”官僚制极为推崇。

第二，新公共行政将社会公平引入公共行政范畴，是一种以“正义、民主”为核心的“宪政价值”体系。代表人物弗雷德里克森在1968年《走向新公共行政》一书中提出了这样一个问题：政府服务是否增进了社会公平？1971年罗尔斯《正义论》的发表，引发了人们关于社会正义价值的新思考。新公共行政运动时期除了重视管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、回应性和爱国主义等价值。但是新公共行政作为一种运动更多的是一种对传统公共行政过度强调“事实”“效率”的反思和抵制。政府改革中体现公平和正义的改革举措早在二战前后就已经开始实施了，如罗斯福新政以及各发达国家纷纷建立起来的“福利国家”。这种改革更多地是受凯恩斯主义强调政府的社会职能的影响，目的在于消除市场调节的自发性和其他弊端或者说是为了克服市场失败，而非自觉地采纳公平和正义、民主等公共行政的价值。

第三，新公共管理时期的政府改革强调政府管理结果，以“经济”（economy）“效率”（efficiency）“效益”（effectiveness）的“3E”体系来衡量政府绩效并强调由此相关的责任，偏重于追求公共行政的“管理价值”。这些价值观是伴随着一系列应对经济停滞、通货膨胀、政府赤字巨大的社会问题所进行的政府改革实践而提炼总结出来的。随着政府改革的深入，更多的“E”被人们增加到这一时期的公共行政价值体系中来，如企业家精神（enterpreneurial spirit）、卓越（excellence）等。这一时期，无论理论还是实践都普遍认同以“效率”“责任”作为公共行政的首要价值，并在此基础上构建公共行政和政府改革的价值体系。

第四，新公共服务理论在批判新公共管理“3E”的基础上，倡导“民主”“公平”“回应性”“公共精神”等价值理念，它在批判继承新公共管理的基础上试图实现“管理价值”与“宪政价值”的和谐共处，是一种以公民权利、公民意识、公共利益和公共精神为基础的价值体系，并指出后现代主义的公共行政欲通过对“想象”“解构”“非领地化”和“变样”的强调来掀起一场变革官僚制的革命，在公民社会里政府的主要职能是服务和倡导变革。这一价值体系所引领的改革潮流至今方兴未艾。服务型政府的构建不约而同地出现在发达国家的政府纲领和发展中国家的变革规划中。

第五，上个世纪90年代以来，“公共治理”这个概念随着公共管理改革应运而生。如果说新公共管理是以“3E”为核心构建价值体系，那么公共治理就是以“3D”和“2C”为核心来构建价值体系，“3D”分别指“去中心化（decentration）”“民主（democracy）”“解构（deconstruction）”，“2C”则是指“合作（cooperation）”“协同（coordination）”。在这些价值理念之下的公共行政改革提倡网状管理，官僚制改革（分权与放权），重新划定政府与市场、社会的边界，强调治理主体之间的平等、互动，体现了时代和技术发展对公共行政新的期待和评价标准。

上述五个阶段公共行政价值体系的核心都不一样。每个阶段都产生了一系列具有深远影响的公共行政理论，同时借用了相关学科理论来支撑其价值体系。在不同的价值取向和理论指导之下的政府改革实践和实现途径也有很大差别。为了实现高效率，传统公共行政主要通过构建庞大而分工明确的官僚组织，通过文官制度改革来保证政府执行效率；新公共行政则强调通过分权、放权，减少行政层级等方式，让政府能更好地直接对公民负责，也能让公民更好地参与到公共事务管理中来。新公共管理主张通过引入竞争、引入私营部门的管理方法，通过公共服务的市场化和社会化来实现更好的政府绩效和“对顾客”的责任；新公共服务的政府改革倡议是确定政府的“服务”角色，为此首先要壮大公民社会和培育各方的公共精神，从而实现组织互动与公共利益。公共治理阶段强调要充分发挥市场和社会的优势，对官僚组织进行扁平化改革、推进大部制的机构模式、强调部门联动，实现多元合作互动协同，从而共同解决社会问题。

进入21世纪以后，来自三个方面的压力促使政府进一步地转换价值观念和改革思路：一是日益成熟壮大的NGO和公民社会；二是旨在构建企业家型政府的政府重塑运动和管理主义改革在政府绩效改进方面的不尽人意及私营化改革引发的大量不良后果；三是日新月异的科学技术及其运用和层出不穷的突发事件。在这样的背景下，人们重新审视了新公共行政学派所提倡的“公共”“公平”“民主”“参与”等价值，在这个过程中有两种价值体系几乎在同时获得了公共行政改革倡导者和实践者的普遍认同。一种是新公共服务理论，它注意到早期新公共管理运动过于激进产生了大量的社会问题，因而糅合了新公共行政理论的相关价值，对新公共管理的“回应性”“效率”“效果”等价值进行校正，系统化地提出了自己的一整套价值体系，公民而不是顾客才是公共服务的对象。在公民意识和公民社会日益成熟的当代社会，政府所承担的主要职能是提供民主框架让公民及其组织能在公共精神的引导下自主管理公共事务。政府的职能是服务，为了更好地提供服务，政府应在回应性与政治责任方面表现更好。另一种价值体系就是经过十几年摸索而日渐完善与成熟的公共治理理论。公共治理理论观察到了公共管理中社会力量的壮大，而在社会资源配置中既有市场失灵又有政府失败，因而强调多元治理，而自上世纪90年代尤其是近十年来网络发展和信息社会所提供的技术便利为多元治理所倡导的“合作”“协同”等价值观念带来了可能，政府自身也因此需要调整自身角色、职能和结构。总之，新世纪以来的两大公共行政理论为公共行政应对来自社会、市场和政府自身的压力提供了价值指导，切合了公共行政改革的方向。各国近十几年来进行服务型政府、电子化政府、扁平化政府、网格化管理、公共部门人力资源管理等改革也体现了上述价值导向。

02

“放管服”改革的价值内涵与价值联系

作为当前我国政府改革的核心内容之一，“放管服”改革体现了新时期政府改革的价值取向和实践方向以适应全球的激烈竞争和国内经济社会变革的要求。

（一）放管服改革体现了工具理性与价值理性的统一

政府改革中的工具理性是一种强调政府尤其是基层政府及工作人员的价值中立，注重“事实”“实证”“技术理性”而非“价值”“经验”“目的理性”的观点。工具理性的核心是效率，就政府改革中的工具理性而言其本质是借助“科学技术”来进行组织架构和程序设计以实现政府执行效率。可以说，20世纪前半叶的所有政府改革都是围绕技术理性设计的。当前我国的“放管服”改革的顺利开展离不开工具理性，如运用各种大数据技术进行权力体系构架，行政审批与行政监管之间的协同与共享；运用人工智能与VR技术创造友好的用户界面和平台等；运用信息论、系统论、数学模型等进行政策预测与决策，等等。科学技术的发展使“放管服”改革变得可能和可行，使价值理性从自发走向自觉并得以实现。但是，单纯依赖工具理性并不必然会实现价值理性，政府改革中如果单纯强调工具理性和技术运用，则容易使改革迷失方向，就像20世纪的政府改革那样，要么使政府机构异化为如布坎南所批判的凌驾于社会之上的“怪物”，政府权力成为寻租的对象，要么使政府工作人员沦落为如唐斯所批判的官僚机器中毫无个性和士气低落的“螺丝钉”。

以“放管服”为核心的新一轮政府改革将工具理性与价值理性相结合，体现在以下三方面：

一是简政放权体现以公开、法治、民主为核心的价值理性。摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”的观念，正确认识政府干预经济的作用，在重新界定政府、市场、社会在社会治理、经济发展中的角色和边界的基础上实现政府权力瘦身。简政放权在简化办事流程、缩减审批事项、公开审批过程、形成权责清单全过程中坚持以民主政府、法治政府、阳光政府为目标。简政放权要求中央各部委和各级地方政府列举权责清单，放权对象既包括下一级政府，也包括社会、市场，改革的视角更加全面；及时修改法律法规，确保简政放权与相关法律、法规、规章相衔接，并对已出台的政策措施落实情况开展全面督查，改革的布局更为周密，体现了民主、法治、公开等价值导向。

二是监管结合体现以平等、协同、责任为核心的价值理性。简政放权不是一放了之，而是加强事中事后监管，放管结合。我国的行政体制改革在改革开放后经历了六次，但往往会出现“放收怪圈”，即出现“一放就乱，一收就死”的情况，政府机构也容易出现“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的循环，究其原因就是因为当时的“简政放权”重“放”而忽视了“管”。如果说简政放权是认识到政府失灵，以法制重新划定政府的边界，那么加强管制就是在盘活市场后克服市场失灵的关键。市场是经济调节的基本手段，但是它有自发性、盲目性、滞后性的特点。在弥补市场失灵、维护市场秩序、保障公平竞争、实现可持续发展方面，政府可以发挥“看得见的手”的作用，这种作用需要借助加强监管来实现，尤其体现在行政审批领域，部门职能从既审批又监管到划分权力责任清单后的审批监管相分离，同时借助网络技术实现审批与监管的协同，形成审批监管同步，实现宽进严管体制，激荡发展能量、维护市场秩序。在政府与市场之外，日益成长的公民社会尤其是大数据时代下网络社会的兴起使得在放管结合的视野下超越个人利益的公众监管、媒体监管和舆论监管发挥着越来越重要的监管作用，借助基层社会治理能力实现政府、市场、社会的协同从而实现无缝隙全局全程的监管变得更为现实和迫切。在放管结合的过程中，体现的不仅仅是如高效率低能耗这样的工具理性，更有诸如“责任政府”“参与型行政”“协同治理”等行政改革目标所蕴含的“责任”“民主”“合作”等价值理性。

三是优化服务体现以透明、回应、公平为核心的价值理性。在“放管服”改革中，就政府来说，放权和监管的目的都是为了优化服务。“放管服”改革是否到位，一个重要标准是看它能否为群众生活及办事增便利。“放管服”改革，对内要改革传统的行政管理体制，提升政府治理体系的现代化水平，对外要提升行政便利化水平，使之更加适应社会主义市场经济发展要求。“放管服”改革涉及民生的边边角角、方方面面，内部改革任务非常繁琐，基层人手少，既要理顺关系又要优化服务，这个过程需要大胆用足用好高科技手段来助推改革。当前各地提出的“马上就办”、借助现代信息技术“减少审批环节、缩短审批时间”“优化办事流程”以至提出“最多跑一趟”和“一次都不跑”，节省企业群众办事的时间和成本，也可减轻各级政府部门的压力，以有限的人力更好地专注于创新管理和高效服务，因此，优化服务离不开工具理性来实现提速，但是优化服务的落脚点是使政府服务不仅高速而且高质，让群众有更多的获得感和更高的满意度，为企业提供良好的营商软环境，要实现诸如“透明政府”“服务型政府”“回应型政府”等价值理性。

由此可见，在“放管服”的各个环节都体现了政府管理的工具理性与价值理性的统一，既避免了单纯强调技术理性而导致政府行为的形式主义和组织与权力的异化，又避免了空谈一系列理想模型而使政府改革无法落实的情况。新时期，要在划定政府、市场、社会的边界，理清各层次各部门政府权力关系的同时构建“精简、透明、高效的服务型政府”，同时依靠新技术、新方法、新理论使权力得以着地、责任得以落实、服务得以达成。

（二）“放管服”改革追求公平与效率的平衡，同时增加了新时代更广泛的价值内容

在公共行政价值体系中，效率和公平始终是政府追求的两个核心价值，长期以来政府改革理论和实践一直在追求效率与实现公平之间徘徊。历史上，人们往往偏重效率而忽视公平，造成一系列的经济社会危机和冲突，或者偏重公平而忽视效率，造成政府机构庞大低效、社会负担沉重缺乏活力。公平和效率也一度被人们认为是鱼和熊掌不可兼得的关系，政府改革也在实现效率和实现公平之间作钟摆式调整。所幸，当前我国进行的“放管服”改革就其价值导向和内容设计而言兼顾了公平和效率，并实现二者的平衡和融合。

1.“放管服”改革追求系统效率

从早期重商主义的政府干预到行政学初创时期的管理主义、从公共选择理论到新制度主义学派与公共治理理论，如何提高政府效率一直是公共行政理论家和改革者的探讨焦点。针对当时的政府效率低下、机构臃肿、腐败横行等问题产生了大量的理论，各国政府也千方百计地从其他领域引进新方法和新技术，不遗余力地改进工作方式和方法，将效率作为公共行政的核心价值，但不同时期的政府改革追求的效率内涵是有所差异的。传统公共行政时期的行政效率借鉴企业的科学管理理论追求机械效率，只关心投入与产出、成本与收益之间的比率；行为主义管理学家强调社会效率，以行政活动是否最大限度地满足人的各种需要作为评判其效率高低的标准；而“放管服”改革以追求更高的系统效率为目标：一方面，在“放管服”改革中积极引入各种新技术、新方法、新平台、新方式，以最低的人力、资源、时间成本获得最大的经济效益和社会效益；另一方面，使权力配置、责任划分、服务内容和方式都符合社会需要和公共需要，符合国家发展和社会发展的客观规律，从而实现机械效率与社会效率的结合、数量与质量的统一、宏观与微观的协调。

从组织层面来看，“放”追求的系统效率是一种层级效率，需要高层设计和推动。一些地区一些领域的简政放权存在阻力，究其根本是因为高层设计不够完善，推动力度不够。当前情况往往是政策出台速度很快，但是清晰度和力度不够，政策如涟漪，一波接一波，尽管是渐进性改革，但基层政府往往来不及消化。政府在哪些领域发挥多大功力？这些权力在下放过程中是否遵循了授权的基本原则？在各部门各层次之间的权力如何配置才合理？政府机构（如行政审批中心）的设置在哪一层次？部门协调与层级控制的关系如何实现科学化？“放管服”改革首先追求的是组织效率，这在整个改革过程起着决定性、关键性的作用。

从过程来看，“管”追求的系统效率体现的是一种管理效率。“管理”一词包含着两个基本的含义：处理及其处理结果。因此，就“放管服”改革的管理效率而言，它包含着追求工作效率（执行效率）与结果（责任）两个内涵。在整个“放管服”改革过程中，工作效率（执行效率）是最容易量化的，在良好的权力配置和组织构架的基础之上，工作效率可以借助各种新技术、新平台、新资源得以提高，因而也往往被用做衡量和考核相应工作人员的基本指标。但是执行效率仅仅是“放管服”改革的一部分，单纯以“工作时间”“工作速度”“审批数量”“服务数量”等指标并不能反映“放管服”改革的全部效率内容。在“放管服”改革中，之所以强调“谁审批谁负责、谁主管谁监管”“放管结合”即是强调结果（责任）的重要性，在提出“一次不跑”“降低市场准入门槛”“延时错时服务”机制以增加“审批与服务数量”“缩短办理时间和流程”时更需要强化事中事后监管，明确审批与监管责任并予以量化和追责，这样才能实现真正意义上的管理效率。

从目的来看，“服”追求的系统效率，体现的是经济效率和社会效益的统一，主要是社会效益。“放管服”改革是政府自身的改革，是对政府角色的重新审视和归位。政府的合法性基础源于其公共性，因此，实现社会公共利益和回应公共需求是其效率的主要标准。改革最终落脚在优化服务方面，怎样才是优化呢？从服务内容看，政府的改革和服务都是符合社会需要和公共需要的。当前社会，各种新事物、新问题、新情况层出不穷，公民和社会的需求也是不断变化的，政府在这个过程中要回应时代的呼声、公众的需求，当市场和社会都无能为力时，需要向公民、向社会及时提供相应的服务和政策环境。从服务方式看，政府的改革和服务是要符合程序正义的，主要是提供公开的、民主的服务，除非涉及国家安全与个人隐私，要实现政务公开和政策供给过程中的公民参与。

简政放权更重视组织效率，放管结合更重视管理效率，优化服务更重视社会效率。以确保组织效率为起点，以提升管理效率为保障，以实现社会效率为目的，系统效率一直贯穿在“放管服”改革的各个环节。

2.“放管服”改革追求复合公平

公平是政府行政的又一核心价值。公平的内涵非常丰富，亚里士多德认为“公平即中道，包括普遍的公平和特殊的公平”；我国历史上各次农民起义高呼“均贫富、等贵贱”的平均主义公平；罗尔斯正义论提出使最少得益的社会成员得到补偿才是公正的；诺奇克提出经济分配是否公平取决于个人的财产权是否得到保证；亚当斯认为公平是一种在对比和比较过程中的主观心理感受。弗雷德里克森将上述内容进行统一和综合，提出了复合公平的概念，即社会公平应包括个人公平、分部化公平及集团公平。他认为公平是公共行政的“公共目的”，强调政府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调公共行政管理的变革；强调对公众做出积极的呼应。

这些价值在当前进行的“放管服”改革中都得到了体现。

其一，简政放权让政府及其行为回归公共属性。早在1999年《行政许可法》颁布之前，浙江省上虞县就已经率先成立了国内首家行政服务中心，目的在于规范审批权力、净化发展环境、正确处理政府和市场关系。近年来，行政审批的一系列调整及法制化，折射出政府在市场经济体制中的角色和地位调整，避免政府监管机构被俘虏、政府权力被寻租、政府工作人员谋取私利。我国的行政审批改革是一个渐进性改革，各地区各部门的节奏步调不一。2014年以来的简政放权使行政审批改革不论是改革力度、改革深度还是改革高度都实现了由量变到质变的飞跃：由单纯的行政审批服务删减到政府职能的系统转变和政府权力重新配置；由各地区各部门各自为阵到中央大力统一部署推动；由避免权力腐败的被动消极应对到旨在营造良好的市场环境，增强群众满意度和获得感的主动回应；由零散、脱节、卡壳、互为前置的行政审批过程到政府行政流程再造，力争让数据“跑路”……这些改革归根到底都是回归政府的“公共性”。

其二，放管结合突出平等价值。简政放权，一方面是让各种主体能进入市场中，降低市场准入门槛，创造良好的营商环境，但是对涉及到违法违规甚至侵害其他市场主体及公民生命财产安全的领域、环节、组织强化监管，保证公民和社会组织的基本权利平等。另一方面是强调权利义务、权力责任对等。就政府部门来说审批权力下放意味着责任下放，反之，责任下放必然要求相应权力下放，当前“放管服”改革还存在一些权力与责任不匹配的情况，既影响了基层政府及工作人员的积极性又影响了改革的进一步推进和效率的提高，需要在实践中进一步理顺。就企业来说，获得市场准入资格并不意味着就可以在其中任意妄为，而是在入场后秉持权力义务相对等的原则，接受相应监管，合法经营。

其三，优化服务追求基本公共服务均等价值。优化服务的目的既包含增强地区竞争力，创造良好营商环境，提高效率的价值，也包含提供便捷化、普遍化、均等化的基本公共服务。一是服务内容均等，我国已由生存型社会向发展型社会转变，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果。在“放管服”改革过程中需要优化的基本公共服务包括就业服务、社会救助、社会保险等基本民生性服务；公共教育、人口与计生服务、公共文化、公共卫生等公共事业性服务。二是服务流程和方式的均等，“放管服”改革中的基本公共服务是面向全体公民，因此，在具体推进时需要考虑数字鸿沟、群体差异、地区差异等，在不断引进新技术、新方法时保留和改造传统途径，增强公共服务的可获得性和服务渠道的多样性。

总之，“放管服”改革追求的效率是一种系统效率，它强调所期待的公平是一种复合公平，系统效率和复合公平二者之间本身有着融汇共通之处，如系统效率强调社会效率，已包含对公平、公共、正义的期待，复合公平强调公共服务均等与优化已具有提高效率的意蕴。“放管服”改革作为当前政府改革的重头戏和先手棋，在政策设计、权责划分、监管服务等各个环节都应实现工具理性与技术理性、公平与效率及其衍生价值的兼顾与平衡，唯有如此，才能理解“放管服”改革中政府进行“自我革命”“剜自己的肉”的必要性和迫切性，参透“放管服”改革的可能性和现实性，增强改革的动力和魄力；才能厘清“放管服”及至“一次都不跑”的内在逻辑联系，把握“放管服”改革的途径，避免改革落入形式和梗阻；才能正视现存问题的本质，在繁杂的技术手段和政策工具中进行选择，突破改革瓶颈和跨越改革陷阱。

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本期编辑 / 康乃心

文章来源 / 《理论与改革》2019第06期