张乾友 | 人工智能与公共服务的规范前景
作者简介：
张乾友，南京大学政府管理学院副教授，博士研究生导师，从事政治哲学与公共行政理论研究。
摘 要：
人工智能的发展对人类社会提出严峻的挑战，它所蕴含的“人是可被替代的”结论对人的存在价值造成巨大威胁。从公共服务的角度来看，人的可替代性正是政府得以为公众提供服务的前提，所谓服务公众，就是在公众并不亲自管理公共事务的条件下代替公众管理好公共事务。当然，政府要如何代替公众才算是服务于公众，仍需进一步的理论澄清。本文从公共服务的一种规范观念出发，分析了政府借助人工智能来更好地替代公众从而服务公众的条件，试图寻找技术与规范间的契合点，引导技术进步朝着改善公共服务规范前景的方向发展。
自工业革命以来，人类社会的发展呈现了日益明显的技术驱动的特征。由于技术更新的缓慢，在农业时代，人们过着数千年如一日的生活，社会的存在形态也极其稳定。而随着新技术的涌现，在近几百年时间里，人们的生活方式不断受到重塑，社会的存在形态也进入一个加速流变的过程。尤其最近几十年，就在信息技术对人类社会的影响还未充分展现之际，人工智能技术已经走进人们的日常生活，不仅让从业人员和相关领域的专家，还让普通人认识到了它的革命性潜力。作为一种“旨在替代、补充或放大几乎所有由人承担的任务”的技术，人工智能在进入应用层面之后引发了巨大的争议和普遍的恐慌。虽然关于这种技术能否兑现其技术预期仍未有定论，但它所呈现的人是可被替代的结论已经对人的存在价值造成巨大威胁。换一个角度来看，人的可替代性并不必然是一件坏事；相反，如果所有人都是完全不可替代的，意味着每个人都必须实际从事生活中的所有事情，这样的生活才是最不值得追求的。在某种意义上，政府的存在就是建立在公众的可替代性基础上的，从规范理论的立场出发，政府就是代替公众从事公共事务管理的一个工具。所谓服务公众，就是在公众并不亲自管理公共事务的条件下代替公众管理好公共事务，而政府的公共服务职能也可以被理解为一种替代公众的职能。在这里，服务者就是替代者，也只有作为替代者才能成为服务者。当政府恰当地履行了这一职能时，它对公众的替代并不会贬损人的价值，反而会增益于所有人的价值实现。就此而言，人工智能可以为政府开拓更好地替代公众的途径，而当政府真的从这一角度出发运用人工智能时，就可以将当前人类面临的存在威胁转变为服务型政府建设的历史机遇。
一、公共服务的规范观念作为现代政府的职能导向，公共服务早已从一个学术概念变成了一个日常用语。今天，无论是在学术文献、政府公文还是一般读物中搜索公共服务的关键词，我们都能得到无数的检索结果。另一方面，在何种行为可以被视为服务、政府如何才算是在服务公众等基础性问题上，以往研究并未予以充分澄清，以致无论一般读物还是学术文献大都是在直觉的意义上使用公共服务的概念，使得公共服务一词失去了必要的评判功能，难以成为我们判断一个政府有无恰当履行职能的标准。在《何谓服务？或我们可以对市场与政府行动者提出何种要求？》（以下简称《何谓》）一文中，张乾友尝试提出了一种公共服务的规范观念，在此作必要重述，作为本文讨论的基础。未尽之处，请参照原文。
对公共服务的规范分析首先需要我们在理论上澄清服务一词的规范含义，这就要求我们去挖掘服务的日常用法背后的深层信息。《何谓》一文指出，在日常用语中，我们通常使用的是服务的工具含义，即把服务视作对其他人需求的满足，比如，所谓服务业，就是指那些直接满足人们需求而不是生产产品的行业。这种含义之所以是工具性的，因为我们并不对这里所涉及的需求作进一步的分析，不去分析这些需求具有什么样的规范含义。结果，在暗语里，性产业经常成为了“服务业”的代名词，从而出现了一个不合法的行业被冠以了一个道德上非常积极的名称的悖论性现象。要避免这种现象，就需要进一步分析需求的规范含义，不再把服务视为对所有需求的满足，而是把服务限定为对特定需求的满足。
《何谓》认为，作为一个规范性范畴，服务不能与一个社会的基本价值观相冲突，也就是说，服务行为所要满足的需求应当符合一个社会的基本价值观。从这一前提出发，《何谓》进一步提出了市场中的需求满足行为要成为服务的两大基础性条件，这就是：“第一，我们为让他人去满足我们的需求而采取行动所付出的成本必须具有市场相称性；第二，他人满足我们需求的行为必须给我们带来某种实质性的附加价值。”两大条件中，相称性关注的是交易的公平性，因为不公平的交易不可能成为一种服务。而之所以用相称性来表示公平，是为了突出公平的主观性，即市场交易中的公平并不是一个严格意义上的“等价交换”的问题。在现实交易中，很多价格都是脱离价值的，但只要双方都认为这种交易是相称的，它就是公平的。另一方面，对服务来说，仅仅满足公平性又是不够的。《何谓》主张，他人满足我们需求的行为要成为一种服务，还必须给我们带来某种独立于需求之满足的实质性的附加价值。
《何谓》举了一个电脑专家的例子来解释某种需求满足行为如何创造实质性附加价值的问题。今天，绝大多数人都会甚至必须使用电脑，同时，在技术层面上，很多人对电脑其实是一无所知的。结果，如果作为电脑盲的我的电脑坏了，那我唯一的选择就是寻求一位电脑专家的帮助。用经济学的概念来说，在我和电脑专家之间存在着严重的信息不对称。但这里的关键并不是他凭借这种信息不对称而获得了在价格上要挟我的能力——电脑专家间的竞争可以在很大程度上解决这一问题，而在于这种信息不对称给了他独断地决定如何满足我的需求的能力。如很多事件所表明的，他有能力在完全不被我察觉的前提下取走我的隐私信息，而当他如此做时，显然就不是在服务我。但如果他不仅保护了我的隐私信息，而且消除了所有我没有意识到的风险，那我们就可以说他为我创造了实质性的附加价值，因为这种行为就是在这一情境下最能保护我的最佳利益的方式。也就是说，一种行为要能创造实质性附加价值，行为人就必须思考什么是该情境下相对人的最佳利益并以最能保护和促进这种利益的方式来满足后者的需求。
在这里，对他来说，什么是我的最佳利益是一个判断问题，且我不能代他做出判断，否则，他就成了黑格尔意义上的我的“奴隶”，而不是我的服务者。但如果我不能对他的判断产生任何规范性影响，就也没有理由将他视为我的服务者。为消除这一紧张，《何谓》引入了“规范性重叠共识”的概念。根据这一概念，如果我们有机会交换我们的观点，并能就他关于什么才是给定情境下我的最佳利益的判断达成共识，那么他的判断就对我具有规范意义上的约束力。说这一共识是规范性的，就是说它并非事实上的，因为大多数时候我们并不就他如何满足我的需求讨价还价。说这一共识是重叠性的，就是说他并不是我，所以我们不可能有完整共识。但如果他的判断体现了我们之间的规范性重叠共识，那他就代我做出了一种可以被视同为由我做出的判断，成为了我的某种替代者，并通过替代我而服务于我。由此，《何谓》论证出，在市场中，当我们通过交易来满足某些符合社会基本价值观的外部化的需求时，如果我们得到的满足与付出的成本具有市场相称性，且交易方满足我们需求的行为给我们带来了某种实质性的附加价值，则后者满足我们需求的行为就可以被视为一种服务。
对市场中服务行为的分析为我们理解公共服务的规范含义提供了一个参照框架，由此，《何谓》得以进入到对公共服务的分析。这种分析发现，与市场是一种个体需求的分散供给机制不同，政府则是一种公共需求的集中供给机制，所以，在与政府的关系中，个体并不构成需求方，相反，只有作为一个整体——即公众，他们才能要求政府采取满足他们之间具有公共性的那些需求的行动。在这里，对公共需求的满足被视为政府帮助社会公众实现集体自主的一种方式，而公共需求本身则被视为一系列规范条件下的集体决策的产物。在《何谓》看来，政治是一个人们寻求集体自主的过程，而如果每个人在集体决策中都拥有对于决策的同等影响力且这种影响力所得出的结果是其不利者也不能合理拒绝的时，每一个人的个体自主与所有人的集体自主就是统一的。进而，当政府通过某些行为满足了社会的公共需求时，作为集体的公众与这一集体中的每一个个体就都实现了自主。这是一种具有“他在性”的自主，是社会公众通过政府这一“他者”而实现的自主，而如果政府行为在功能上是帮助社会公众实现了自主，那这些政府行为就成了一种“为他”的行为，而这种“为他”的行为就可以被视为一种服务行为。在这个意义上，《何谓》将对公共需求的满足作为判定政府行为是否服务行为的决定性条件。但它并不构成充分条件，一种政府行为达到了满足公共需求的结果并不足以使它成为一种服务行为，这种行为的达成方式是否为社会公众创造了附加价值也是判定它是否服务行为的一个必要条件。对此，《何谓》给出的说明是，一个社会中可能存在对于秩序的公共需求，而在满足这种需求时，政府采取“白色恐怖”的方式可能是最有效的，但这种方式显然不可能为社会公众创造附加价值。同时，为社会公众创造附加价值也不等于为政府行为的对象创造附加价值，比如，在面对罪犯时，如果政府也去思考如何为罪犯创造附加价值，结果将是政府秩序职能的履行失败。无论如何，政府行为在满足公共需求的同时还必须为公众创造实质性的附加价值才能成为一种服务行为。
市场中的服务行为需要满足相称性的条件，而在公共服务领域，相称性则可以被转化为效率，即政府需要有效地满足社会公众的需求。不过，根据《何谓》的解释，效率并非判定政府行为是否服务行为的独立条件，而可以被视为一种特殊的附加价值，因为相对于无效的需求满足行为，有效的需求满足行为本身就让社会公众获得了一种价值。效率标准的价值在于督促政府不断提升其满足公众需求的行为效率，但仅仅提升效率并不足以使政府的行为成为公共服务。《何谓》最后的结论是，在对政府行为是否服务行为的判定中，对公共需求的满足是第一位的，创造实质性的附加价值与需求满足行为的有效性则逐渐次之。并且，这种观念可以扩展，即只要一种行为有效地满足了公共需求，且为公众创造了实质性的附加价值，就属于公共服务行为，而无论其行为主体是政府还是其他社会行动者。这就是公共服务的规范观念。根据这种观念，我们对公共服务的关注焦点不在于政府或其他社会行动者到底做了哪些事、多少事，而在于这些事到底促进了哪些目的。无论对于政府还是其他社会行动者，要服务公众，关键都不在于必须去做事情，而在于必须去做那些符合一系列规范性要求的事情。
二、在公共服务中运用人工智能前文介绍了对一般层面上的服务观念和公共服务这一特殊观念的一种规范性解释，根据这一解释，服务者总是某种意义上的替代者。如果一个人不能在某些方面替代另一个人，就不可能为后者提供服务。如果一个政府不能在某些方面替代其所管辖的公众，就也不可能为后者提供服务。在这里，替代被视为一种创造价值的行为，当无论政府还是其他社会行动者通过替代公众而为后者创造了价值时，就向后者提供了公共服务。当然，替代行为要能创造价值，需要满足一系列的条件，它既要能有效地满足公共需求，也要能为公众创造实质性的附加价值。在这里，我们看到了人类生活中的一种根本性紧张。一方面，每个人以及由所有人构成的公众都有无数的需求；另一方面，无论个体还是公众，都不可能亲力亲为地满足其所有需求。而且，社会越是发展，人们的需求越是多样，这一紧张就越是突出。结果，每一个人以及公众就都需要在某些时候由其他某个人或某个社会行动者来替代他/他们承担特定的需求满足行为，也就是需要后者来为他/他们提供服务。基于这一分析，政府可以被视为以满足公共需求为目的的一种社会建构，其职责就是为公众提供服务，且其服务公众的方式既包括自行承担公共需求的满足行为，也包括为其他社会行动者创造满足公共需求的条件。
在公共服务的规范性条件中，服务行为的有效性既可以是一个制度层面上的问题，也可以是一个技术层面上的问题。比如，传统上，对于中国政府行政效率低下的一个主要批评集中于行政审批事项过多、审批周期过长，对此，中国政府的一大举措是推出“权力清单”改革，主动削减审批事项，提高行政效率。从逻辑上看，这种改革是独立于技术的，即使技术条件不发生任何变化，各级政府也可以通过制度调整来削减审批事项。但另一方面，以“不见面审批”“最多跑一次”为代表的缩短审批周期的改革则具有明显的技术驱动特征，是与大数据的兴起和移动互联网的普及密切相关的。可以预见，在后一个层面的问题上，人工智能将有广阔的应用空间，可以被期望完全替代对所有审批信息的人工处理，从而进一步提高政府的审批效率以及必要的行政审批这样一种特殊的公共服务行为的有效性。这里强调“必要的”，因为中国政府以往的审批事项的确过多，但同时，在很多事务上，我们又需要政府履行审批职能，而不能完全不要审批。比如，在驾驶问题上，如果任何人都可以无需任何资质审核就可以驾车上路，必将给社会造成巨大的安全风险。当然，驾驶资质的审核到底应当采取什么标准，不同国家有着不同的选择，反映出不同国家对公共风险及避险责任的分配有着不同的认识，但无论如何，必要的审批都是不容缺失的。而通过恰当地履行资质审核的职能，政府就向社会提供了一种公共服务，因为如果没有这种审核，公众的安全需求就将受到巨大的威胁。同时，在驾驶资质的审核上，人工智能完全可能比人表现更好，如果从学习驾驶一开始就由人工智能来全程记录和分析驾驶人的全部操作信息，无疑会比一个随机分配的考官更能判断他能否胜任安全驾驶。结果，智能化的行政审批就可能成为一种更高质量的公共服务。这里的另一种可能是，在技术成熟的前提下，由人工智能操控的自动驾驶汽车可能完全取代人工驾驶汽车，在这种情况下，行政审批仍然必要的，因为总还需要对自动驾驶汽车的安全性进行审核，而这种审核所服务的也还是公众安全出行的需求，所以，这一审批的直接主体与直接客体都由人工智能构成的行为也可以成为一种公共服务。当然，以上结论能否成立，还取决于公共需求是否得到满足和是否有独立于需求满足之外的实质性附加价值被创造出来这两大条件。
要明确公共需求是否得到满足，前提是明确作为政府及其他希望提供公共服务的社会行动者努力满足的是否公共需求，而在这一点上，人工智能也有它的用武之地。何种需求才是公共需求？这是一直困扰现代社会治理的重大难题。前文对这一问题给出了一种尝试性的回答，即公共需求是当每个人在集体决策中都拥有对于决策的同等影响力且这种影响力所得出的结果是其不利者也不能合理拒绝的时，以集体决策的方式确定的那些需求。这一定义既是程序性的，也是实质性的。它的程序性成分表现为要求每一个人在关于公共需求的集体决策中都有同等影响力，实质性成分则表现为要求最终的决策要让其不利者也不能合理拒绝，从而保护弱者的利益，避免“多数人的暴政”。不过，以这种方式确定的需求要成为公共需求，还有赖于一个前提，即每个人对自身的需求都有准确的认识，进而，他们才能负责任地参与到关于公共需求的集体决策之中。反之，如果许多人事实上并不知道自身的需求，那集体决策这一需求收集过程就并没有收集到完整的个体需求，最终也就得不出公共需求。在这个问题上，传统的福利主义观点认为，只有一个人自己才最清楚自身的需求，所谓“鞋合不合适，只有脚知道”。问题是，商业社会中的人们在买鞋时往往并不会问他们脚的意见，因为这些社会中的推销员已经成功地让许多人相信，商家比消费者的脚更清楚他们对鞋的需求。在社会治理领域，这样的情况也很突出，结果，在很多时候，与其耗费巨大的精力和成本去弄清楚自己到底需要什么，对很多人来说，保持“理性无知”反而成了更好的选择。如果是这样，人们如何能在集体决策中确定出公共需求？
关于这一问题，我们可以考虑好莱坞电影《她》给我们的启示。在剧中，男主角是一位代写情书的作家，从本文的角度出发，也可以说是一位通过设身处地地替他的客户著想来为后者提供服务的人。在一段失败的婚姻经历后，男主角接触到了一款被设定为女性的人工智能系统，并很快与之发展出了类人似的爱情关系。影片的结局是，男主角发现该人工系统同时有8000多位人类交互对象，并与其中600多位发展出了类人似的爱情关系。影片提出的观点是，在理想的爱情中，“我”总是在寻找灵魂伴侣，但在现实世界中，这种灵魂伴侣往往并不存在，因为“她”毕竟不是“我”，不可能知道“我”有一颗什么样的灵魂。人工智能则不一样，“她”可以全时段地进入和分析“我”的每一个生活细节，并通过对所有信息的智能化处理来还原出“我”的灵魂——在这里，所谓智能化处理，是指不受任何非算法因素干扰，而只从特定算法出发来处理所有信息。所以，在影片中，男主角与人工智能系统从事的是相同的工作，他和“她”都是情书代写者，不同在于，男主角只能基于他的一般经验来代写情书，人工智能系统则可以基于对男主角的全面分析来为他度身定制情书。所以，影片的隐喻是，如果“我”在爱情中真的是在寻找灵魂伴侣，那所有“我”在发现受到了人类意义上的背叛之前都会爱上人工智能系统这个“她”。之所以如此，因为这个“她”事实上就是“我”，是“我”自己可能都未曾充分了解的那个“我”。就此而言，在被暴露同时与8000多位人类对象互动之前，人工智能系统为影片中的“我”提供了非常优质的情感服务，“她”不仅准确地捕捉到了“我”的情感需求，其润物细无声地需求满足方式也为“我”创造了实质性的附加价值。当然，最后，男主角发现，虽然“她”帮助他发现了真实的情感需求，却并不能通过“她”的服务来满足这种需求，因为（在影片的预设里）情感并不是一种能够通过服务得到满足的需求，爱情关系也不是一种服务关系。无论如何，“她”帮“我”重新发现了“我”，却并没有帮“我”找到真正的她。也正是通过表明“她”做不到后一点，影片让“我”仍然能够作为一个自主的个体存在。
也就是说，人工智能可以成为矫正“理性无知”的一种机制。“理性无知”的概念是误导性的。对个体来说，无知仅仅在有助于降低参与成本的意义上才是理性的，但从参与结果的角度来看，无知无论对个体还是社会都是非理性的。对个体来说，它意味着自己的真实需求得不到满足；对社会来说，则意味着无法确定公共需求。无知之合理性建立在收集和处理信息需要耗费高昂成本的基础上，而如《她》所暗示的，这种成本可以通过人工智能得到极大降低。今天，几乎所有商家都会对消费者的行为信息进行广泛收集，以精准地发现和挖掘进一步的消费需求。结果，每个消费者都变成了一个数据库，通过分析这一数据库，商家可以更高效地推送自身产品，同样，如果能够有效地利用这一数据库，消费者也可以更好地管理自身的需求与消费。比如，风靡全球的“量化自我”运动就是一场借助数据来认识自我、关心自我的自我重塑运动。问题在于，对消费者而言，这一数据库虽然源自他自己，通常却并不向他充分开放，甚至不同数据之间也处于未联通的状态，此外，大多数消费者也并不具备必要的数据处理能力。同样，今天的政府机构也在收集各种政务数据，而这些数据之间也广泛存在数据割据的现象，使其并未得到有效利用。从公共服务的角度来看，如果政府能够打通个体数据库内部的各种数据割据，同时在数据库与作为数据库来源的真人之间做出必要的匿名处理，就可以一方面调动各类主体的数据收集动机和投入，另一方面为所有人提供一个“认识你自己”的信息渠道。当然，自然人的数据处理能力仍然普遍不足。但如果辅以类似于“她”的人工智能系统，就可以在这些数据的基础上模拟一个“我”出来，并通过算法上的调整来为“我”认识自身的需求提供不同的答案。
当然，从政治理论的立场出发，人本质上还是一种政治动物，而不是算法动物，所以，在一个人的需求到底是什么的问题上，人工智能可以替我们寻找备选方案，却不能替我们制定决策。这里的区别在于，如果人是一种算法动物，那他的行为就将遵循一种机械式的进化观，就会认为所有政治选择都是不同算法的产物，且新算法一定优于旧算法，进而，只要在技术层面上发生了算法革命，既有的政治决策模式就应当被颠覆。在进化的客观趋势面前，人的主观意志和价值判断是无关紧要的。比如，如桑斯坦（Cass R. Sunstein）所说，过去几十年，西方国家的政治决策中发生了一场“成本—收益”革命，由于成本—收益分析这种算法的不断成熟，政治决策权力发生了从代表着公众价值判断（也可说是“落后算法”）的政治代表向代表着（先进）算法的技术专家的明显转移。结果，在政府到底应该管什么的问题上，公众的想法就变得不重要了，因为数字可以给出更无争议的回答。另一方面，之所以应当把权力交给专家，就是因为他们比公众更有能力得出准确的数字。顺着这一思路，如果人工智能可以比专家表现更好，那我们也将没有什么理由让人工智能革命终结和取代“成本—收益”革命。不过，从政治理论的立场出发，如柯亨（G. A. Cohen）所说，某个新事物更好并不是改变有价值的旧事物之存在形态的恰当理由，正如从市场的角度来看星巴克更好并不意味着我们应当把所有茶馆都改成星巴克一样。人作为政治动物的一大特性是政治中有某些事物能给我们提供独有的内在价值，并通过对这些价值的体验来获得关于“我”的自我认知。所以，在市场竞争中，星巴克当然比所有茶馆都表现更好，星巴克的咖啡可能也比所有茶品都能更加显著地提升饮者的某些激素水平，从算法动物的角度来看，似乎没有理由不让星巴克取代茶馆。而从政治动物的角度来看，即使星巴克咖啡可以比所有茶品提供更强烈的感官刺激，也更廉价，但对许多茶叶爱好者来说，从茶转向星巴克咖啡却可能构成一种内在损失。
当然，在算法动物看来，这种损失并非不可弥补，相反，只要出价足够高，绝大多数甚至所有茶叶爱好者都可以彻底放弃他们对茶叶的“无理”偏好——如果星巴克出价10亿人民币让你放弃饮茶，为什么要拒绝？而从政治动物的角度来看，这10亿人民币只是对弃茶者的一种外在补偿，却并未弥补其内在损失，因为当他接受了这笔补偿时，就从嗜茶者变成了弃茶者，就失去了一种有价值的身份，就不再是自己的“主人”，而变成了他人的“奴隶”。就此而言，服务是对他人的一种替代，却不是彻底的替代。要服务他人，就既要想办法在某些方面更好地替代他人，又要尊重他人作为一个整体的不可替代性。这构成了运用人工智能的政治限度。这一点在技术层面上也是得到支持的，比如，贾拉希（Mohammad Hossein Jarrahi）就指出，人工智能与人有着不同的思维方式，适用于解决决策中的不同问题，因而并不是相互替代的关系。所以，鞋合不合适，还是只有脚知道，且人工智能的功能就是把对这个问题的回答权交还给脚，而不是那些想尽办法把不合脚的鞋卖给我们的人。如果是这样，那人工智能以及为这种人工智能的运用提供制度保障的政府就成了我们的潜在服务者，它们代替我们承担了需求信息的收集和处理的工作。同时，这并不意味着个体不再需要对自己承担任何责任，相反，在由人工智能提供的备选方案中基于当时的社会情境做出价值判断仍然是每一个人的份内之事，因为正是这种判断使他成为了政治动物。拒绝做出这种判断，他就拒绝了政治。而如果人与人工智能间的这样一种分工能被普遍建立起来，通过集体决策确定公共需求的历史难题就有望得到更妥善的解决。
现在考虑需求满足行为的附加价值。在这个问题上，我们可以再次借用电脑专家的隐喻。事实上，如果人工智能真在公共服务中得到广泛运用，那政府就成了最优秀的人工智能专家，因为它掌握了全社会各种人工智能系统的最充分信息，也正是这一点使它必须成为一种负责任的人工智能专家。作为一种前沿技术，人工智能的运用是有门槛的，而我们社会中的大多数人并不掌握关于这种技术的充分知识，正如大多数人都不会修理并不智能的智能手机一样。在这一前提下，人工智能的运用无疑有着巨大的风险。要消除这种风险，必须强化政府的责任。如果前述人工智能系统得以建立，不仅社会将能更准确地确定社会成员间的公共需求，政府也将有能力更准确地判断公众在不同处境中的最佳利益，同时也将有前所未有的能力选择最能保护与促进公共利益的方式。在技术层面上，要选择能为公众带来具有实质性附加价值的需求满足方式似乎成了一件举手之劳。但公共服务并不仅仅是一个技术问题，技术进步本身从来不会直接带来政府责任的增强，相反，政府责任乃是一种社会建构，是社会介入到政府之存在与运行中的结果。这意味着，我们当然都期望政府成为负责任的人工智能专家，而要敦促政府实际地承担起这种责任，社会就必须积极地投入到人工智能的公共运用之中，把人工智能的运用从一个技术过程变成一个政治过程和社会过程。这么做的可能性在于，公众是由不同的个体与群体构成的，而这些个体与群体中也包括许多人工智能专家，他们可以帮助非专家的其他人来评判政府对人工智能的运用，也可以发起社会运动来制衡无论由政府还是其他社会行动者掌握的算法权力。而这种评判和制衡是否能够起到效果，则取决于公众与政府之间是否存在良性的治理互动关系。所以，公共服务本质上是一个社会治理问题，而不是一个技术问题。人工智能为公共服务的改进提供了诱人的技术空间，但能否让政府真正成为社会的服务者，更多还是取决于社会治理体系的调整。
三、结语人工智能的概念暗含了一个判断，即人的行为不够智能。这无疑是正确的。虽然人类自古就把“爱智慧”视为自身存在的目的之一，却从来都不是一种智能性的存在，从来都不能毫不费力地找出特定条件下各种问题的最优解。即使这样的最优解的确存在且已经被人们发现，也总是有各种非智能性的因素干扰甚至阻碍人们对它们的选择。但从另一个角度来看，这并非一个不能容忍的问题，因为智能并非至善，把人类社会中的所有问题都交给一个在技术上无所不能的超级智能去解决也不会给人类带来一种理想的生活，相反，在这种由算法统治的决策模式中，每个人“作为一个人的一部分核心生活意义就被人工智能抽离了”。不过，在人类面对的环境变得越来越复杂的条件下，人类行为智能性的不足的确是一个严重的缺陷，它不仅会在很多时候造成巨大的个人成本与社会成本，也会导致人们经常无法做出正确的决策，甚至无法正确地发现问题。在公共服务领域，今天，到底什么是公共需求、如何才能最好地保护公共利益就是引发无数纷争而始终得不出共识的问题。这在很大程度上阻碍了政府服务公众目标的达成。本文的分析表明，人工智能与公共服务的规范观念并不存在矛盾，而可以相互兼容。如果人工智能能够得到恰当运用，将在很大程度上解决政府公共服务供给中的一些关键难题，从而帮助政府更好地扮演服务者的角色，更彻底地转型为服务型政府。但同时，要实现对人工智能的恰当运用，需要在公众与政府之间建立更加积极的治理互动关系，而这又并非人工智能的发展本身能够解决的。
往期回顾
文章来源 /《行政论坛》2019年第6期
本期编辑 / 高金婷