社会保障不平衡不充分的公共服务治理路径

作者简介

白维军：内蒙古大学公共管理学院教授；

研究方向：风险管理与社会保障、民族地区社会保障、社会保障治理。

摘要

党的十九大对我国社会主要矛盾转变的判断，为当前社会保障发展问题的分析与解决指明了方向。社会保障不平衡主要表现为横向发展的协调性欠佳，即发展的范围和领域不平衡；社会保障不充分主要表现为纵向发展的成长性不足，即发展的水平和质量不完全。在满足人民美好生活需要，破解社会保障不平衡不充分过程中，公共服务表现出独特的解释力与适应性。新时代社会保障治理，需以公共服务为切入点，在治理主体、治理客体、治理手段、治理目标方面做出深刻变革，并以公共服务为手段，构建区域平衡、群体平衡、制度平衡、覆盖充分、待遇充分、体系充分的高质量体制机制，实现社会保障的平衡充分发展。

党的十九届四中全会指出，要“完善覆盖全民的社会保障体系，满足人民日益增长的美好生活需要”。为实现上述目标，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。这一论断不仅为新时代社会保障制度建设指明了方向，也为社会保障领域的不平衡不充分治理提供了思路。社会保障不平衡主要表现为横向发展的协调性欠佳，即发展的范围和领域不平衡，凸显了发展结构状态的复杂性；社会保障不充分主要表现为纵向发展的成长性不足，即发展的水平、层次和质量的不完全，凸显了发展积累状态的复杂性。党的十九大报告指出的我国“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、 居住、养老等方面面临不少难题”，都是社会保障不平衡不充分的具体表现。

关于社会保障不平衡不充分的具体表现，郑功成认为主要是制度分割、权责不清、多层次社会保障体系缺失、特殊群体公共服务建设不足。何文炯则认为主要是政策、项目、待遇差距较大，社会保险基金筹资、运营机制不健全，社会保障体系框架结构不尽合理。关于对社会保障不平衡不充分的治理，童星从广义社会保障即民生视角指出，当务之急是围绕民生需要，提供数量更多、质量更好的就业、教育、 医疗、居住、养老等准公共物品。席恒认为，需对社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、补充保险等基本保障和补充保障进行统筹规划，对社会保障中的政府责任、市场机制和个人义务进行协调处理。党的十九大报告指出，要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要” 。当前，在人民对美好生活需求日益旺盛的情况下，社会保障公共服务已成为满足民生“三感”和解决社会保障不平衡不充分的重要手段，但学界从公共服务视角探讨社会保障不平衡不充分问题的研究不足。因此，本文以公共服务为分析视角，以社会保障发展的不平衡不充分为研究对象，探讨公共服务在社会保障不平衡不充分治理中的可能空间与可为路径。

一、社会保障中公共服务治理路径的适应性

公共服务是一种能满足公民生存与发展直接需要的政府行为，当前人民对美好生活的需要，有很大一部分与社会保障息息相关，因此，社会保障公共服务对满足人们的生活需要具有十分重要的意义。同时， 作为一项公共政策，社会保障公共服务建设对完善社会保障制度体系也有积极作用。社会保障公共服务既能从横向上抹平制度差距，强化社会保障相关制度的协调性，有效解决发展的不平衡问题，又能从纵向上补齐社会保障制度发展的短板，实现社会保障充分和高质量发展。公共服务对满足人民美好生活需要、 破解社会保障不平衡不充分具有较强的解释力和适应性。这种适应性主要表现在如下几个方面。

第一，通过公共服务主体的扩展，增强社会保障服务能力，提升社会保障治理水平和效能。我国传统社会保障公共服务表现为政府直接提供、全面承担供给成本、强制分配服务资源，社会和市场的作用较为有限。新时代的社会保障治理，需打破政府单一的治理格局，以增强服务能力、提升治理水平、强化制度效能为目标，在社会保障公共服务供给中，充分发挥各主体作用，形成一个政府、社会、市场、个人多方参与、多元筹资、合作共治、协同推进的治理局面。首先，政府需担负起社会保障公共服务供给的主体责任，发挥制度优势，利用强大的财政支撑力、组织动员力和协调执行力，为社会保障治理现代化提供支持，为其他主体的参与留有空间。其次，社会组织需发挥自身优势，在救助和福利领域提供多种公共服务，不断创新，与政府共同推动社会保障治理现代化。再次，市场需在夯实社会保障资金方面积极作为，协助开展社会保障服务管理，调节社会保障服务供需，在提高社会保障服务资源配置效率方面发挥积极作用。最后，个人作为社会保障公共服务的接受者，需真实表达社会保障服务需求，积极参与到社会保障公共服务的运行中，发挥推动和监督作用。

第二，通过公共服务客体的延伸，增加社会保障服务内容，满足人民对美好生活的需要。我国传统社会保障服务内容较为狭窄、方式较为单一，针对特殊困难群体的个性化服务较为欠缺。为回应新时代人民对美好生活的需要，社会保障需尽可能增加服务内容，实现社会保障内容的全面化和社会化，让更多弱势群体享受到社会保障服务待遇，实现社会保障的均衡充分发展。具体而言，社会保障服务内容需从纵向上以政府为主导的基础保障服务，延伸至第二、三层次的补充保障服务；需从横向上单一的社会保障政策执行，延伸至对社会保障服务内容的顶层设计、社会保障服务管理的机制构建以及社会保障服务资金的筹集运营等全方位管理。新时代社会保障正在向高质量发展转变，这一高质量不仅体现在社会保障一以贯之的公平性本色上，也体现在对社会保障可持续性和高效性的追求上，而这些目标的实现都与社会保障公共服务直接相关。以增加服务内容为目的的新时代社会保障，还需在公共服务的精准递送上积极作为。以满足人们差异化的社会保障公共服务需求为目的，做到服务内容的精准；立足不同地区、不同人群强弱不等的支付能力，在社会保障服务资金的投入上进行精准补贴。此外，还需在服务对象精准认定、服务信息精准提供上发力，打造优质优量、全面持续、精准可靠的社会保障服务体系。 

第三，通过公共服务手段的更新，提高社会保障服务效率。党的十九届四中全会指出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民” 。我国传统社会保障服务存在效率不高、服务手段落后、便利性欠缺等问题。当前，在金保工程的技术支撑下，我国已实现部、省、市三级网络贯通和中央数据库内网数据大联网，在互联网技术和信息平台支撑下，新时代社会保障需抓住“互联网+”“区块链+民生”等发展机遇，以科技手段提升社会保障公共服务的效率和水平，实现社会保障治理现代化。例如，可借助互联网技术全面推广社会保障电子政务，打造网上办事大厅、移动客户端、自助服务终端、官方微信等服务平台，推进社会保障卡和移动支付的全覆盖。此外，可利用云计算技术，加深信息集中趋势，扩大信息共享空间，应用大数据技术进行社会保障数据挖掘、数据比对、动态感知与关联分析。这些举措不仅能有效提升社会保障治理主体获取信息和履行职责的能力，也能提高社会保障决策的科学性、实施的高效性、服务的针对性和监管的预见性，还能在技术层面完善社会保障公共服务模式，推动服务供给的网络化、智能化进程，提高社会保障公共服务的品质和效率，不断满足人民日益增长的美好生活需要，提高社会保障治理水平。 

二、社会保障不平衡的公共服务治理

社会保障不平衡是一个复杂的结构状态，既表现为不同区域社会保障发展差距过大，也表现为不同群体社会保障占有份额不合理，还表现为社会保障制度之间的不协调。这些不平衡既不利于制度自身发展，也不利于对象群体享受社会保障待遇，需以公共服务为手段着力破解。 

（一）社会保障区域平衡性构建 

党的十九大提出我国要“实施区域协调发展战略”，而实现社会保障的区域平衡，既是对我们党治国理政战略部署的积极回应，也是建立全国统筹、公平协调的社会保障制度的有力突破口，有助于区域间社会保障资源的合理配置。长期以来，我国社会保障发展存在区域不平衡问题，各地社会保障政策并不相同，区域间社会保障公共服务资源配置不均且信息化建设步伐不一。以2017年城镇职工基本养老保险参保人数和累计结余基金为例，北京市养老保险参保人数1604.5万人，基金累计结余4394.9亿元；黑龙江省养老保险参保人数为1206.1万人，基金累计结余为负的486.2亿元；参保人数1077.0万人的安徽省，也有 1393.9亿元的养老保险基金结余。由此可见各省之间养老保险发展的不平衡。此外， 从2017年老年人口抚养比来看，全国老年人口抚养比最高的重庆、四川分别达到20.60%和19.83%，而老年人口抚养比最低的西藏、广东分别只有8.22%和10.27%。因此，各省之间养老压力也存在不平衡。在养老服务方面同样存在区域不平衡问题，经济发达地区由于财政宽裕，社区养老服务单位和日间照料中心数量及床位较为充足，服务内容较为丰富，经济欠发达地区则较为匮乏。 

推进社会保障区域平衡需以公共服务为手段。首先，加强国家财政对落后地区的社会保障财政转移支付力度，为社会保障公共服务打好资金基础。其次，提高社会保障统筹层次，合理配置社会保障公共服务资源，实现区域间社会保障资源的共济使用，逐步实现社会保障公共服务的区域均等。再次，对欠发达地区社会保障公共服务的供给能力、供给数量、供给质量、供给效率等进行综合施策，保证社会保障公共服务要素的跨地区流动，推进区域间社会保障公共服务一体化和均等化。最后，加快区域间社会保障信息化建设，打造全国联网的社会保障公共服务信息平台，扫除社会保障发展不平衡的信息障碍，既实现社会保障治理的现代化，也提升社会保障的区域平衡。 

（二）社会保障群体平衡性构建 

群体平衡是衡量社会保障平衡发展的重要指标，事关人民对社会保障美好需要的实现程度。当前，我国社会保障在群体间也存在不平衡问题。一是城乡居民之间的不平衡。由于城乡社会保障制度建设的差距，我国农村居民一直无法享受到与城市居民同等程度或大体一致的社会保障待遇，政府提供的社会保障公共服务也有较大差距。以城乡社区服务为例，截至2018年底，全国共有各类社区服务机构和设施42.7万个，其中，城市社区综合服务设施覆盖率达到78.7%，而农村社区综合服务设施覆盖率仅为45.3%。二是流动人口与固定人口之间的不平衡。与具有固定单位和固定职业的工作者相比，流动人口可以享受到的社会保障公共服务数量有限、水平较低。三是普通群体与特殊群体之间的不平衡。随着经济发展和社会进步，面向普通群众的社会保障服务设施越来越全面，但面向残疾人、老年人等特殊困难群体的无障碍环境建设、生活照料和精神慰藉等社会保障公共服务依旧较为缺乏。 

推进社会保障群体平衡应以公共服务为抓手。党的十九届四中全会指出，要“坚持和完善促进男女平等、妇女全面发展的制度机制。完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人帮扶制度”。首先，创设城乡社会保障公共服务一体化机制，均衡城乡居民在社会保障公共服务占有上的差距，让农村居民也能够享受到与城市居民基本相当的社会保障公共服务。其次，完善流动人口社会保障制度设计，通过移动互联网逐步消除流动人口在异地就医结算、异地社会保障待遇资格认证等方面的公共服务获取障碍，最后，整合基于职业、行业等劳动关系建立的各类社会保障制度，破除不同就业形式的社会保障指标差异和水平差异，建立主要以公民身份为基础的社会保障制度，使针对不同群体的社会保障趋于平衡，从而实现不同群体对社会保障公共服务的平等享有。 

（三）社会保障制度平衡性构建 

社会保障是一个综合的制度体系，治理时需通盘考虑、协调推进，避免因制度失衡而导致效率损耗。当前，我国社会保障体系各层次、各制度之间发展不平衡，制度内部发展不协调，表现出一定程度的碎片化形态。首先，社会保障体系层次结构不平衡。第一层次的基本社会保障制度发展迅速，第二层次的补充保障制度发展不充分、企业年金覆盖面小、慈善事业发展乏力，第三层次的商业保险也基本处于缺位状态。其次，社会保障制度间发展不平衡。在整个社会保障制度体系中，社会保险发展较快，社会救助 和社会福利界限模糊，发展缓慢。制度上的不平衡，导致上述三个子系统在公共服务供给方面的不平衡。最后，同类制度内部发展不平衡。以社会保险为例，无论是参保人数、参保率还是基金收入，失业保险、工伤保险和生育保险与基本养老保险和基本医疗保险均相差甚远。 

推进社会保障制度平衡需建立统筹发展、平衡协调、公平高效的制度体系。党的十九届四中全会指出，要“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保 障水平。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。健全退役军人工作体系和保障制度”。首先，平衡多层次社会保障体系结构，在保证基本保障制度的基础上，大力发展补充保障制度，并辅之以高效的社会保障公共服务供给，健全国民生活保障系统。其次，加快社会救助与社会福利建设步伐，做到社会保障三大体系间的相互衔接和功能互补，同时，发展社会保障公共服务事业，调动多方力量 参与社会保障公共服务建设，以更加全面、更高水平的社会保障服务补齐制度间参差不齐的发展短板，建成让人民满意的社会保障服务体系。最后，在现有社会保险体系下，推动“五险”平衡发展，利用社会保险综合信息服务平台，提高社会保险服务水平，完善社会保险制度体系。

三、社会保障不充分的公共服务治理

社会保障发展不充分是指社会保障质量不高、效益不彰，具体表现为制度覆盖不全、待遇水平偏低、 体制机制不完善等。为满足人民对美好社会保障的需要，需以公共服务为手段，提升社会保障质量，实现社会保障的充分发展。 

（一）社会保障制度与人口的全覆盖 

社会保障全覆盖表现在两个方面：一是制度的全覆盖，二是人口的全覆盖。经过几十年的建设，我国基本实现了社会保障在城乡间的制度全覆盖，但人口全覆盖并未完全实现。为实现社会保障人口全覆盖，亟须通过完善公共服务制度，让全体人民享受到社会保障待遇，满足人民对美好生活的需要。以社会保险为例，虽然从制度层面上已经制定了针对不同群体的不同社会保险制度，实现了养老、医疗、失业、工伤、生育的制度全覆盖，仍有不少从事临时性工作的就业者游离在社会保险制度之外。 

首先，需坚持以人民为中心的发展理念，着力推进全民参保计划，通过社会保障公共服务的完善，将更多的社会成员纳入社会保障体系中，推动社会保障的充分发展。具体而言，在制度全覆盖方面，需以党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶” 为基准，查漏补缺，健全社会保障制度体系。其次，建设多层次社会保障公共服务体系，扩展社会保障服务内容，在继续扩大基本社会保障服务覆盖面的基础上，大力发展企业年金、商业保险、慈善事业等补充性保障服务，通过多层次、高质量的社会保障服务，满足全体人民对美好生活的需要。党的十九届四中全会指出， 要“健全公共就业服务和终身职业技能培训制度，完善重点群体就业支持体系。构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系。积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。最后，坚持通盘考虑、重点突破的原则，以养老、低保等最为迫切的社会保障公共服务为突破口， 不断扩大服务范围，在实现制度全覆盖的基础上逐步实现人口全覆盖。 

（二）社会保障待遇水平的提高 

社会保障待遇可分为经济待遇和服务待遇两种。经济待遇主要是以现金方式满足受保障者的经济需求，服务待遇则主要以服务形式满足受保障者的服务需求。社会保障发展不充分中的待遇水平偏低， 同样表现在这两个方面。经济待遇方面，2017年全国城镇居民每月人均支出2037元，农村居民每月人均支出913元， 但同年我国城市低保平均标准为541元/人/月，农村低保平均标准为358元/人/月， 城市低保水平仅为城市居民平均支出的27%，农村低保水平仅为农村居民平均支出的39%。服务待遇方面， 历年《中国财政年鉴》统计数据表明，我国2014～2017年社会保障公共服务供给分别为10.5%、10.8%、 11.5%、16%。横向对比，2008年以来欧盟社会保障支出与GDP之比一直维持在28%以上，而且，欧盟政府投入占社会保障支出比重达53.1%，而我国为39.8%。财政社会保障支出水平不高，难以完全满足社会保障公共服务所必需的资金要求，进而影响了社会保障服务水平。 

为提高社会保障待遇水平，实现社会保障充分发展，首先，应加大对社会保障的财政投入，扩大社会保障资金筹集渠道，夯实社会保障待遇提高的资金基础。其次，强化与延伸社会保障公共服务，通过政府购买服务，以及先进的互联网技术，提高社会保障待遇和服务水平。此外，在实现待遇水平提高的同时，要充分体现社会保障待遇的公平共享，这同样是解决社会保障发展不充分的重要手段。上述措施与社会保障公共服务都存在直接联系。通过社会保障公共服务的完善，既能实现福利增量，又能达到福利升质，最终实现提高社会保障待遇水平的目的。党的十九届四中全会指出，要“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度”。这正是提高社会保障待遇水平、解决社会保障发展不充分的正确选择。 

（三）社会保障制度体系的完善 

社会保障发展不充分，保障质量差，还有一个重要原因就是制度自身的不完善。无论是政策设计， 还是各政策间的统筹协调，我国社会保障制度都有一定的改进和提升空间。制度层面上的社会保障发展不充分主要表现在：一是各项保障制度缺乏统筹“，漏保”和“重复保”同时存在，而且制度间各自为政、 衔接不畅，降低了社会保障体系的运转效率，增加了运行成本；二是政策缺乏稳定性和顶层设计，例如在降低社会保险费率的政策文件中有“暂按两年执行”的表述，不利于政策的长远发展；三是各主体社会保障责任边界模糊、责任分担机制不甚合理，社会保障事务管理部门自成系统，部门间缺乏有效沟通。此外，社会组织参与不足，家庭保障与民间互助持续弱化。 

以公共服务为抓手，从制度设计层面破解社会保障制度体系中的不充分问题，首先，需在科学论证的基础上，设计一套统一规范的政策体系和管理运行机制，并优化制度衔接，实现社会保障制度的自我平衡和顺畅运行。其次，从提高社会保障制度效能的角度看，需充分利用信息公共服务平台，发挥互联 网、大数据、云计算、人工智能等技术优势，提高社会保障治理水平和治理效率，用现代化的治理手段，推动社会保障制度的充分发展。最后，针对制度设计中的主体责任不明确问题，应坚持共建共治共享的原则，严格规范各主体的行为边界和责任权利，形成合作治理结构，并通过公共服务内容和环节的改进，完善社会保障制度体系，实现社会保障的充分发展。 

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文章来源：《中国高校社会科学》2020年第1期

本期编辑：菁菁