论中国行政管理学研究的拓展性与聚合性——兼谈行政管理学科定位

作者简介：

高小平，温州大学法学院特聘教授，中国行政管理学会研究员，北京大学国家治理研究院研究员。

内容提要：从学科形态的意义上分析，中国行政管理学研究在发展中呈现出拓展性、聚合性以及二者有机结合三大特征。在行政管理学基础理论体系、实践理论体系、行政管理方法与技术体系不断拓展的条件下，产生了公共管理学、公共政策学、公共危机管理学等新专业，在聚焦中国问题、聚焦科学问题、聚焦深层次问题的研究中，开始实现学科的聚合。中国行政管理学科在国家行政制度创新、政府管理方式创新和中国特色新型智库发展的进程中逐渐实现拓展性与聚合性的统一，逐渐找准学科定位，并将此作为学科发展的目标。

关键词：行政管理学；学科定位；拓展性；聚合性

改革开放以来，中国行政管理学研究得到快速发展，为繁荣学术事业、增进科学生产力、扩容人类知识体系发挥了新兴学科的积极作用，为坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信提供了学术支撑，为行政管理体制改革和公共管理制度创新提供了智力支持。而这些成就的取得，从学科形态的意义上分析，与中国行政管理学所具有的拓展性和聚合性以及二者的有机结合，有着密不可分的关系。

中国行政管理学科的拓展性

关于政治、治理、管理的科学研究是一个开放性的领域，其知识体系具有相关性、包容性和辐射性等特征。行政管理学是从政治学中分化出来的学科，是在与管理学、法学、经济学等学科融合发展中成为一门典型的综合性学科。中国行政管理学从恢复研究到不断地深入发展，得益于学科发展中的科际弥散与整合并重的现象，以及在这个过程中表现出来的强烈的学科拓展性。

中国行政管理学研究的拓展，以及对于行政管理学科建设产生的影响，在三个方面是较为显著的。

一是基础理论体系的拓展  

行政管理学的学科建设、理论建构、研究方向在一定意义上取决于基础理论体系的发展。

所谓基础理论，是指一门学科的基本概念、范畴、判断与推理，是在这门科学理论体系中起基础性作用的思想。行政管理学的基础理论由学科名称、基本范畴和基本原理组成。夏书章指出：关于学科名称，“Public Administration”基本未变，因创始于政府行政管理，故译为行政学（即公共行政学，略去公共）或行政管理学，后来内涵拓宽，兼及非政府组织活动。行政管理学是为政府治理提供理论支撑、实践特征明显的应用型学科。关于中国行政管理学的学科渊源、建立与发展的情况，笔者在《中国改革开放以来行政管理学研究的进程和成就》，以及在接受《新视野》杂志记者喻匀的访问中已初步做了介绍。这里需要补充一点历史资料。根据沈清尘在《民国档案》（中国第二历史档案馆主办）1997年第4期发表的《中国行政管理学会（稷社）始末》一文得知，1943年，由金陵大学、江南政治学院、中央政治学校等高等院校部分教授以及在国民政府社会部、财政部、地方政府任职的一些官员发起成立了“中国行政管理学会”。该文作者沈清尘（又名沈沛霖，旅法求学期间参加旅欧共产主义青年团，归国后参加北伐，新中国成立后曾任北京工业学院和浙江大学教授）时任军委会政治部设计委员，也是发起者之一。沈清尘回忆道：该团体以“畏友、益友、契友”为旨趣，对内称“稷社”，对外称“中国行政管理学会”(后“稷社”的名称不用)。在抗战期间，学会对时局、战争和后方行政管理实务做出了不少研究，在学术界和政界有一定影响。“1949年10月，该会成员杨显东藉赴北京开会之际，曾请示中共有关部门：是否可将该会作为一个民主党派（若九三学社）予以立案？经研究，被告知：行政管理学会成员复杂，不宜作为单独团体存在，但会员可以个人名义加入各民主党派。旋解散。”阅读这篇回忆文字，我们有两点新发现：之前学术界普遍认定的中华人民共和国成立前有“中国行政学会”，没有“中国行政管理学会”，看来有误，民国时期就有名为“中国行政管理学会”的学术团体。关于行政管理的学科名称，民国时期就有人将学科定名为“行政管理学”。

目前，关于中国行政管理的学科名称，多达10种以上，常见的有“公共行政”“公共行政学”“行政学”“行政管理”“行政管理学”“公共管理”“公共管理学”“公共行政管理学”等。

余兴安、苗月霞、刘晔认为，我国行政学研究经过20世纪80年代初期的恢复重建及其后30余年的发展，在外延式增长的同时，行政学的基础研究仍然非常薄弱，而层出不穷的新概念更导致了行政学学术脉络的紊乱。他们主张，应回归“学术正脉”，特别是学科名称应正本清源，确定于“行政学”。张康之在运用历史分析方法辨析了“层出不穷的新概念”之后指出：我们在谈论一些与政府相关的现实问题时,特别是在中国语境中,更多地使用“行政管理”一词,可能会显得较为合适一些。

学科分类的原则和依据具有多维性，既要考虑学科研究对象、研究特征、研究方法，也要考虑学科的起源、研究的目的等。因此，学科的分类是有较大讨论空间的。比如，国务院学位委员会、教育部在2018年批准的《学位授予和人才培养学科目录》中将公共管理列为一级学科，行政管理列为二级学科。国家技术监督局批准的《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》（2009年版）中一级学科只有管理学、政治学，没有公共管理，将公共管理、行政学分别列于管理学、政治学的二级学科。《学位授予和人才培养学科目录》主要在人才培养和学科建设中具有指导作用，《学科分类与代码国家标准》主要在国家宏观管理和部门管理以及文献、情报、图书分类中得到应用，最常见的就是按照《中国图书馆图书分类法》规定，图书和期刊统一使用“中图分类号”。常常看到这样的现象，一篇论文的内容是按照教育部门的学科目录设置来研究学科发展，而在该论文编号上却采用技术监督部门和图书分类法，写上“中图分类号”，因为如果按照教育部的分类法，到图书馆去找资料，很可能是找不到的。

作为基础理论中的“基础”的学科名称，虽然重要，但“问题不在学科名称而在实质性内容”。只要是研究政府组织结构、运转机制、法治体系，核心内容是研究政府管理公共事务规律的学问，我们就可以称之为行政管理学（或行政学）。这一点，从恢复研究伊始的冠之以“通论”“导论”“基础”等的著述中可以清楚地看到，其内容与后来不断扩展的内容之间只是在要不要把政府管理对象更多地纳入研究体系中来这方面有区别，学科的内核、重心、主体框架并无根本性变化。也就是说，变的重点是学科的边界，是“外延”，而“内涵”的稳定性仍然是主流，学术脉络还是较为清晰和有连续性的。因此，笔者倾向于同意张康之和余兴安等人的意见，学科名称宜为“行政管理学”（或“行政学”）。

中国行政管理学基础理论体系一方面受到学术自身发展需要的逻辑推动，另一方面在与政府治理实践之间的良性互动中获得历史的动力。中国行政管理学基础理论体系在立足于政府实践并从中总结经验、提炼问题的同时，又反观自身，不断在知识、理论、方法、技术上实现创新，为学科发展提供了理性观照。

随着实践的发展和时间的推移，中国行政管理学不仅在学科名称上发生了极大的变化，而且在学科基本范畴和基本原理上出现了新的研究范式。中国特色的公共管理学、公共政策学、公共服务学、危机管理学、公共治理等理论研究，应该看作是直接或间接地对行政管理学的丰富、发展和完善的有益探索。

二是实践理论体系的拓展  

政府管理的实质是一个实践性问题。张友渔指出：“世界上根本不存在纯学术的东西。从历史上各种学说的产生和发展的情况可以证明学术是以实际为基础的。”作为应用学科，实践理论是不可或缺的学科组成部分。在国家不断加大行政体制改革、社会治理创新、公共服务创新、应急管理体系创新等方面力度的情况下，中国行政管理学从业者在研究这些改革创新中走出传统学科的疆域，突破原先认知的局限，在为推进政府改革、提高行政能力、服务政府决策的过程中彰显理论的本色。

国家行政体制改革实践触发了公共管理科学。从20世纪80年代开始，政府在拟定改革方案、实际推动改革中主动征求和听取行政管理学界的意见、建议，及时采纳来自行政管理学界的方案。在实践需求的牵引下，中国行政管理学研究者一方面加深对政府组织职能、功能、效能的研究，另一方面逐渐将视野从政府体系拓展到管理对象，引进西方新公共管理、治理理论，强调政府向企业家学习，强调政府向市场和社会放权松绑，强调公民在变革中的参与。众多学者开始进入管理学领域，用管理科学原理和方法解决公共组织与人力资源发展中遇到的问题。

政府公共决策实践催生了公共政策科学。1986年7月，时任中央政治局委员、国务院副总理的万里在一次会议上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。从那之后，政府决策科学化问题迅即得到中国行政管理学界的响应。于是，不少学者致力于借鉴西方政策科学或政策研究及其他相关学科的成果，考察政府公共政策的制定、实施、评价及政策机制与环境的关系等问题,研究政府的公共政策过程，导致一门独立的政策科学的形成。“政策科学被公认为政治学及行政学中的一个重要而有活力的部分，甚至有个别学者主张用它来取代传统的政治学及行政学的研究。”进入新世纪后，中国开始大规模地发展政府公共服务，建设覆盖全社会的公共服务体系，行政管理学界出现了井喷式的研究公共服务理论，特别是公共服务决策理论的成果。公共政策的研究开始走上了回归行政管理研究之途。

社会管理实践孕育了公共危机管理理论。2003年中国遭遇了突如其来的一次“非典”疫情，政府应急管理、公共危机管理的研究提上议事日程。中国行政管理学界率先行动，涌现了一大批该领域研究的学者和大量研究成果。公共危机管理的研究，由于引入了社会学、管理学、灾害学以及自然科学研究的视域和方法，拓宽了政府管理、社会管理的研究内容，也由于引入了非常规、非常态管理的视角，拓宽了传统行政管理研究常规管理、常态管理的内容。

行政管理学的包容性发展，使得其组成部分既以原本体为主体，又生发出公共管理学、公共政策学和公共危机管理学，成为一个较为特殊的学科（或学科群）,其学科名称既可以称为行政管理学，又可以称为公共行政学或行政学，在更多的场景中被称为公共管理学，而其丰富的内容则涵盖几乎所有的公共治理问题。

三是行政管理方法与技术的创新  

行政管理方法和技术是指能够使行政活动朝着预定的方向发展，达到行政管理目的的各种专门的方式、手段、措施、技能等的总称。传统的行政管理方法主要是法律政策方法、行政指令方法、行政程序方法、经济方法等。在改革开放实践中，政府大量应用并不断创新现代行政管理方法，如目标管理法、绩效管理法、战略管理法、全面质量管理法等，随着信息化和网络技术的发展，电子政务以迅猛的速度升级换代，“互联网+”成为政府现代管理的重要手段，在提高行政效能、方便群众办事、提高公众满意度方面发挥了积极作用。

在学术研究领域，行政管理学从传统的定性研究方法为主，向更加重视循证研究、量化研究、案例研究、比较研究等方法的方向发展，为政府引入绩效管理、网络管理、人力资源管理等方法提供了理论支持与技术服务。

至此，在中国，伴随改革开放的伟大脚步，经过40年的发展,行政管理学的基本理论、实践理论、方法理论成长起来、拓展开去，在学科建构与发展、知识增长与应用、人才培养与国际交流等方面取得了卓著成就。在新时代的改革开放和现代化建设尤其是国家治理现代化进程中，这个学科的发展前景更是美好。

中国行政管理学科的聚合性

中国行政管理学的发展，在学科拓展的同时，也呈现出明显的学科聚合特征。主要表现在三个方面。

一是聚焦中国的问题  

古罗马政治家、斯多葛派哲学家塞涅卡说过，如果一个人不知道他要驶向哪个码头，那么任何风都不会是顺风。这句极富哲理的话，作为对中国行政管理学界始终深知自己使命的描述是十分贴切的。进入21世纪以来，针对“本土化不足”的研究困境，中国行政管理学界进行了新一轮反思。本土化的价值取向和实现路径，其实就是学科聚焦的过程。中国学者依据本国国情、具体实践对学科外来的知识体系和方法论进行改造调适，按照本土化的理解框架、作用方式及其之间的互动关系对国外的成果进行转化，研究构建什么样的学术体系、如何对接并服务本国政治、国家治理和行政实践等重大问题。

更加重要的是，中国学者注重建设中国特色的行政管理学，其在学科和理论上的影响力已超越了行政管理学自身的范围，正在成为马克思主义中国化的重要内容，成为中国特色社会主义理论的组成部分。其实现形式是，以马克思主义指导具体化的中国行政管理学术研究，把中国行政管理改革实践和建设经验上升到马克思主义理论高度，以及把马克思主义植根于中国的优秀行政管理文化之中。在这三个方面都有很多优秀成果。

  二是聚集科学的能量

聚焦中国本土性学术与实践问题，可以引申出第二个命题，即学科发展离不开聚集学者力量、聚集学术能量，而靠什么聚集人才和能量，则与学科是不是具有强烈的聚合性、靠什么产生聚合性有关。

纵观中国行政管理学发展的历程，学科研究方式经历了从政治学路径为主到政治学与管理学交叉并行路径为多的转变，从以观察、经验为主的研究到多元化研究的转变，从一般的问题意识到科学的问题意识的转变。科学问题是指在某个领域中的科学家在特定的知识背景下提出的关于科学知识和科学实践中需要解决而还未解决的问题。它包括一定的求解目标以及应答域，但尚无确定性的答案，所以，吸引人们去寻找，去探索。针对科学问题，展开科学研究，是最能激动人心的事，也是最能凝聚学者人心的学术事业。如今，在行政管理学界把行政管理当作“科学”，挖掘和解析其中的“科学问题”，其良好的风气已逐步形成。

这首先是由中国特色社会主义国家行政活动和公共管理实践推动的。列宁指出：“如果共产党员是行政管理人员，那么他的首要职责就是防止热衷于发号施令，首先要考虑到科学界已经取得的研究成果”。中国行政管理学科的建构过程，就是一个汲取全部人类的科学文化和文明营养的过程，是一个推进学科科学化的过程。有学者根据CNKI关键词词频分析，筛选出“公共服务”“公共政策”“绩效管理”“电子政务”“政府职能”“社会管理”“行政改革”“服务型政府”等学术界重点关注的研究领域，并对之进行深度分析发现，《中国行政管理》杂志重点关注这些研究领域，成为该刊具有鲜明特色和重要影响力、凝聚力的主要原因。而这些问题恰恰都是行政管理中的关键性科学问题。

其次是由中国行政管理学科内在的特殊性质决定的。中国行政管理学根源于中国的客观环境，依赖于中国特色社会主义理论创新的现实需求。这种客观环境和理论需求形成一种中国特有的对知识、科学的敬重和渴求。尊重知识、尊重科学、尊重人才，是中华民族的悠久历史传统和发展动力源泉。对行政管理学科的发展最直接的科学价值指向就是要求实现行政管理的体制和手段的现代化，包括：行政系统各个环节之间保持着协调发展的趋势，行政机构的设立合理化，行政职权配置的明确化，政府机关内部的工作责任制，行政决策的最优化等。可以说，没有知识化、科学化，就无法理解、无法研究、无法解答国家行政管理现代化的任何难题。

再次是由行政管理研究的新要求派生的。进入21世纪后，各国政府面对日益复杂的国内国际局势，纷纷推出了行政管理新概念、新举措、新政策。如，2010年，欧盟委员会在欧洲一体化政策改革的背景下，提出了“精准专业化”概念，将围绕包括产业政策在内的公共政策从古典主义的“市场失败修正论”发展为“系统论”“新产业政策论”，主张构建网络、形成系统的制度知识和行动，同时，向“精准专业论”发展，关注通过新知识建构，建立政策的优先权和区别性差异，引导公共资金向最需要、最擅长、最专业的公共部门或市场主体倾斜。这些新变化，其实就是对行政管理学研究需要苦练内功提出的新要求。

三是产生理性聚变  

学科是理性思维的系统集成。行政管理学科体系十分庞大，如何收拢汇通，促使思维聚变，需要哲学的眼光。一门专业，只有掌握哲学抽象思维，才能真正成为科学。行政科学之维度的国家治理体系现代化，一直是公共行政发展的主导性道路。行政科学借助科学的方法和知识，解决行政中的技术性难题，行政哲学则进入到社会治理变革的意义中去思考，研究行政的价值和目标，指导行政科学的研究与实践的行为。将行政科学与行政哲学两者结合起来，才能推动行政管理学科的健康发展。行政管理学者通过行政哲学的研究，激发学术反思，力图将本体论、认识论与方法论统一起来，把历史的和逻辑的研究路径统一起来，把公共性与人性统一起来，促进学科内部的协同，推动行政管理研究由外延扩张走向内涵深化，由学科分散走向总体性整合，并解决公共事务治理中技术主义失灵的问题，实现“哲学的革命”“行动的革命”，催生学科发展的系统理性聚变。

学科知识的聚合现象，除了通过上述方式从学术领域、学界活动和文献资料的角度进行研究，还可以从学者的共现关系方面进行研究。经过近40多年的不懈努力，中国行政管理学界已形成了众多的学术社团和学术共同体，初现了中国特色中国风格中国气派的行政管理学派，各种学术思想相互激荡、相互交融、相互聚汇，形成中国行政管理学研究的良好学术氛围，加快了学科聚和发展的速率。

中国行政管理学科的拓展性与聚合性的统一

中国行政管理学研究起步较晚、时间较短，学术发展带有浓重的追赶型、跨越式、规模化的色彩和态势。然而，由于行政管理学研究与国家改革开放的时代节奏合拍，易于在经济生态、政治生态、文化生态、社会生态以及学术生态中获取学术资源，因此便有了强劲的“生态动力”。

中国行政管理学研究的拓展性与聚合性是有机结合的，统一于中国行政管理制度创新，统一于行政管理方式创新，统一于中国特色的智库发展。

（一）统一于中国行政管理制度创新  

改革开放以来，中国行政管理制度变迁的历程，可以从改革的维度和创新的维度来具体分析，并划分为前后两大阶段。从1978年到2003年，是以改革为重点引领、同时创新蕴涵其中的时期，重点放在革除计划经济条件下形成的行政管理体制性制度，包括职能和组织结构等方面的制度；2003年党的十六届二中全会提出，行政管理体制改革是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。这之后，行政管理制度变迁进入“重要的制度建设和创新”时期，重点是按照发展社会主义民主、完善社会主义市场经济的要求、加入世界贸易组织的承诺，以及社会治理的需要，转变结构性机构和职能制度，创新行政运行性制度，发展行政法治保障性制度。中国行政管理制度开始进入以国家治理现代化为目标的新时代。

中国行政管理学正是契合了行政管理制度变迁的历史轨迹，从研究制度的“革故”为主向研究制度“鼎新”为主发展，从重视研究实践向理论与实践紧密结合发展，从问题导向研究为主向问题导向、价值导向、目标导向系统化研究为主发展，从以往的追求适应经济发展要求的单维性研究转向追求多维性、全景性研究，在经济、政治、文化、社会、生态文明“五大建设体系”相协调的中国特色社会主义理论语境中建立行政管理研究的新坐标。

学术研究与实践发展的相互关照，体现在行政结构性制度、运行性制度、保障性制度以及制度理念等各个方面。在结构性制度领域，中国学者重点对国家历次机构改革进行深入研究。在运行性制度领域，学者们的研究重点集中在优化、再造和完善行政流程管理制度，建立政府绩效管理制度，创新行政服务机构等领域，促进行政效率的提高和公共服务能力的提升。大量的研究成果集中在对行政流程以及功能方面，设计提出服务型政府建设的平台和载体，使行政流程能全面地、畅顺地体现以人民为中心的服务理念，并以优质有效的运作方式履行公共服务职责。在保障性制度领域，学者们围绕依法行政制度、监督制度、责任制度等问题进行了相关研究。在制度理念方面，中国学者立足实际、洋为中用、古为今用，研究提出了公共价值理念、服务型政府理念、责任政府理念、阳光政府理念、良治政府理念、科学民主决策意识、绩效评估管理意识、风险危机管理意识等，与政府改革实践不谋而合，为实践创新提供了理论武装，推动了全社会的思想解放。

  （二）统一于行政管理方式创新  

行政管理学研究的拓展性与聚合性特征，与行政管理的政治维度与技术维度互有关联。政治维度对行政管理制度本质的研究影响极大，而技术维度对行政管理方式创新的研究具有很强的冲击力。行政制度创新与管理技术改进有机结合的研究，则似乎正在成为一种趋势。如果说，在制度创新方面，政府引领着学界，那么在技术创新方面，学界先行于政府。

由于政府组织在适应经济社会环境变化中，新的业务流程、运行机制、管理方式、技术手段对行政管理行为的影响越来越深，探寻和建立更为合理的行政体制，越来越有赖于工作方式和运转模式的改进，推动这方面的研究有了明显增加。很多学者把管理模型技术、定量研究方法用到政府运行机制的分析中，体现出行政管理方式创新研究正在形成制度与技术的双重动力格局。特别是近些年，在政府治理能力方面的最新研究，大多与新科技有关。不少学者提出利用信息化平台提升政府现代治理技术水平的对策。但是我们也发现，在这一方面，目前有远见、富思想的宏论还比较少，操作性强的也不多见。特别是对政府行政管理制度创新方面的研究比较少，推进政府治理能力现代化的有效措施还不多，这是学界需要加强的领域。

  （三）统一于中国特色的新型智库发展  

为政府改进治理体系、提高治理能力服务，是由行政管理学的本质属性决定的。就学科性质而言，行政管理学是中国特色新型智库的核心理论。行政管理学研究的拓展性与聚合性在为政府改革建言献策上获取了一致性，建设高水平的中国特色新型智库，需要学界肩负起拓展和聚合的双重责任，非此无法完成历史任务。

学术研究与行政实践紧密结合的理论品格，造就了行政管理领域的研究命题与当下政府的管理需求贴得近的“天时、地利、人和”的态势，其成果转化为智库产品具有必然性。中国行政管理学界抓住改革中热点、重点和难点问题特别是涉及战略性、前瞻性、全局性、跨界性的“大问题”，进行贴近实际的研究，逐渐逼近对当代中国经济社会发展和政府管理规律的认识，提炼地方社会治理创新的经验，力求做出科学的理论回答，提炼出具有针对性、可操作性的观点，促进社会多方面主体共同参与公共治理体系建设，为党和政府决策服务。

行政管理学研究的拓展性与聚合性的统一，与其自身所具有的学术性与实践性的统一、自身发展与服务社会的统一等内在发展规律有关。在这种联系和结合中，学术得以快速发展，成果得以迅即转化，国家行政管理科学化、民主化、法治化、现代化进程得以加快。“学者的担当意识、学术责任、政治勇气、研究素养和理性精神会极大推动学科发展。”可以期待，该学科将继续拓展，公共管理进一步融入哲学人文社会科学，融入所有的相关学科，同时，该学科将继续聚合，公共管理进一步聚焦政府的核心命题，在全球治理、国家治理、公共治理等现实问题的研究中逐渐找准学科定位，与其他学科共享研究思路、研究结论和研究方法，成为立于各学科之林中的一个较为成熟的学科大树，并更加明晰学科发展的未来目标，以学术自觉与学术自信迎接一个新时代的学术再繁荣期的到来。

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文章来源：《学海》2020年第1期

本期编辑：杨铃