公管赠书·杨宏山：中国政策过程的四种解释模型

自20世纪50年代以来，西方公共政策研究者先后提出了精英决策模型、派系决策模型、官僚组织决策模型、政策规划模型、政策试验模型，试图解释中国政策过程。近年来，国内学者扎根中国土壤，观察中国制度环境下的政策过程，构建了一系列本土化的中国政策过程解释模型。在本文中，中国人民大学杨宏山教授向读者介绍了四种比较有代表性的本土化政策过程解释模型，即共识决策模型、“群众路线”模型、“学习-适应”分析模型、“路径-激励”分析模型。本文选摘自《公共政策学》（杨宏山编著），中国人民大学出版社2020年4月版。

共识决策模型

薛澜、陈玲等对中国公共政策制定过程进行研究，分析了政策共同体、思想库和利益相关者的行为和作用，提出了共识决策模型。该模型认为，在中国政治体制下，政策参与者之间以达成共识为目标诉求，共识决策包含有限理性决策和渐进决策的内容，比如，提出的政策方案是有限的，各种备选方案的取长补短也以折中、协商和渐进为基本特征。

在共识决策模型看来，中国的政治制度环境是形成共识决策的重要变量。一方面，民主集中制原则强调民主和集中的辩证统一关系，在实践中体现为充分尊重集体讨论的首长决策机制；另一方面，中国的政府体制也强化了“共识”目标，中国共产党采取委员会制的集体领导制度，从中央到地方，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，各级党委负责重大政策制定，自然地，政策决策就会以凝聚共识为目标。

共识决策的具体方式有圈阅、会议、协调、动员、听证等多种方式。为了在部门间集聚共识，还会建立多层次的论证和反馈机制，构建机构化的政策共同体，在上下级政府、部门之间展开充分的讨论。在讨论中，参与政策制定的行动主体之间就争议进行磋商，能够折中则相互妥协，不能折中则调整语言表述，使政策内容趋向模糊，寻找各方都能接受的表述。

共识决策模型展示了中国制度环境下政策决策的基本流程和显著特征，对于理解中国政策决策过程富有启发性。共识决策模型也存在局限性：第一，共识决策缺少制度化的意见分歧解决机制，不同部门之间的意见分歧没有一种清晰的审议程序和裁决机制。实际上，高层政治权威总是扮演着最终裁决者的角色。第二，共识决策过程很难保障各方参与者具有平等的意见表达渠道。由于意见表达渠道的畅通情况不一样，使得各种政策意见未能充分展开辩论，共识主要表现为有限参与者之间的共识。

“群众路线”模型

一些研究者通过考察中国执政党在政策制定中的群众路线，分析了政府与群众的互动机制，提出了“群众路线”模型。宁骚从政策过程的视角理解党的群众路线，认为中国政策过程在认识上经历了从“形而下”到“形而上”，再从“形而上”到“形而下”的过程，在操作中遵循“从群众中来，到群众中去”的原则，他进而提出了“上下来去”这一概念，用以表述“群众路线”的运作机制。王绍光提出，与通常所讲的公共参与模式不同，中国政策过程存在一种逆向参与模式，即决策者主动走出去，深入人民，而不是坐等群众前来参与。

“群众路线”这一概念来自中国共产党的历史文献。大革命失败后，中共领导人总结经验教训，提出了“群众路线”这个概念。1928 年，李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出：“在总的争取群众路线之下，需要竭最大的努力到下层群众中去。”次年，毛泽东在起草的文件中也使用了“群众路线”的概念。此后，毛泽东在一系列文章中反复阐发了深入群众、尊重群众、依靠群众、动员群众、关心群众的重要意义，使群众路线的内涵逐步丰富起来。1943 年6月，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中较为系统地概括了群众路线的思想，他提出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”

“群众路线”模型认为，当代中国政策过程的基本领导方法是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。这一方法发端于中国革命的实践探索。新中国成立以来，群众路线成为执政党的基本路线之一。它要求领导干部要经常下基层，深入群众之中，与群众打成一片，了解真正的民意，倾听群众的呼声。毛泽东把群众路线视为党的建设的基本经验。改革开放以来，“群众路线”又有了新的内涵，新的政策思路形成后，先在少数地区进行试点，总结经验后，再出台正式的新政策，在全国范围内实施。

“群众路线”模型从中国执政党的话语体系中提炼出一个政策模型，在构建本土化的政策理论方面做出了积极努力和开拓性探索。这个模型也具有局限性。如果将本土化概念转化为抽象的一般性语言，可以看到，其他国家的政策系统也存在相似的运作过程。对政策问题的认知，都要经历从具体到一般、从具象到抽象的过程。政策制定以后，也都要通过宣传解释，将抽象的政策内容转化为群众可理解的行动方案，在实践中检验公共政策的实际效果。

“学习-适应”分析模型

王绍光从政策议程的视角提出了“学习-适应”分析模型，以此来解释20世纪80年代以来中国取得巨大成就的内在原因。他提出，理解改革开放以来的“中国模式”，可从“适应能力”和“学习模式”两个变量入手。适应能力是指“面对环境变化等因素造成的种种不确定性时，一个制度在发现和纠正现有缺陷、接受新信息、学习新知识、尝试新方法、应对新挑战、改进制度运作方面的能力”。学习模式是指“有意利用某时、某地有关政策或制度的经验教训来调整此时、此地的政策或制度”。影响一种治理适应能力的因素有很多，王绍光认为，学习能力发挥着最基础性的作用。

政府治理需要面对各种复杂局面，要应对未知环境、不确定性、价值和利益冲突等问题。包括决策者、政策研究者和专家在内，所有人都只具备有限理性，不可能预见一切可能出现的局面，无法遇见各种可能的后果，无力做出最佳抉择。根据渐进决策理论，决策者往往是优先诊治最迫切的议题，比较有限的备选方案，而不是寻找最佳方案。

这一分析模型认为，改革开放以来中国政治的学习模式发生了很大变化。王绍光以农村合作医疗体制的变迁为例，发现改革开放以来中国不仅向实践学习，还通过政策试验进行学习，不仅注重本土实践，也十分注重吸取其他国家实践中的经验和教训。20世纪80年代以后，小范围进行的干预性试验也成为重要的学习源，旨在通过试验发现有效的政策目标和工具。另外，学习的推动者也开始包括政策倡导者，比如中央政府、地方政府、国际组织、国内外学术机构等，他们在政策变迁中发挥的作用越来越大。

“学习-适应”分析模型为划分政治体制提供了新的标准。该研究指出，除了传统的政体类型划分外，世界上的政治体制也可以按学习模式、适应能力来划分。这一分析模型认为，相较于是否实行竞争性选举，学习模式的优劣、适应能力的强弱对治理结果的影响更为显著。适应能力也许比其他能力更重要，不具备适应能力，富国可以变为穷国，强国可以变为弱国；具备适应能力，贫穷、落后、不平等的国家也可以逐步走向繁荣昌盛的康庄大道。

“路径-激励”分析模型

基于中国政府运行的制度环境，杨宏山分析了单一制与联邦制的环境差异性，根据政策路径的明晰度、激励的强度两个自变量，构建了政策执行的“路径-激励”分析模型。其中，政策路径是指将政策内容转化为实际结果的途径，一项政策有可能详细规定政策路径，也可能予以模糊处理。激励机制是指中央政府对地方政府实施政策激励，包括正向政策激励和负向政策激励。

根据政策路径的明晰性和自上而下的激励强度，可将政策执行方式划分为四种类型：（1）全面执行。当政策路径的明晰性高、激励力度大时，地方政府有很高积极性，将其纳入常态管理，认真全面执行政策。（2）试验执行。当政策明晰性低、激励性强时，地方政府会创造条件开展政策试验。（3）变通执行。当政策明晰性高、激励性弱时，地方政府会对政策做变通处理。（4）象征执行。当政策明晰性低、激励性弱时，地方政府则会做表面文章。

“路径-激励”分析模型对于理解中国地方政府的多样化执行模式具有一定解释力，为预测特定政策的实施结果提供了分析视角。如果政策路径不明晰、政策实施的预期收益低，地方政府就会采取象征性策略。这一理论模型也存在局限性。对于同一项政策，在同样的激励强度下，地方政府的政策执行结果却存在差异性。地方政府的内在动机和学习能力的差异性，也会影响到对政策意图的理解，影响到政策工具的开发应用，进而影响政策执行结果。

经过20多年的努力，国内学者的公共政策理论研究取得了一些成就，本土化的公共政策理论建设还有漫长的征程。政策理论不仅要源于实践，也要能够指导实践，重塑政策流程，提升公共治理质量。构建本土化的公共政策理论，需要关注中国政策运作的真实过程，识别关键变量，提炼理论框架，并在实证研究中检验和发展理论，提高理论的解释力和预测力。

（本文选摘自《公共政策学》（杨宏山编著），中国人民大学出版社2020年4月版。）

公共政策学
杨宏山 编著 中国人民大学出版社2020年4月

杨宏山教授的《公共政策学》是一部基于中国之治的制度环境，系统阐释公共政策学基本概念、核心问题和主要理论的教材。全书从政策过程的视角出发，较为全面地梳理了公共政策学科在政策主体、政策议程、政策决策、政策执行、政策评估、政策创新、政策学习、政策试验、政策扩散、政策变迁、政策终结、政策分析等领域的知识积累，并注重吸收近年来的最新研究成果，系统展现了公共政策学科的知识体系。

本书具有两个方面的鲜明特色：一是注重比较研究视角。由于政治制度不同，国家治理的政策过程具有差异性，本书致力于通过比较研究来展现政策过程的制度多样性，为读者提供多元化的理论建构。二是注重展现中国特色的政策过程。近年来，公共政策学者基于中国政策实践，提出了一系列颇具解释力的理论模型或分析框架，本书对这些研究成果进行了专门梳理，以帮助读者更好地理解和透视中国政策过程。

杨宏山，中国人民大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师，公共财政与公共政策研究所所长，全国MPA教育指导委员会副秘书长。主要从事中国政策过程、城市治理、社会治理等领域的研究工作。主要学术作品包括《转型中的城市治理》《府际关系论》《经济全球化与政治发展》《当代中国政治关系》等专著，《城市管理学》《市政管理学》《公共政策学》等教材，以及译著《城市管理学：美国视角》；在《政治学研究》《世界经济与政治》《公共管理学报》及American Review of Public Administration等核心期刊发表论文60余篇。主持国家社科基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”、北京市社科基金重大项目“中国地方政府的政策创新机制研究”等多项课题。

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                                                                                             责任编辑 唐 朝