城市社区垃圾分类的绩效及其影响因素测评—一个全面绩效管理视角下的非干涉研究

作者简介

尚虎平，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府绩效管理研究中心主任，研究方向：政府绩效管理、公共部门绩效评估；刘红梅，华南农业大学公共管理学院“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”课题秘书，研究方向：公共部门绩效评估、公共服务绩效评估。

文章摘要

将全面绩效管理思维引入城市垃圾分类治理，有助于改善垃圾分类的低绩效问题。本文通过对广州市垃圾分类试点小区的非干涉研究，掌握了城市社区垃圾分类的全面绩效现状。进一步的统计检验结果表明，前端因素中，居民的相互影响、家庭分类情况与小区的监督管理对实现垃圾分类的全面绩效至关重要；中端因素中，垃圾清运效率、清运量等因素对实现垃圾分类的全面绩效影响显著。未来要加强垃圾分类全面绩效链条中各环节的衔接与配合，培养居民分类习惯，构建科学高效的清运系统，在这些工作的推动下，企业才能够有动力彻底实现垃圾分类的全面绩效。

关键词：城市社区; 垃圾分类; 全面绩效管理; 影响因素;

一、问题的提出

党的十九大报告指出，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，同时提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，倡导绿色发展，以满足人民日益增长的优美生态环境需要和对美好生活的向往。“垃圾围城”是损害最大，影响身心健康与环境美好的最直接因素。城市中，如何处理生活垃圾是事关城市环境优美、人民生活舒适的一件看似简单却极其不易处理好的事项，可谓是古老而常新的棘手问题。自2011年起，北京、上海等城市就开始尝试发起生活垃圾分类工作，但目前尚无任何城市能够实现垃圾分类的预期目标。前端居民混投、中端混装混运以及后端的低效处置让垃圾分类成效不尽人意。从长远角度看，垃圾分类工作尚未形成长效的管理机制，垃圾分类的意识未深入居民心中，分类投放的习惯尚未养成。

面对这种窘境，中央多次强调垃圾分类制度的重要性。2017年《政府工作报告》中提出，要“广泛推行垃圾分类制度”。2019年习近平总书记在世界环境日来临之际再次对垃圾分类工作的开展作出明确指示：“推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。”为深入贯彻中央关于生活垃圾分类工作的系列重要指示精神，落实《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》等政策规定，我国在46个重点城市先行先试的基础上，决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，从源头上重点治理垃圾处理问题，为人民创造美好生活环境。

这场在全国迅速推开的“垃圾分类运动”是否实现了预期绩效目标，需要以经验事实来判断。本文拟通过对国家试点的重点改革区广州市的垃圾分类状况进行跟踪非干涉研究，并对观察点的数据进行统计分析，以全面绩效管理思路来管窥当前垃圾分类的绩效现状，同时探究垃圾分类绩效的影响因素，以探寻我国垃圾分类政策优化的可能性。

二、文献综述

国外对垃圾分类的研究始于20世纪50年代，经历了由重视垃圾污染治理技术应用到侧重于源头治理再到综合治理的研究过程。相较于国外，我国垃圾治理研究相对滞后，但也大致经历了由侧重于末端处理到中端分运再到前端减量的治理过程。

20世纪80年代，我国对城市垃圾的治理主要集中在末端处理环节，侧重于技术应用与处置能力的提升。虽然垃圾处理技术水平的提高、处理设施的完善在一定程度上缓解了垃圾处理的压力，但随着人口增长、人口城镇化、经济发展、生活水平的提升与生活方式转变等多因素的影响，城市生活垃圾总量仍呈现爆发式增长。同时，由于末端垃圾场管理不到位而引发的污染、爆炸等事件频繁发生，政府逐渐意识到仅仅靠末端这一单独环节，无法实现城市垃圾管理目标，源头减量势在必行。此后，大量学者开始进行源头减量化的研究，垃圾管理的战略阵地也逐渐从后端转移到前端和中端。随着国外对收运系统研究的兴起，国内学者们也对收运模式与收运路线进行了探索，但对分类收运的系统性未给予足够重视。目前，垃圾管理未能实现预期目标，多数城市垃圾分类工作基本陷于停顿状态。一方面，政府重视了源头投放，却忽视了垃圾运输车辆不足、运输路线不科学的问题，先分后混的做法严重打击了公众的参与积极性。另一方面，居民正确分类的实现率低，研究显示仅为13%，这使得专门配备的分类收集车仍然收集着“混合垃圾”。垃圾资源化利用企业得不到合格的垃圾资源，导致其处于“无米下锅”、运行难以为继的窘境，阻碍了垃圾资源化利用。在缺乏全面绩效思维的前提下，仅仅单项推动分类投放，或者分类收集、分类运输，甚至分类处理垃圾，都无法真正从根本上解决问题。一些地方简单强调分类收集，另一些地方又简单强调分类运输，却很少能够从垃圾的投放—收集—运输—处理整个过程的所有环节来体现“分类思维”，以至于最终的分类工作流于形式，轰轰烈烈开始却悄无声息恢复原状。

近几年我国垃圾分类工作在宣传、法制建设、垃圾分类综合治理上有所突破，但迄今为止，垃圾分类的效果仍然不够理想，垃圾减量化尚未取得实质性进展。由于缺少对垃圾分类的绩效管理，垃圾分类的宣传和推广要么漂浮于表面，要么持续性不佳，这种做法颇具“形象工程”特色，难以产生实际效果。垃圾分类治理的绩效考核不规范、不严格，大多通过领导检查等方式进行临时性考核，这种考核的非常态化是垃圾分类治理措施不到位的主要原因之一。虽然上述研究开始触及垃圾分类的绩效问题，但这些研究尚不够深入，仅简单探索了末端处理的绩效问题。总体来看，将全面绩效思维应用于垃圾分类的探索还非常少，鉴于此，本文拟从全面绩效管理视角出发，了解垃圾分类各环节绩效实现状况，并找到影响垃圾分类全面绩效的影响因素。

三、研究设计

2017年10月，党的十九大报告中提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）正式筹划了全面绩效管理问题，提出“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。同年11月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（财预[2018]167号）提出，“到2020年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”“到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。这为未来在全国各级政府落实全面绩效管理设置了时间表，也标志着从此之后我国要开始切实落实以预算为桥梁的政府全面绩效管理了。这项落实全面绩效管理的改革初衷在于带动全社会提升绩效意识，对公共资金的使用展开追责问效。在这种情况下，垃圾分类工作也应该贯彻全面绩效思路，在每个环节上都实现绩效目标，以最终实现垃圾分类工作的完整绩效目标。

（一）垃圾分类工作的全面绩效分析框架

就管理规律而言，任何一项工作都是一个全面绩效管理问题，只有在整个管理流程上均实现绩效目标，才能够真正实现整个管理活动的总体绩效目标，只在某个环节努力，难以产生预期效果。要使得垃圾分类工作实现预期的改革目标，也必须遵循全面绩效的生产规律。这就需要在每一个阶段、每一个环节都要围绕目标，整合绩效、创造绩效，否则就会因为某个环节的缺陷而影响到全部工作的成效。全面垃圾分类绩效生成模式应着重形成“决策—分类目标—家庭分类—分类投放—分类收集—分类运输—分类处理—实现目标”这样一个生产链（如图1）。缺少了任何一个环节，垃圾分类的实际效果都要大打折扣，甚至造成恶性循环的局面。垃圾分类工作的整个过程，实际上是居民、政府与企业等多元主体协同完成基本公共服务的过程。

图1 垃圾分类全面绩效生产链

1. 投放环节：居民分类投放是实现全面绩效的前提和基础

居民的意愿及行为不仅关系着生活垃圾分类的其他三个环节，而且影响生活垃圾全面治理的成效。国内外大多研究通过居民对环境的关心程度，来判定其垃圾分类绩效水平，量表中多使用公众认知、情感、意向等指标。但就衡量垃圾投放的绩效来看，意愿与态度是相对较差的衡量指标，意愿只能表现出居民对垃圾分类行为的支持，而不是对行动的承诺，仅通过测量居民是否有垃圾分类意愿无法判断居民的最终行为。实际上，居民分类投放环节绩效的实现程度可以分解为垃圾分类的意愿、垃圾分类的行为、垃圾分类的精准情况三个层次，依次由低水平向高水平逐步深入。衡量居民投放行动应该采用这种递进式的精准模式来衡量。因此，本研究首先要了解居民投放行为的精准实现程度，即观察有分类意识的居民数、能够实现精准分类的居民数。通过了解居民投放行为的精准程度来衡量前端分类绩效。

2. 收运环节：分类收运是实现全面绩效的有效保障

分类收运既能保证前端居民垃圾分类的成果，又会影响到后续的处置环节，因此其对整个垃圾管理过程有着重要作用。OECD国家对垃圾分类的中端环节一直都很重视，形成了成熟的收运操作惯例，能够最大程度地实现中端运输的科学高效。在具体操作中，他们采用路边收集、上门收集、混合收集等多种方法相结合的方式。相较于国外，我国多采用集中收运方式，给混收混运的形式化“分类”操作提供了便利条件，而形式上“分类”，实际上却“一勺烩”的混收混运恰是导致垃圾治理失效的重要原因。为解决这一难题，广州市2019年9月出台了《广州市深化生活垃圾分类处理三年行动计划（2019—2021年）》（以下称《计划》），开始尝试对每类垃圾建立独立的运输线路，逐步实现垃圾分类运输全流程“公交式”收运。因此，在研究中端环节中第一个要探究的问题就是政策实施前后混装混运问题是否得到了解决。

3. 垃圾成分比例与基准值比较

国外大量研究以垃圾成分比例来衡量垃圾分类成效，测算了厨余垃圾的成分比为62%～78%,而我国尚未有通过垃圾成分比例来衡量绩效的意识。从本研究实地观察五个小区的垃圾清运量数据来看（如图2），垃圾成分比例与国外研究数据差距较大。由于垃圾成分受到生活水平、文化差异、饮食习惯、季节、地理位置等多种因素影响，我们需要结合我国实际情况测算出基准值，再与清运时的实际垃圾成分进行比较。若实际产生的垃圾成分比例与基准值相差越大，则证明垃圾分类成效越不理想，垃圾分类绩效越差，反之越好。因此，在中端环节中第二个研究重点为获得基准值和清运垃圾成分比例数据，并把二者进行比较，以此来探究中端环节的绩效实现情况。

图2 实地观察小区每月厨余垃圾与其他垃圾清运量比例图

（二）实地非干涉研究的方案与过程

为考察垃圾分类的全面绩效实现情况，我们通过实地非干涉的方法获得数据，这样可以避免妨碍、干涉居民的垃圾投放行为，保证数据的真实性。

实地非干涉研究开展过程与方法如下：

1. 实地非干涉研究开展原则与过程。

我们以广州市已经实行垃圾分类的100个试点小区作为本次调研的抽样框，运用分层随机抽样法在新老城区中选出了五山街道的半山翠庭小区、石牌街道的穗园小区、沙东街道的云龙苑小区、金花街道的隆庆北小区、沙园街道的广重小区作为实地非干涉研究的对承点（下文以A、B、C、D、E代指）。我们对每个小区垃圾投放点的居民投放情况以及收集车的收运量等情况进行两次重复调研。首先，对居民投放进行实地非干涉研究。第一次调研时间为2019年7—8月，获取居民样本402个。第二次调研时间为2019年10—11月，获得居民样本为479个，集中观察时段为每日7:30—11:30、19:00—21:30。其次，对收运情况进行实地非干涉研究。主要分为两个研究阶段，2019年7月16日—2019年8月20日，即《计划》实施前的非正规收集阶段；2019年8月21日—2019年10月20日，即《计划》实施后正规收集阶段。通过调研，获取垃圾收运车次样本数共计361个。

2. 基准值取样程序。

第一步，调研小组于每晚19:00—21:30收集50个居民的垃圾样本，将其拆开后按照规范进行二次分拣。第二步，将重新分好类的垃圾置于预设的120升标准收集桶中，记录厨余垃圾与其他垃圾的体积，并计算体积比例及平均值，该平均值即为基准值。本研究为了便于观测记录，统一以“桶”为单位进行记录。

3. 投放情况赋值规则。

为了能够科学地考察居民分类投放情况，对投放行为进行赋值。在具体操作中，借鉴了Likert量表赋值原则，确定了5分制赋值思路：未分类=0，分类差=1，分类一般=2，分类较好=3，分类非常好=4，每个分值的计分规则在表1中进行了详细阐述。

（三）检视我国垃圾分类全面绩效影响因素的途径

通过实地非干涉研究厘清我国垃圾分类全面绩效实现现状，只是一个初步的过程，真正要解决垃圾分类全面绩效实现中的问题，还需要探析造成这种现象的诱因，这就需要我们寻找各类可能的影响因素。本研究重点拟对全面绩效生产链中前端环节和中端环节的关键影响因素进行实证检验。实际上，我国生态环境部环境与经济政策研究中心发布的《公民生态环境行为调查报告（2019年）》也证明了，确实需要探索影响垃圾分类绩效的主要因素，以对症下药解决问题。该报告发现，当前我国居民对垃圾分类普遍存在“高认知度、低践行度”现象，需要探索“低践行度”的影响因素。

结合Grazhdani(2016）的发现，本文构建了一个整合性影响模型（见图3），前端性因素包括居民方面、小区方面、小区的垃圾分类管理措施方面，中端性因素主要考察清运服务系统配合情况及各类垃圾清运量。

图3 垃圾分类绩效影响因素模型

表1 垃圾分类内容量表（强度赋值规则）

注：“未分类=0”表示居民没有任何分类意向与行动；“分类差=1、分类一般=2”表示仅有分类意向与简单分类行动；“分类较好=3、分类非常好=4”表示能够较好地实现垃圾分类，即精准分类。

1. 前端性影响因素

前端因素主要通过居民自身方面、小区自身方面、小区垃圾分类管理措施等几个方面来考察。

(1）居民自身方面。“居民自身因素”包括年龄、性别、家庭分类、社区中居民相互影响等具体变量。

年龄。居民年龄是否影响垃圾分类的争论从未停息，但结论尚未统一。多数研究认为年龄会对居民的垃圾分类意识产生影响，但也有研究显示居民分类意识不受年龄影响。

性别。关于性别对居民垃圾分类的影响，有的研究认为影响显著，有的研究却得出了相反的结论，也有一些研究居于两者之间。正是由于这些争论的存在，本文拟在中国情境下，继续检视年龄和性别是否影响垃圾分类的效果。

居民家庭分类。居民提前在家分类对整个垃圾分类绩效具有重要影响。大量研究发现，家庭内的高质量分类操作能够有效促进最终的垃圾分类处理效果。甚至有研究发现，有的家庭因为安装了厨房分拣设备，使得家庭内的厨余垃圾分类准确度大大增强，最终提升了垃圾分类处理绩效，这从另一个层面证明了家庭分类有助于垃圾分类工作总体绩效的提升。这些研究均表明，家庭分类委实重要，它是垃圾分类全面绩效链条的起点，本研究拟进一步验证在中国管理情境下，家庭分类情况对垃圾分类全面绩效的影响。我们预设，如果居民能够提前在家中进行有效分类，则最终的垃圾分类全面绩效越好，反之越差。

社区中居民相互影响。实际上，居民的分类活动在社区中也有相互影响效应，要么相互学习分类，要么彼此模仿随手处置行为。Meng and Tan的实证研究发现，邻居的垃圾回收行为显著影响着本小区其他居民的垃圾分类行为。何可从社会资本的视角找到了良好的邻里关系能够促进居民垃圾分类效果的原因。另外，一些进行农村垃圾分类的研究也表明，在农村的“熟人社会”中，公共环境的维护除政府的推动外，更多依赖于村民之间的相互影响。这些探索为本文进一步验证城市社区居民之间的相互影响对垃圾分类绩效的影响打下了基础。

(2）小区自身方面。本文以小区品质与小区开放性两个具体变量来考察。

小区品质。管理有序、品质优良的小区是构成城市基层治理的重要载体。优良小区拥有较完善的服务设施，居民素质相对较高，公共环境较好。因此，本文认为，品质优良的小区其垃圾分类的效果可能越好。

小区开放性。从我们在多个地区的观察来看，开放型小区往往有不少餐饮商铺进驻，较之于非开放型社区，会产生更多的垃圾，这会增加垃圾分类工作的难度。在这种情况下，让商家配合进行垃圾分类需要非常耐心地进行协调沟通工作。据此而言，越是开放式的小区，垃圾分类的绩效可能就越差。

(3）垃圾分类管理方面。外部管理压力体现了垃圾分类工作全部影响因素中的外部诱因，可以通过监督情况、公示反馈情况两个变量来把握。

监督情况。理性行动理论（The theory of reasoned action）认为态度影响行为，但态度并不是行为的唯一决定性因素，态度对行为的影响受到个人意志的控制。正如社会困境（Social dilemma）理论所认为的，“虽然人们都想要美好的环境，但是当涉及牺牲自己的时间、改变自己的习惯，甚至为此花费金钱时，人们会陷入两难的困境。”这种困境在垃圾分类中体现为居民的“知易行难”，即人们虽有分类的态度，但因为各种环境约束与利益束缚，他们往往也难以做出完全符合内心倾向的行动，这使得他们常常不会为了成全公共环境的美好而约束自己的行为。在这种情况下，通过社会规范对其进行监督，以促使他们“心行如一”就成为必须。加强规范的约束与监督能够有效提升垃圾分类的效果，这提醒我们，在开展垃圾分类的初期，需要给予居民一定的外力监督。

公示反馈情况。正负反馈是垃圾分类管理中的重要方法，通过对居民的垃圾分类行为给予肯定和奖励，能够激励他们更好地进行垃圾分类，而对不进行分类的居民给予警醒与惩戒，能够促使其减少甚至消除不分类行为。将居民的垃圾分类好坏情况公示反馈于众，能够对居民的垃圾分类行为实时地给予评价。因此本文认为，越是能积极进行公示反馈的小区，其垃圾分类的效果可能越好。

2. 中端性影响因素

中端环节工作的不足是以往垃圾分类工作最终走向失败的决定性原因，要使垃圾分类工作能够实现全面绩效目标，就必须做好此环节。当然，做好工作就必须了解影响工作的主要因素。从实践与理论的探索来看，清运效率与垃圾成分比例是影响中端环节的重要的影响因素。

清运效率。城市生活垃圾收运系统是生活垃圾管理的重要组成部分，通过优化车辆和路线来提高运输阶段的效率是有效实现生活垃圾管理效能的必要措施。科学有效的清运有利于降低运输成本和提高垃圾末端处置效率。另外，垃圾收集和运输所需的基础设施和设备的改善对整个垃圾管理系统的效率也有积极的影响。目前的研究证明，垃圾清运系统的配合情况越好，垃圾分类的绩效就越好，反之就越差。这种情况是否存在于中国的社区，值得我们去检验。

垃圾成分比例。目前，通过垃圾成分比例来判定垃圾分类绩效已经成了一种共识。这在本研究初步的试验性非干涉研究中也得到了证明。但我国小区垃圾分类的情况要比国外的复杂，或者说垃圾的构成要更为复杂一些，从我们的试验性考察来看，厨余垃圾与其他垃圾的比例能够反映垃圾分类的绩效。

3. 影响因素检验模型

在廓清了上述一系列变量之后，我们考虑到这是一个多元影响因素的检验，故而选用了多元回归的经典模型，即式（1):

在回归模型中，Performance（绩效）为因变量，即垃圾分类的全面绩效实现情况，通过Level（居民分类等级）的实际效果来评判。我们将Level与其他变量及其操作性含义均在表2中列出。在前端性影响因素中，Gender（性别）、Age（年龄）、Family（居民家庭分类）、Influence（居民相互影响）、Open（小区的开放性）、Feedback（公示反馈）均为二分虚拟变量；Supervision（监督程度）是以小区内工作人员的监督程度为衡量指标的定序变量；Quality（小区品质）是以房价为衡量指标的定序变量。在中端影响因素中，用Clean（清运效率）表示清运系统配合情况，具体以小区中垃圾的收运次数为衡量指标；Proportion（厨余垃圾与其他垃圾的比例）为定序变量。需要强调的是，式（1）是我们检验的一般模型，或者说总模型，在具体操作中，我们分成四个操作模型，其中Model 1检验了居民方面各变量的影响结果，Model 2加入了小区自身方面的变量，Model3增加了小区垃圾管理方面的变量，Model 4加入了中端清运系统方面的变量，表示本研究所有因素的影响结果。

表2 变量及测量方法

四、当前我国垃圾分类全面绩效实现程度及其影响因素检验结果

在确定了实地非干涉研究的对象、步骤之后，我们展开了为期96天的实地非干涉研究，并做了详细的研究记录。

（一）实地非干涉研究揭示的垃圾分类绩效状况

在实地非干涉研究记录的基础上，为了掌握垃圾投放与收运绩效现状，我们分别对五个小区垃圾分类的各环节做了统计并进行了方差分析（ANOVA）。分析结果如表3所示。

表3 垃圾分类全过程的基本情况

注：1.中端收运环节正规收运阶段中，均值系去除E小区极端值测算得出；2.混运率为观察当日混运数与垃圾总桶数的比值；3.在非正规收运阶段中，由于存在混收情况，厨余垃圾与其他垃圾的比例无法作为参照对比数据。资料来源：根据实地非干涉研究每日记录统计而成。

1. 以精准投放标准衡量，投放环节绩效不佳

如表3所示，五个小区的居民分类投放意向的平均比例达到83%,E小区比例高达97%，即使是分类较差的D小区也达到了69.2%，表明居民普遍具有垃圾分类的意识，这与陈绍军（2015）的研究结果相吻合。虽然居民普遍具有垃圾分类意识，但能做到精准分类的居民仅占总样本的38.7%，仅占具有分类意向居民的一半（50.5%）。居民的分类意识高，但分类行为差，居民精准投放的情况并不理想。这提示我们，从居民的意识到居民的行为，再到居民精准分类是一个循序渐进的过程，不能简单以居民分类的意识来评判垃圾分类的实际分类绩效，居民投放行为是否精准才是衡量效果的标准。以精准投放的要求来看，目前垃圾分类管理的投放环节普遍存在低绩效的状况。

2. 垃圾运输环节混装混运，使得全面绩效链断裂，未能实现预期绩效目标

从表3可以看出，在非正规收运阶段，混运率为2.74%，混装混运时有发生；正规收运阶段混运率为0，基本实现“专车专运”。运输环节虽有所改善，但收集环节出现了一些低绩效操作。

本研究实地非干涉观察发现，《计划》实施前，各小区在垃圾收集环节常常出现工作人员未严格执行“专桶专用”要求的情况，错投误投现象普遍；垃圾运输环节也常有各类垃圾集中于一辆车运送，未执行“专车专运”。《计划》实施后，要求垃圾运输“专车专运”，但由于收集环节的混装现象依然存在，且明显缺乏对收集环节的监督与管理，事实上并没有完全实现专车专运。这导致绩效管理链条断裂，无法实现预期绩效目标。由此可见，仅仅关注分运，忽视混装，忽视垃圾分类各环节的衔接问题，绩效链条断裂就会成为常态，使得整个政策流于形式。这表明今后在收集与运输阶段中，要把握好“运”的问题，更要解决好“收”的问题，真正做到“专桶专用，专车专运”。

3. 厨余垃圾清运量反映了垃圾分类的绩效水平

2018年以来，广州市就垃圾分类工作出台了一系列政策。2018年3月30日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《广州市生活垃圾分类管理条例》（政策(1));2018年7月1日广州市正式施行《广州市生活垃圾分类管理条例》（政策(2));2018年12月21日广州市人民政府办公厅印发《关于<广州市生活垃圾分类管理条例>的实施意见》（政策(3));2019年7月16日广州市公布了分类运输车辆收运路线，严禁混收混运，接受群众举报（政策(4));2019年8月广州市公布各区垃圾分类咨询举报电话，接受群众监督（政策(5));2019年9月广州市规定所有小区必须配齐“分类四色桶”，统一设施配置标准（政策(6)）。图4显示，政策(1)、(2)、(3)的规定大多为原则性的，而2018年7月份以后，随着政策(4)、(5)、(6)的实施，厨余垃圾清运量在8月份出现持续上升并达到拐点，这是厨余垃圾清运量反映垃圾分类绩效水平的初步证据。从表3中垃圾成分比例与基准值比较来看，整体分类效果并不理想。E小区“厨余垃圾”与“其他垃圾”的比例为38.5%，这与平均基准值39%相差不大。但样本小区整体均值仅为5.5%，远远小于基准值。这表明，中端收运远未达到理想效果，垃圾分类绩效现状普遍差。

图4 每月厨余垃圾清运量随时间与政策变化曲线

总体而言，无论是前端的居民分类环节还是中端的收运环节，都存在着“走过场”式的低效，这种低效掩盖于看似高效的外表之下，与真正实现垃圾分类的应有效果相距甚远。同时，垃圾分类的低效并不能单独归因于前端低效或者中端低效，而是各有其责，必须以“全面绩效”管理的视角来管理城市社区垃圾分类工作，才能取得良好的效果。

（二）垃圾分类绩效的影响因素检验结果

通过实地非干涉研究获得绩效数据，还只是表面的发现，要最终提升我国垃圾分类工作的全面绩效，还需要探索影响全面绩效的因素，以便针对性地改进。为此，本研究以上文提到的模型为依据，对非干涉研究获得的数据进行了进一步挖掘，统计检验了全面绩效与各影响因素（变量）的关系。

1. 描述性统计结果

表4呈现了描述性统计结果，涉及样本、平均数、标准差、极值等数据。从清运效率（Clean）来看，平均值为1.021，说明现阶段清运次数基本为1天1次，总体清运效率不高，仅有极少数小区的清运次数能达到1天2次以上。从清运垃圾比例（Proportion）来看，最大值为0.4，最小值仅为0.036，说明各个小区之间的垃圾分类绩效差异较大。

表4 影响因素（自变量）的描述统计

2. 影响因素统计检验结果

为了保证统计检验的效果，我们首先对多重共线性情况进行了估量。方差膨胀因子均小于10（分别为1.05、1.10、1.86、2.22、1.42、1.91、2.30、3.68、5.91、5.09），这表明各自变量之间不存在多重共线性问题。模型的R2最小值为0.62，表明统计回归模型具有较好的解释力。

表5 垃圾分类绩效影响因素检验结果

注：括号内为标准误，***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著。

表5汇总了四个模型的回归结果，同时呈现了系数、稳健性标准误。就Model 1而言，在居民因素中，性别和年龄对垃圾分类绩效没有显著影响，而居民提前家庭分类与居民间相互影响呈现较强的显著性。在Model 2加入了小区因素后，小区的开放性在5%水平上显著，但小区品质对垃圾分类绩效没有呈现显著影响。在Model 3中，属于管理因素的监督程度在1%水平上显著，但公示反馈因素对垃圾分类的绩效影响并不显著。在Model 4中，所有中端影响因素均获得了统计支持，表明收运系统中清运效率以及垃圾成分比例对垃圾分类绩效具有显著正向影响。

值得注意的是，在加入了管理因素后（Model3中），小区品质因素由Model 2中的不显著变为1%水平的显著。小区品质对垃圾分类绩效的影响主要受到小区垃圾管理因素的调节作用，垃圾管理因素是统计压抑变量，这说明小区品质高低本身并不会影响垃圾分类绩效，品质高而伴随产生的良好垃圾管理才是影响垃圾分类绩效的关键因素。这启发我们，垃圾分类绩效的提升主要取决于物业、社区等组织对小区垃圾分类的科学管理与监督力度。Model 4实际上是Model 3加入中端清运各变量后的回归结果，研究发现管理中的公示反馈因素由不显著变为在5%水平上的显著。产生这一结果的可能原因是，在没有进行良好的清运配合之前，公示牌等反馈措施对居民作用有限，居民对整体垃圾分类环境缺乏信心，容易产生从众心理，很少能够独善其身把垃圾分类工作做好，故而公示结果不能引起居民重视。而中端清运效率提升后，公示牌等反馈措施的作用会变得尤其有效。这启示我们，如果前端、中端等各环节能相互配合，共同营造一个良好的垃圾分类氛围，那些破坏这种氛围的居民便会受到其他居民的谴责，此时公示等措施会对居民心理和行为产生更大的影响，也再次说明了各环节相互配合的重要作用。

五、结论与启示

本文通过对居民投放垃圾状况、垃圾的收集运输状况的实地非干涉研究，揭示了当前垃圾分类全面绩效现状不理想、绩效实现程度不佳的原因。2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”。在我国公共管理领域大力普及“全面绩效管理”的背景下，垃圾分类绩效不佳也反映了全面绩效管理在垃圾收运政策实施中的困境，这种困境是多环节所致。

（一）结论

垃圾分类全面绩效受到前端和中端的共同作用与影响。在前端环节中，家庭分类是垃圾分类绩效实现的关键环节。邻里间良好的关系能使小区形成浓厚的垃圾分类氛围，显著提升垃圾分类绩效。垃圾分类工作是一项社会性活动，绩效实现的关键在于小区能否实施严格的监督与行之有效的正负激励。在中端收运系统中，清运效率对前端绩效有显著影响，清运垃圾比例能够反映垃圾分类的整体绩效。

1. 前端分类中存在形式主义

我国倡导垃圾分类已有20多年，政府部门制定的政策虽初见成效，但垃圾分类的实际效果不够理想。小区中虽设有垃圾分类设施并张贴宣传标语，但大多数居民视而不见，垃圾分类变成了表面化、形式化的工作。我国在垃圾分类与收集政策的设计上努力颇多，却忽视了垃圾分类的执行效果，对各个环节的绩效考核不足。由于缺少对垃圾分类绩效的考核与评估，垃圾分类难以形成长效机制，各级政府虽然积极响应政策，增加了人力、资金等各方面的投入，但垃圾分类走过场式的低绩效问题仍然难以根治，形成了上级号召下级就积极响应，上面放松监管下面就恢复原状的局面。垃圾分类绩效要以实实在在的绩效数据进行衡量，我们要将全面绩效管理引入垃圾分类政策实践中，在每个环节都设计出垃圾分类绩效评价指标，对每个阶段实现绩效的状态都进行评价与干预，才可能提高垃圾分类绩效。

2. 中端装运中依然混装混运

收集、运输、处理是紧密关联、环环相扣的有机整体，三个环节缺一不可，任何一个环节的不到位都会导致垃圾分类绩效链的断裂。此前，各地政府重视了前端对社区垃圾分类设施设备的健全与完善，重视对居民的宣传与教育，却忽视了中端“一勺烩”式马马虎虎的工作方式，使整个垃圾分类处理工作前功尽弃。政府重视垃圾车“混运”的弊病，却又忽视了“混装”问题，相关部门未来努力的方向应是重点监测垃圾的“分装”，而不仅仅是简单实施“分运”；只有规避“装”过程中的非正规操作，才能让“专桶专用，专车专运”的政策发挥应有的效果。物业清洁人员与收运人员之间缺乏相互监督机制，导致了他们对上级与群众不负责行为的出现。政府部门应加强对收运集团的管理，形成“收”“装”双方人员的相互监督机制，使非正规收集逐步转为正规收集。本研究结果表明，清运效率对垃圾分类绩效的提升起着关键作用。因此，清运系统应优化收运路线、增加运输频次、改良收运设备，保证清运系统的经济高效。

3. 居民垃圾分类存在“知易行难”问题

本研究表明，只有少数居民能实现精准分类，大多数居民存在“知易行难”的问题。研究还发现，投放点的人员监督对居民投放绩效影响显著。因此，在前端环节中，政府在初步开展垃圾分类行动时要进行必要的强制监督，通过监督使居民在短时间内改变行为，从而使其养成垃圾分类的习惯。另外，本研究验证了居民家庭分类对居民精准投放的重要性，这启示政府除了要加强小区监督与分类知识宣传，还要给居民家中配备一定的分类设施，增强家中分类的便利性，使其能在家中完成垃圾分类，通过前期的监督、培训、完善家中设备来推动后期的习惯养成，让居民能够逐步形成垃圾分类的习惯。

4. 垃圾处理企业难以实现分类处理垃圾

企业参与的环节主要在垃圾的回收中转和末端处理环节。由于前端与中端垃圾分类工作的严重不到位，末端垃圾处理企业即使具有垃圾分类全面绩效的理念，也无法改变前端与中端已经粗放分类的事实，故而企业在后端无论出于主动还是被动，都只能按照原来的方式处理垃圾。需要强调的是，虽然本文的统计中并未涉及此内容，但我们实地观察发现，企业垃圾处理方式没有发生根本性的改变，目前仍以填埋和焚烧为主。因此，政府需要加大对企业的引导和支持，鼓励企业进入垃圾处理资源化利用行业，并制定切实可行的评价标准，让垃圾处理资源化利用市场化，使企业有利可图。

（二）启示

政府在未来垃圾分类工作中应当充分重视全面绩效思维对垃圾分类政策与执行的影响。垃圾分类要重视全过程各环节，即收集、运输、处理等环节的衔接，只有居民、政府与企业等多元主体协作，才能真正实现垃圾分类高绩效。

垃圾分类全面高绩效的实现，一方面，社会资本起着重要促进作用，居民相互影响、居民间的相互学习能够有效提升垃圾分类的全面绩效；另一方面，有效的组织管理与监督也起着重要作用，政府管理机构、社会管理机构有效监督与约束垃圾分类不力的家庭与个人，也能够有效提升垃圾分类的全面绩效。这说明，我国目前的垃圾分类政策要取得真正的成功，既不能照抄照搬各类公共管理教材知识，以为仅靠社区居民就能够自动解决问题，也不应认为仅靠政府监督惩罚就能解决问题。

科学、合理的做法应该是，首先要鼓励居民积极行动起来，以良好的行动在彼此间产生示范效应，形成群体动力，同时也形成群体压力。这种动力促使居民形成“进步学习”机制，积极参与垃圾分类工作，在家庭内先高质量地进行分类，在投放中也做到精准投放，实现“专桶专投”，以便在垃圾分类工作的前端就实现高绩效。而群体压力则形成了组织行为、群体行为中的柔性督促性因素，在群体组织氛围积极向上的压力下，居民被迫采取群体中大多数人都采取的行动，也就是积极、高质量地进行垃圾分类，这也有助于在垃圾分类的前端实现高绩效。

其次，仅靠群众的自觉行动显然无法有效实现垃圾分类政策的全部绩效目标，毕竟群众的自利行为、惰性行为都可能损害垃圾分类工作的全面绩效，这就需要合理的政府监督与社区监督，甚至采用相当程度的惩罚措施，让违规者付出违规成本，使得对负能量的纠错行为能够形成警示效应。现实中，虽然大多数居民能够积极配合垃圾分类政策，但也有不少居民我行我素，从投放的便利性出发，既不对垃圾进行家庭分类，投放中也不实行“专桶专投”，而是“自由意志”式乱分乱投。对于这些不良行为，政府与社会必须依靠合法的监督权、约束权进行监督约束，必要时甚至可以采取严厉的惩罚措施，这也是对认真进行垃圾分类投放的居民的认可与鼓励。

最后，本研究还有另一发现，即垃圾分类全面绩效的实现，仅仅依靠居民和各级管理机构，恐怕也难以完全有把握实现，实际上它还受制于客观的物质条件，物质条件的不足降低了全面绩效。这种物质条件首先表现为因技术设备限制而导致的车辆运转不流畅，即便是经济社会发达的广州市，也难以提供能够有效分运的车辆，这使得中端工作常常因为技术设备限制而出问题。虽然后来广州市采用“专车专运”，也就是“多跑几趟”的方法，但这样又增加了用车的次数，违背了“全面绩效”的初衷，因为这样显著增加了运输成本，而完成相同的工作任务，成本增加实际上是降低绩效的表现。此外，目前实际上也难以有效做到提供能够分类存放垃圾的垃圾桶，一般的做法只是放置几个相同式样、型号的垃圾桶，它们存放垃圾的功能完全相同，并不具备专门存放有害型、有毒型、流体型、固体型等不同属性垃圾的功能。这些技术设备的限制，未来都应该设法去克服，而非仅仅找寻“人”的因素。

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文章来源 / 《甘肃行政学院学报》,2020年第2期

本期编辑 / 小胖师兄