构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究

作者介绍

欧阳桃花：北京航空航天大学经济管理学院教授，博士生导师

研究方向：企业战略管理、产品创新管理与组织变革

摘要

人类踏入21世纪20年代初，新冠疫情骤然在全球爆发，成为全球共同关注的重大突发公共卫生事件。中国政府举全国之力战疫，快速阻断了以武汉为主战场的全国本土疫情传播，向常态化疫情防控和经济社会发展双统筹迈进。本文旨在基于文本数据、爬虫数据、访谈数据，复盘中国防疫模式，本研究贡献主要为：率先对疫情管理活动分为基础活动与支持活动，并构建了由基础活动与支持活动的不同关键要素共同组成的疫情管理框架；疫情之下生命重于泰山的举国体制、政府强大的组织动员能力以及数字化平台是中国成功控制疫情的“法宝”。本研究结论不仅从微观动态层面为深入研究重大突发公共卫生事件奠定了理论基础，也有利于从常态化视角重构全球突发公共卫生事件治理体系，并对各国遏制疫情全球蔓延，提供重要的管理启示与借鉴意义。 

一、

引言

人类踏入21世纪20年代初，新型冠状病毒（2019-nCoV）引发的疫情（以下简称“新冠疫情”）骤然爆发，这对全球各国应急治理体系和治理能力现代化是一次大考。习近平总书记指出这次新冠疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）也已将其列为威胁全球人 类生命安全的“国际突发公共卫生事件” 。 

从大规模疫情的爆发区域与政府疫情管理过程观察，全球新冠疫情出现两种截然不同西部、代表中国经济发展不同区域水平，尽管二省面临了巨大的防病毒输入型的压力与风险，但都创造了最 佳的实践典范。结合内防扩散、外防输入的两类疫情管理实践活动，本文旨在以湖北、四川、浙江3省为代表性案例，从管理学视角复盘中国防疫活动的关键事件，从中识别关键活动并对比分析，总结经验，进而提 出应对今后突发公共卫生事件的整体框架。 的模式。第一，中国快速遏制疫情扩散的严控模式（2019.12.31~）。举全国之力阻断了以武汉为主战场的全国本土疫情传播，进入防疫常态化。中国新冠患者确诊人数约8.6万，死亡 率约5.4%。第二，以美国为首的宽松模式、疫情蔓延全球（2020.3.15~）。欧美一些国家自 2020年1月下旬确诊首列患者以来，面对疫情犹豫不决或视为严重的流感。由于错失阻止 疫情爆发、遏制疫情扩散两个最佳时间窗口，全球新冠患者确诊人数接近1500万且还在上升、英法意等西方发达国家高达15%左右的死亡率，无不显示全球许多国家正陷于新冠疫 情的治理危机。 

新冠病毒犹如2003年的SARS疫情，但比SARS病毒具有更强传染性、更高传播性以及 危害充满不确定性，这也导致了众多国家在疫情面前行动迟缓，屡屡错失防疫最佳窗口期。与这些国家形成鲜明对比的是中国的防疫实践活动。世卫组织总干事谭德塞多次呼吁世界各国学习中国经验，迅速行动起来，共同遏制疫情蔓延。而中国经验，不仅体现在以 武汉为主战场的湖北省防疫活动——防省内交叉感染，遏制省外扩散；也体现在湖北省外 的防疫活动——严防新冠疫情输入。作为人口大省浙江省和四川省位于湖北省的东部与西部、代表中国经济发展不同区域水平，尽管二省面临了巨大的防病毒输入型的压力与风险，但都创造了最佳的实践典范。结合内防扩散、外防输入的两类疫情管理实践活动，本文旨在以湖北、四川、浙江3省为代表性案例，从管理学视角复盘中国防疫活动的关键事件，从中识别关键活动并对比分析，总结经验，进而提 出应对今后突发公共卫生事件的整体框架。 

纵观古今，不明的病毒一直危害人类生命。从管理学上讲，只要这些病毒出现，疫情一定会爆发，因为人 们对不明病毒导致的危害性和传染速度在初期认知有限。因此，复盘中国快速遏制疫情扩散与防疫常态化经验，应对未来的重要突发公共卫生危机挑战，具有重要的理论价值和实践意义。早在2020年2月3日，习近平总书记便在主持中央政治局常委会会议时强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”具体来说，在理论方面，以往针对重大传染性疾病的突发公共卫生事件管理研究长期比较缺失，本研究拟从两个方面弥补上述不足。一方面，结合中国成功防疫经验，从微观层面探讨重大突发公共卫生事件管理活动要素以及相互关系，以补充应急管理领域的突发公共卫生事件管理研究不足。另一面，此次重大突发公共卫生事件超出原有的灾害社会学或公共卫生管理范畴。中国控制新冠疫情，始终坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，举全国之力，快速遏制。这既体现疫情管理的普适 性即谁来治理，治理什么、如何治理等问题；也突出了中国独有的做法，即“为谁（人民群众）治理”、“靠谁治理 （群防群控）”。中国做法与欧美不同：欧美在控制疫情与发展经济产生冲突时，往往左顾右盼而言他，提出类似“拖延策略”、“群体免疫”等；而中国始终以人民群众利益为首位，不断完善应急管理体制机制。可见，总结中国经验，不仅弥补上述理论研究不足，也有利于重构全球突发公共卫生事件治理体系。实践方面，病毒无国界，是全人类的敌人。如果世界各国不能成功防疫疫，中国也很难从疫情的漩涡中抽身而去，独善其身。因此，本研究致力于运用科学研究方法总结中国的疫情管理经验并上升到理论研究，既有利于保障本土来之不易的安全，也对各国遏制疫情全球蔓延提供重要的管理启示与借鉴意义。

二、

文献研究

（一）应急管理研究的起源

疫情在中国古代称之为“瘟疫”，属于灾害学范畴。疫情管理是应急管理的分支领域，起源于1917年，加拿大学者普林斯（Samuel Prince）以“哈利法克斯爆炸”（Halifax Explosion）为案例，研究灾害社会学。20世纪 60年代，克兰特利（Enrico Quarantelli）将田野调查法运用于灾害研究，聚焦自然灾害下的集体行动，并成立世 界上第一个灾害社会学研究机构——灾害研究中心（Disaster Research Center，简称DRC）。1979年，美国成立联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），资助政治科学和公共行政学领域的研究者借鉴灾害社会学研究的经验，跨学科发展灾害的应急管理研究。 

中国的灾害社会学研究大规模兴起于2003年SARS疫情管理之后，2006年中国发布《国务院关于全面加 强应急管理工作的意见》，确定了应急管理的工作目标——“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应 急法治）的公共危机应急管理体系。2006年《国家突发公共卫生事件应对预案》、2007年《突发事件应对法》 的相继颁布，则标志该体系的正式确立，该体系将各类灾害抽象为“突发事件”，并界定为“突然发生、造成或 可能造成严重社会危害，需要采取措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。 

（二）应急管理研究脉络 

目前学术界对于应急管理研究，针对不同研究对象，多从宏微观层面展开相关研究，如表1所示。首先， 从研究对象来看，大部分研究均属于纯理论研究，并不对“突发事件”按照其内涵进行分类细化探讨。尽管有较少研究关注特定突发事件，如SARS疫情、鼠疫以及九江地震、庐山地震等自然灾害等（薛澜、张强， 2003；曹树基，2006；张国清，2003；滕五晓，2007；张海波、童星，2015），近期也有部分研究围绕新冠疫情展开 （杨子晖等，2020；刘世锦等，2020；朱武祥等，2020），但多关注政府主体对危机事件的应对机制或其对经济 层面的影响，缺乏以突发公共卫生事件为分析单元，从管理学视角进行的深入探讨。

其次，从研究涉及的要素来说，大部分研究聚焦于应急管理中政府的角色（张国清，2003；宋旭光，2006；曹树基，2006；滕五晓，2007；钱刚毅等，2010）。也有少数研究聚焦于其他要素如突发事件中的各种数据源， 提出应急管理需要可靠、准确、及时的信息，进而提出社交大数据这一概念为应急管理提供实时数据来源和 灾难跟踪情况（Sahoh&Choksuriwong，2017；Akter&Wamba，2019）。 

再次，从研究内容来看，大部分研究主要聚焦于应急管理的模式、体制和机制等方面的宏观分析，如总 结“一案三制”模式不足并构建基于应急预案与案例库的“两案三制”突发事件应急决策模式（温志强， 2016）；其他研究则从应急平台、应急队伍、应急物资与保障等能力等方面构建我国灾害应急能力的建设框 架及我国应急救援基地的建设模式（佘廉、曹兴信，2012；薛澜、张强，2003；钟开斌，2015；童星，2018）。 

（三）研究评述 

2003年的SARS事件促进了中国应急管理流派的兴起，经过十几年发展，应急管理研究取得一定成就， 也存在以下3点不足。

首先，以重大突发性公共卫生事件为研究对象展开的应急管理有待于进一步加强。现有研究聚焦于地 震、海啸等自然灾害，或聚焦于生产事故、治安事故等社会性灾害，然而重大突发公共卫生事件，具有不同于 上述灾害的特征。2006年2月，《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：肺鼠疫、肺炭疽、传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感有扩散趋势等，都属于“I级（特别重大）”突发公共卫生事件，新冠疫情亦包含在 其中。可见重大突发公共卫生事件多以疫情的方式呈现，且具有多次交叉感染性、极速传播性，所带来的灾害风险性具有持续周期的不可预估性、全球爆发的大规模性。因此，有必要围绕疫情开展重大突发公共卫 生事件的管理研究。 

其次，现有应急管理研究缺乏聚焦于管理活动的微观层面。现有研究多着眼于应急管理的模式、体制 和机制的设计，其研究结论的可操作性一般不强。然而应急管理是一个动态的连续性的活动过程，决策者顶层设计固然重要，识别应急管理的关键事件特质并加以分类管理同样值得关注。 

最后，最近研究过多聚焦于政府角色、作用或疫情对金融财务、经济影响，缺少视应急管理为系统工程的视角。所谓的系统工程是既保证应急管理各环节的功能定位与协调配合，又要结合应急管理主客体特征、识别相关的影响要素，分析管理主体在各个环节中的管理活动，正是这些活动将主客体链接在一起最终 形成一个整体的应急管理框架。

表1   应急管理文献研究梳理

（图表来源，作者自制）

三、

研究设计

本文以湖北、四川、浙江3省疫情管理活动为代表案例开展多案例研究，采取文本收集、爬虫技术和访谈 法相结合的数据收集方式。 

（一）案例研究方法与样本选择

灾害的社会科学研究多采用案例方法，本研究亦采用探索性多案例研究方法，选择湖北、四川、浙江3省 为样本的原因如下两点。 

首先，案例样本的选择与理论目标相匹配。疫情发生后，国家以控制传染源、阻断传播途径、预防扩散为主要策略。具体到案例中的3省，面对的实际疫情不同，采取的管理策略有所差异，但最终都取得了较好 的效果，从而共同反映出在“全国一盘棋”战略下各省的差异化防疫过程。 

其次，案例样本具有典型性和普适性。湖北省作为新冠病毒爆发的主战场、疫情重灾区，每日新增确诊 人数与死亡数曾长居全国第一。官方称：“武汉胜则湖北胜，湖北胜则全国胜”。以小见大，湖北省疫情管理的全过程是中国抗击疫情的核心缩影。浙江省和四川省，从人口数上、地理位置、经济往来密度来说，其疫 情防控难度已超过众多欧美国家。此外，由于两省在地理位置上均与湖北省隔省相邻，加之湖北疫情爆发 期与中国春运时间重叠，来自疫区的人口高密度流动，很快让四川省、浙江省面临海量防输入型疫情的风险 与压力。面对疫情，两省早于湖北省启动重大突发公共卫生事件一级响应，探索出了不同的疫情管理方法。四川省建立起全面系统防控体系即横向到边——迅速联动其他领域资源，纵向到底——直达基层医疗 卫生部门。浙江省依托大数据、人工智能等数字技术开展网格化全面排查，在疫情监测、医疗救治、物资保 障、复工复产等方面充分发挥数字技术的作用，为疫情防控的有效性、科学性提供支撑。两省通过以上管理 活动迅速阻断疫情传播，有效控制死亡率，故他们所采取的众多堪称典范的管控措施已被国内许多省市借 鉴，更可为各国提供重要参考。

（二）数据收集与分析 

本文数据收集方式由文本收集法、爬虫技术为主、案例访谈法3者相结合，主要原因有以下两点。 

首先，考虑到此次疫情人人易感，开展实地调研风险过大；而在互联网时代疫情信息均可通过新媒体平台获得。为了提高文本收集数据的及时性、权威性与准确性，本文聚焦于政府、新闻媒体官微和官网上（见 表2）关于3省疫情防控的权威信息，通过广泛浏览、人工筛选，最终提炼出与疫情防控相关的数据70余条 （如图1~图3所示）。 

其次，运用爬虫技术，拓展文本数据范围。人工聚焦3省官网及其他一些重要媒体官微资料，虽然能收 集符合研究目标的多种数据，但是资料量往往过于庞大，处理时间成本较高且容易出现错漏。且这些数据 虽具有权威性与代表性，但也有各自的信息导向性，并不能完全反映出疫情管理全过程。故本文接下来依 托爬虫技术，通过信息化技术，在 解决人工文本收集费事费力的同 时，拓展搜索范围，在全网微博中 挑选搜取需要的数据。具体来看， 为详实详尽地复盘3省疫情防控全 过程，以便提炼关键事件，本文以 AnacondaSpyder和python官网发布 的windows官方编译器为主，以数据搜集软件“后羿采集器”为辅，试从微博的高级搜索功能切入，搜取关键词为“湖北/四川/浙江+肺炎/疫 情”，从各省发现首例患者到疫情控制的所有热门微博内容。由于单日的热门微博数量有限（最多30页）， 且热门微博是当天经过人工审核，其转发数、评论数、点赞数排在前列，因而数据搜取的完备性和当日的代 表性均得以保证。通过上述方法，本文收集到相关数据共计10000余条。 

表2  文本数据来源

资料来源：作者编制。

四、

案例研究

（一）单案例复盘与分析

中国新冠疫情管理经历了两个里程碑阶段：其一是2020年1月20日新冠肺炎纳入法定报告乙类传染 病，标志着由前期的局部防控进入全面控制；其二是2020年2月8日国务院下发《关于切实加强疫情科学防 控有序做好企业复工复产工作的通知》，标志着这次疫情除湖北省武汉市以外，各省基本得以控制，全国过 渡到疫情防控与恢复社会经济正常运行的疫情常态化管理阶段。由于3省疫情防控进度不同，进入各阶段的时间也存在差异，本文重点复盘3省疫情防控信息。 

1.湖北省疫情管理工作复盘与分析

案例复盘：新冠疫情在湖北省的起点可以追溯到2019年12月1日，从第一阶段错失最佳防控时机使疫 情扩散至全国，到第二阶段“封城”初期效果不佳、本土新增病人有增无减。伴随着2月12日省领导调换和诊 断标准调整，全面收治、排查清零逐步落实，新增确诊病例在2月19日降至3位数，疫情基本得到控制。随后在武汉解封、患者清零、全省进入低风险的基础上，秉持“四个不放松”原则做好精准防控，将新冠肺炎检 测信息纳入健康码。于5月14日起开展武汉市全民核酸检测工作且未发现一例确诊患者。在坚持“内防反 弹”的同时落实“外防输入”各项措施，贯彻常态化防控和重点应急处置相结合。 

图1 湖北省疫情管理的时间线

资料来源：作者结合文本收集数据归纳而成

案例分析：本文基于传染病防控三大原理，结合应急管理文献中提到的社区、信息、物资保障等重要因 素（储大建，2003），对湖北省的文本数据和爬虫数据进行梳理，整理出一系列关键事件。其中，基于文本分析识别出并通过爬虫数据验证的关键事件包括分级分类就医制度、 4类人员集中收拾或隔离、机场火车站测 温筛查、地毯式拉网清查、基层网格化管理、举办万家宴、迎新春晚会、“封城封小区”、疫情通报缺失、建设医院等。通过对这些事件的分类归纳，本文尝试挖掘事件的本质，发现传染病防控最核心的是关卡前移，通过早 发现（监测排查）、早报告、早隔离、早治疗来控制传染源；通过管制聚集性活动、关闭人员密集型场所、限制人员流动来切断传播途径；而小区封闭式管理、网格化管理等社区防控是此次疫情管理的基础；另外信息舆情、医疗床位物资等方面内容也是疫情管理的重点。由此本文提炼出表3中编码为1~8的关键活动。

此外，爬虫数据反映出其他文本数据所未涉及的关键事件，包括“封城”时许多居民服退烧药绕过检查；2020年1月28日中南医院改良的核酸提取方法为病毒样本检测节省一半时间；1月30日黄冈卫健委主任一 问三不知被免职；1月31日湖北中医药大学校长结推出《中医药居家预防手册》；2月1日曝出武汉市红十字 会存在周转不够快、调拨不及时问题等。同样，深挖这些事件的本质，本文提炼出表3中编码为9~13的关键 活动，即公民行为的监管、诊疗的改进、对官员履职的监督、预防的改进、物资监管。 

表3  湖北省活动关键编码

注：a.增加定点医院，增加方舱医院；将具备条件的集中隔离点改造成为隔离治疗点。“→”表示时间先后。资料来源：作者综合文本收集数据和爬虫数据，由关键事件归纳而成。

2.四川省疫情管理工作复盘与分析

案例复盘：四川省面对2020年1月11日发行第一列输入性不明肺炎，依托信息化技术联动全省、果断部署，早在2月9日便基本实现疫情无明显社区传播。随后下调应急响应级别，出台应对新冠肺炎疫情分区分 级差异化防控工作指南（第二版），该指南围绕疫情防控和经济社会发展两条主线进行分类细化。针对境 外疫情扩散蔓延，四川省注重专业化防控，细化社会化防控，强化首站首诊首问责任，并强调常态化个人防 护需长期坚持（见图2）。 

案例分析：与湖北省的分析类似，基于文本数据和爬虫数据对四川省的关键事件进行梳理，对表3中列 出的13个疫情管理的关键活动进行验证，并补充区域间协作、四川省对湖北省支持、信息化支持疫情防控与 诊疗4个关键活动，进而将四川省疫情管理关键活动扩展到17个，见表4。 

图2  四川省疫情管理的时间线

资料来源：作者结合文本收集数据归纳而成。

表4  四川省关键活动编码    

资料来源：作者综合文本收集数据和爬虫数据，由关键事件归纳而成。

3.浙江省疫情管理工作复盘与分析 

案例复盘：浙江省作为人口流动和商贸大省，一度是输入型病例的“重灾区”。浙江省在优秀领导者的 带领下，凭借悠久的基层治理经验和来自海外浙商的物资支持，基于“十个最”策略⑨，依托“大数据+网格化” 技术，推广健康码，打造疫情数据平台，开发线上医疗服务，依托“疫情五色图”对重点地区重点人员加大核 酸检测力度，更有“复工率五色图”反应疫情防控与复工复产情况，为区域常态化发展决策提供依据（见图 3）。

图3  浙江省疫情管理的时间线

资料来源 ：作者结合文本收集数据归纳而成。

案例分析：与前文的分析思路一致，本文在表4中列出的17个关键活动基础上，结合通过文本分析和爬 虫分析识别出来的浙江省的关键事件，对疫情管理的关键活动进行验证和补充。通过爬虫数据识别出来的 关键事件，即2020年2月9日杭州益万家药房哄抬口罩价格被处罚150万，反映出市场监管的重要性，由此 提炼出表5中编码为18的关键活动。 

表5  浙江省关键活动编码

资料来源：作者综合文本收集数据和爬虫数据，由关键事件归纳而成。

（二）跨案例分析 

1.构建数据结构

基于4.1单案例数据结构，本文将3省疫情管理过程中的全部关键事件归纳为18个关键活动；依据这些关键活动的共性和特征，提炼出8个二级构念（见表6）。以关键活动中监测排查、社区防控、管制聚集活动、 限制人员流动为例，本文发现这些疫情管理行动的本质是为了疫情防控，故将这类关键活动进一步归类，提 炼二级构念，并命名为疫情防控。其他三级构念依照同样逻辑构建，提炼为相对应的二级构念。医疗救治 是公共卫生事业的核心业务，故在提炼出来的二级构念中，把疫情防控与医疗救治归类为疫情管理的基础 活动，围绕基础活动而展开的其他疫情管理活动归类为支持活动。最终，本文将所有的疫情管理活动分为 基础活动与支持活动。 

表6  数据结构

资料来源：作者基于单案例分析部分的数据构建而成。

2.三省关键活动对比分析

通过对比3省的数据，发现3省都是围绕疫情防控与医疗救治的基础活动而展开，四川省和浙江省的基 础活动在新冠疫情输入早期得到有效控制。而湖北省早期疫情管理活动处处被动，之后通过一系列改善活 动，化“被动”为“主动”，有效控制疫情并致力于常态化防疫（见表7）。 

表7   3省关键活动对比

资料来源：结合表6，基于单案例分析部分的数据汇总而成。

（1）三省关键活动不同点分析。湖北省与其他两省在疫情管理方面的差异主要体现在疫情初期。首 先，在基础活动的疫情防控环节，湖北省从收治第一例患者，到开始在火车站监测排查，再到“封城”、封小区， 各环节间隔时间较长，总共历时近两个月有余。在封城后的十几个小时内，仍有几十万人流出武汉市，可见 湖北省既未及时控制省内的传染源，也未能及时切断对其他省市的传播路径。反观四川省和浙江省，都极 其重视第一例传染病，从收治首例到开始部署全省的防控工作不过3天。之后迅速开展切断交通、全省联动 全面排查、消毒测温、取消活动、关闭场所、限制人员流动等一系列严控传染源、切断传播途径的核心活动， 使得两省并未见明显社区传播。 

其次，在基础活动的医疗救治环节，湖北省早期采取基于社区首诊的分级分层就医制度，但初期受制于 车辆运力以及基层社区医疗服务中心的救治能力，许多社区内持续增加的确诊、疑似患者一时间难以安排及时就医就诊，大量患者往返于社区与医院，造成社区传播和集体性感染。而四川省和浙江省则采取基于 定点医院和发热门诊的首诊负责制，由首诊科室和首诊医生通过做好预检分诊和隔离诊疗工作，实行‘一人 一案’精准治疗，对可疑病例负责到底。 

最后，在支持活动方面，湖北省因前期疫情信息发布不及时，使得疫情沟通不顺畅；医疗物资严重挤兑、 医护人员“裸奔”被感染；对于公众配合行为、官员履职行为、物资捐赠与使用情况的缺乏全方位监管，使得 各项疫情防控工作难以有序开展。 

对比3省在此次疫情管理初期中表现的不同点，不难发现疫情管理活动是否见成效主要取决于3点原 因。第一，决策者的专业性和责任感。专业性体现在四川省与浙江省决策者基于疫情传染性、风险性的预判快速准确出台防控策略、制定医疗救治方案以及物资调配计划等。责任感体现在决策者本着以大概率思 维应对小概率事件的原则，及时开展防控部署，以极大的勇气提早干预、直面疫情预警、做好疫情沟通。第 二，疫情管理活动开展的时效性与精准性。时效性体现把握时间窗口使管理活动行之有效，如浙江省作为 全国第一批启动一级应急响应的省份，在响应前就积极部署自上而下的联防联控和医疗救治体系，井然有 序开展疫情管理活动。精准性体现在围绕战略目标对活动进行细致分工，同时不断地更新完善以适配不同 的阶段目标。如四川省为应对疫情特成立由省级领导干部牵头的领导工作小组和指挥部，下设8个工作组，分工明确职能清晰并随着阶段性目标及时调整工作重心，以后勤保障组为例，疫情初期重视全球采购 疫情管理医疗物资如口罩、呼吸机，中后期为缓解救治压力聚焦实验室、负压病房建设。第三，疫情管理活 动开展的系统性与科学性。系统性体现在疫情管理活动间的关系结构，如四川省和浙江省，应急响应前后 的一系列管理活动时间差较小、前后逻辑清晰，出台果断迅速，以“组合拳”的方式快准狠实现防控。科学性 体现在依托科技攻关和数字平台，把研究成果应用到疫情管理中，如依托于5G技术的远程会诊、在线问诊， 以及坚持中西医结合、中西药并用的举措，有利落实疫情防控与医疗救治活动。 

（2）三省关键活动相同点分析。湖北省在疫情管理中后期，通过开展与四川省、浙江省渐趋一致的基础活动和支持活动，化被动为主动。首先，在全面监管、数字平台推广、疫情沟通及时透明、物资调配顺畅、床 位供应充足等支持活动的保障下，提出统筹重症轻症、科学精准施治的思路，治愈率显著提升；其次，从传染 源头治理抓起，针对4类人员进行拉网排查、集中收治隔离和摸底清查，实现应收尽收、不漏一人的活动目 标；最后，“封城”、封小区等限制人员流动的活动得到充分落实，社区传播得以有效遏制。 

进入2020年5月以后，响应国务院号召，各省对疫情实行常态化管理，重点体现在“加大检测”、“坚持预 防”、“突出重点”、“发挥大数据的作用”、“国际合作研发疫苗”等环节。其中湖北省在完成武汉市全民核酸 检测的基础上，与四川省、浙江省一样，坚持对重点人员、重点场所不定期抽查核酸检测常态化原则。3省在 加强对公共场所、人员聚集、小区进出、境外入境、校园医院等重点环节严格管控的同时，强调个人预防先行。另外疫情信息共享平台及健康码的升级优化可为上述常态化管理提供技术支持，而强化科研与国际合 作则是全球攻克难关的必经之路。综上所述，防疫常态化本质上体现的是疫情管理中基础活动的疫情防 控；支持活动中的信息沟通、科技攻关和数字平台等环节。 

3省关键活动的相同点说明基础活动是疫情管理活动的核心，有效地开展基础活动离不开支持活动的 全面保障，支持活动应该围绕基础活动而开展，二者共同配合，既要满足“战时”快速反应、集中救治与保障， 也要充分考虑“平时”监测预防、重点防疫、科技攻关与合作，以提高疫情管理的综合效果。

五、

结论

复盘中国湖北、四川、浙江3省疫情管理经验，把疫情管理活动分为基础活动与支持活动，并识别了两类 活动的关键要素，以及关键要素之间的相互依存关系，最后提出了疫情管理的整体框架，如图4所示。 

图4  疫情管理的整体框架 

资料来源：作者结合跨案例分析部分数据构建而成。

疫情管理需要支持活动围绕基础活动而展开，基础活动与支持活动相互作用，共同决定疫情管理效果。基础活动与支持活动共同作用控制疫情，需要一定的条件，复盘中国案例，发现以下3个独特“情境”至 关重要。 

第一，中国举国体制快速控制、精准防疫新冠病毒的蔓延。此次疫情不同于以往普通的公共卫生事件， 其R0是2~3，在疫情初期有专家预测，如果不加防控，中国最坏估计会有5~6.5亿人感染，而全球将会有 90%的人被感染、4000万人死亡。“封城、隔离”是控制疫情传播的最古老也是最有效的方法，此时中国的制 度优势就发挥出了其强大的治理效能：一方面自2020年1月20号钟南山院士得出新冠肺炎会“人传人”结论 后，湖北省决定1月23号上午10点对武汉“封城”，随后全国多省启动一级响应机制；另一方面春节当天（1月24号）中共中央政治局召开紧急会议，成立应对疫情工作指挥中心，以“人民生命重于泰山”防疫救治宗旨、 成立联防联控、群防群控小组，形成全国一盘棋、基层动员的态势。与中国严厉的疫情管理不同，不少国家 采取了相对放任的态度，即使如意大利、美国等国家多次呼吁“封城”，然而由于体制原因，很难采取自上而 下全面隔离与“封城”的管控模式。进入疫情常态化阶段，中国采取平战结合严控模式，对散发病例加强检测、 精准隔离与重点防控。中国举国体制强调政治优 势、制度优势和治理效能的有机统一，强调在应急 管理能力不断提升的过程中，对疫情实现动态的、 精准又重点的防控。

第二，控制疫情需要强大的组织动员能力。快速遏制以武汉市为主战场的疫情扩散，需要发挥全 国跨部门跨区域的强大组织动员能力，共同为控制 疫情提供支持活动保障，重点表现在以下三方面。首先，物资生产运输方面。2020年1月29日中央指 导组赶赴相关企业部署复工复产，并提出湖北省内挖潜、国家调配、国际采购的防护服、口罩等医疗物资调度供应思路。主战场武汉市需要的医疗与生活物质，在中央指导组、国家工信部等政府协调下源源不 断输入，以帮助武汉共同防疫。其次，医疗力量集结方面。在国家卫健委的组织下，建立16个省支援武汉市 以外湖北地市的一一对口支援关系，以一省包一市的方式，全力支持湖北省加强病人的救治工作；同时集结 全国340多支医疗队共42000余名医护人员先后驰援湖北。最后，注重科技攻关，病毒溯源、药物研发、疫苗 研发、检测试剂等多个应急攻关项目正在推进；钟南山、李兰娟、张伯礼等40余位院士专家通过综合研判， 提炼形成防控策略、疾病诊治等多条重要建议。由此可见中国在举国体制的“统”下，各“分”部门按照各自 职责分工，发挥各自专业优势，具有独特而强大的组织动员能力。正如谭德塞所说，除了中国没有任何一个 国家可以用这样速度动员各种资源，速度之快、规模之大，世所罕见。 

第三，先进的数字化平台有利于支持活动配合基础活动的实施。习近平总书记在战役之际强调“要统 筹各方面科研力量，提高体系化对抗能力和水平”。数字化平台作为重要媒介在“体系化防疫”中发挥着重要作用。一方面能对各方疫情管理予以数字化、平台式的监督，保证权力在合理范围内发挥疫情防控的最 大作用。如黄冈卫健委主任的撤职一案，首先该主任关于疫情一问三不知，反映出其自身未利用数字平台 及时关注本市疫情进展，其次这一事件从被曝出到做出撤职不过2天，可见数字平台对官员履职情况发挥了强有力的监督。另一方面也能优化各项疫情管理活动的功能，如在线诊疗、远程会诊等数字平台的搭建，有 利于提高医疗救治中资源的可及性，保证资源紧缺地区的医疗救治成效，各类电商物流平台更是为此次医 疗物资运输和供应提供了重要保障。由此可见，数字化平台在以防为主、防救相结合、常态减灾和非常态救 灾相统一的应急管理实践中均发挥着重要作用。今后，需要不断优化数字化平台的开发、开放、共享等机 制，为优化突发公共卫生事件管理提供长效动态支撑。 

综上，面对新冠疫情这一突发公共卫生事件，世界各国都没有普适经验可寻，而中国一切从实践出发， 遵循防控传染病三大原理，一边探索一边完善。研究发现坚持以人民群众生命与安全为重的举国体制、跨 部门跨区域的组织动员能力和数字化平台等独特情境推动了疫情的支持活动始终围绕基础活动而开展。 

（一）理论贡献 

本文聚焦于新冠疫情的关键活动，构建了大规模突发性疫情管理的整体框架，其理论贡献体现为3点。 

第一，从微观动态层面，率先对疫情的管理活动进行分类。以往的应急管理研究，对微观管理活动的关 注研究相对不足。本文从微观动态视角关注特定时间窗口下中国3省疫情活动，并借鉴波特价值链理论视角（Porter&Millar，1985），对疫情的关键活动进行分类，识别出疫情防控、医疗救治两个要素为疫情管理的 基础活动，疫情沟通、物质保障、全面监管、科技攻关、数字化平台5个要素为疫情管理的支持活动。人类社会学家观察复杂的社会系统结构，一般先对系统结构定性分类，然后观察社会要素之间如何互动。本文贡献在于系统观察中国3省疫情管理活动，率先进行科学分类，这为今后研究重大突发公共卫生事件管理奠定了坚实理论基础。 

第二，提出疫情管理的整体框架，有利于今后结构性深入分析重大突发公共卫生事件管理活动。本文 指出疫情管理是一个系统工程，强调疫情管理活动需同时关注基础活动和支持活动，基础活动2个要素与支持活动5个要素之间相互作用，共同决定疫情管理的效果。本研究提出的疫情管理框架，区别于以往侧重政 府主体的治理能力、治理模式等的应急管理研究。尽管中国疫情管理已从应急状态向常态化状态转变，但 疫情管理活动的要素与相互关系没有发生变化，特别是在平战结合时代，需结构性分析疫情管理的关键要素，推动支持活动围绕精准防疫、重点防疫而开展。本研究结论从管理分析框架构建入手，深入到重大突发 公共卫生事件要素与要素层面研究，有利于推动应急管理学科体系化发展。 

第三，识别中国控制疫情的独特情境有利于重构“突发公共卫生事件”治理体系。正在全球蔓延的海外 新冠疫情确诊人数近1500万、死亡人数突破60万，这充分暴露出欧美治理“重大突发公共卫生事件”的体系弊端。而中国控制疫情模式为什么有效？因为中国治理模式在理念上，始终坚持“人民群众生命与安全高 于一切”，在行动上坚持“群防群控”，从根本上解决了“为谁（人民群众）治理”、“靠谁治理”的根本问题。湖北大批党员下沉基层开展拉网式排查力求实现应收不漏一人，四川无数志愿者报名参与流调以期将关口前移控制传染源头，浙江基层社区发挥主观能动性实行严格的自我监管自我排查，全国科研协同攻关提高收治率、降低感染率和病死率等举措，体现了中国特色治理体系。 

第四，应急管理研究方法的创新。国内外学者对应急管理的研究大多采用理论推导或者理论推演+举例相结合的研究方法。尽管案例研究被公认为研究应急管理学科的行之有效的方法，但疫情管理研究往往会遇到个案数据收集与分析的挑战。因为疫情数据往往在短时间内集中爆发、海量且分散呈现。为克服上 述困难，本研究尝试采用创新的案例研究方法，主要体现在数据收集层面，通过“腾讯视频”访谈一线疫情管 理人员获得鲜活的一手数据，运用文本收集、爬虫技术收集与分析海量数据。“工欲善其事，必先利其器”，数据收集方法的创新有利于推动应急管理跨学科、多元交叉研究发展趋势。 

（二）实践意义 

本研究结论对实践具有详细而具体的指导价值。首先，为各国疫情管理实践提供可操作性工具箱。管理框架中的基础活动二个与支持活动5个的关键要素，可视为管理活动的工具箱内容，工具箱中的关键要素对控制疫情活动提供可操作化的指导。世界各国结合自身的国情，选择工具箱中所涉及的关键要素进行差距分析，从关键要素的改善与要素配合两方面提高其疫情管理活动的效果。其次，揭示出中国快速遏制疫 情扩散离不开具有中国特色的情境。今后重大突发公共卫生事件的管理需要注重从国情出发，遵循传染病 防控的规律，探索具有中国特色的应急管理体系与能力建设。 

（三）研究局限性和未来研究方向 

本文虽然构建了疫情管理框架，但存在以下两方面局限，尚需进一步拓展：第一，把疫情活动分为基础活动与支持活动的分类虽然不会变化，但分类后的具体关键要素尤其是支持活动的关键，或许随着各国疫情控制方法不同或情境变化，有待于进一步调整、补充或发展；第二，各国正呈现相同又不同的疫情管理模 式，后续可将案例样本扩展全球其他国家，以期形成适用于全球疫情管理的分析框架。

文章来源：《管理世界》2020年第8期

本期编辑：宇升

校审：蔡龚涛、王文婕、马韶君、苏芮

李玲、张璐璐

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