嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境

作者简介

邓理，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向：数字政府、基层治理、比较政治制度。

王中原，通讯作者，荷兰莱顿大学博士毕业，复旦大学社会科学高等研究院讲师，复旦大学当代中国研究中心副主任，研究方向：比较政治学、选举研究、基层治理、政务大数据。

摘要

信息技术应用使得政府组织结构发生了一定转型，但对于变迁后的部门间互动及其绩效，既有文献尚未充分探讨。对此，文章尝试概念化信息化改革后的跨部门协同情境并分析协同效果。基于 A 市“互联网+政务服务”改革的案例研究发现，制度变革和技术应用使得基层受理中心在业务和技术层面需要得到条线部门的支持，呈现出“嵌入式协同”的条块关系。受理中心的行政效能常态性受到条线部门的影响及塑造，产生了对条线的深度资源依赖，协同目标从事务性议题转变为维持特定部门功能的良性运转，与经典科层制协同存在显著差异。但在治理实践中，嵌入式协同蕴含了条块矛盾的再生产。权责分离、责任模糊化、目标偏差、条线“程序主义”与基层“结果导向”的张力等因素降低了协同主体的利益一致性，协商效果受限、协同权威不足亦弱化了矛盾协调能力，使得基层政务服务尚未达到最优状态。本文的理论价值在于：通过提出“嵌入性协同”丰富了信息化时代的府际关系研究，弥补了政府整体主义视角的不足，并勾勒了其困境及机理。在政策层面，整体性政府的实现需要正视并克服上述挑战。

1. 现象与问题

在信息社会深入发展的当代，充分利用信息技术以建设数字政府，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。2016 年，政府工作报告提出要大力推进“互联网+政务服务”，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。2019 年，十九届四中全会强调应当“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点….建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。国家层面的高度重视，刺激地方政府积极探索政务创新，导致政府组织体系的变革与转型。

在诸多地方省市，政务服务中心或者类似机构，已经成为政府面向市民提供政务服务的行政主体。已有关于政务服务中心的组织学研究揭示出，早期政务服务中心遵循着多头管理原则，只是不同条条部门在同一大厅办公，实现物理空间层面的集中，但部门间业务仍然相互独立，存在着碎片化和各自为政的特点。有学者将之概括为“体制未变、形式改进”，发现政务服务中心的管理权有限，并未撼动科层制中职能部门的行政权力。但近年来，政务服务中心出现了另一种演变趋势：为了优化公共服务体系，一些地方政府积极改革，政务服务中心向具有独立法人资格和行政级别、拥有实质性权力的方向发展，特别是为了实现“最多跑一次”、“一站式服务”等目标，地方政府利用信息技术进行流程再造，将大量政务事项的受理权从职能部门下沉至政务服务中心。由此，政务服务中心逐渐转变为公共服务的“块块”机构，它与其他条条部门共同搭建起 “互联网+政务服务”的治理体系。

改革后的政务服务中心理应与相关部门保持紧密协同的关系，合作解决政务服务中的各类问题。然而，基于 A 市的一体化受理模式却展示了更为复杂的情景。在“互联网+政务服务”的改革进程中，政府结构虽然进行了相应转型，跨部门协同却未达到理想状态。协同困境的存在使得基层受理中心的诸多问题未得到有效解决，影响政务服务的供给效率。这种现实与理想的张力引起了我们的研究兴趣。有基于此，本文试图回答下述问题：作为新兴机构的政务服务中心与条条部门之间围绕着哪些议题进行互动？彼此形成了何种协同模式？又如何理解跨部门协同的困境及其过程逻辑？

在研究方法上，本文以个案研究的方式深入探讨。案例材料来自于 2019 年 9 月至2020 年 1 月，课题组对于 A 市社区事务受理服务中心（以下简称“受理中心”）所做的田野调查。A 市位于东部沿海地区，极为注重信息技术在政务服务领域的创新，在2013 年后更大力开展“一口受理”和“全市通办”工程，重构政务流程和组织架构，将大量事权下放到基层机构， A 市副市长将此次改革称之为“政府刀刃向内的自我革命”。而 A 市的 220 个受理中心，则是面向市民的综合性政务服务机构。在调研中，我们对不同市区的多个受理中心、A 市民政局及运管中心等单位的工作人员进行了深度访谈，获取了调研单位的文件资料，详细了解了部门间互动过程。同时，我们也搜索了 A 市的相关政策文本以及网络资料，对受理中心的工作人员发放了调查问卷并进行描述性统计，以形成多元证据链，达到交叉印证的效果。

2. 文献回顾：信息技术、政府转型与跨部门协同治理

在第三次科技革命浪潮下，信息技术不仅具有工具性，同时也体现出对政府治理体系的重构。与之对应，既有研究也关注信息化背景下政府内部的协同治理问题，对于协同效能的解释大体存在技术赋能论和组织调试论两种路径。

2.1 技术赋能论：技术应用与协同优化

该研究视角将新兴信息技术视为强化府际协同、提升治理绩效的重要因素。传统公共行政具有高度专业化、权力等级制度、限制自由裁量权等特征，是一种韦伯意义上的经典科层制。但科层制的物质基础，乃是围绕着“文件”的信息载体建立的，随着互联网替代了大量文件，现代公共行政的运行环境得到重构。技术工具的变革，构成了当下政府变迁的核心动力，催生出新型组织关系。

在此背景下，技术赋能论构成了颇具代表性的解释政府转型的理论框架。它强调互联网、大数据、人工智能、区块链等技术的变革价值，认为技术应用将提升政府运作效率，优化部门间协同治理。张乾友认为，传统政府组织映射的是一个“命令—控制”体系，而信息技术削弱了层级特征，政府日益扁平化。在此，经典科层制面临的条块分割、信息共享有限等难题，都有望通过信息技术加以解决。例如，IT技术能够提升政府的沟通能力，强化组织间信息共享和整合。关婷等发现，技术创新有助于促进治理主体间互动，缓解信息不对称。另外，整体性治理理论也强调府际协同，该理论旨在克服部门主义的碎片化倾向，建立无缝式行政流程，而信息技术恰好为整体性治理提供了重要工具，它使得政府转变为纵向贯通、横向协同的数字政府，减少了交易成本，为部门职能及关系的重构提供了技术支撑。上述研究，都包含了信息技术将优化政府组织形态的重要观点。在国外，数字治理中的跨部门协同已经非常频繁，信息系统被证明有能力打破部门边界，提升工作绩效。

以浙江省“最多跑一次”改革为代表，中国数字治理的地方经验也有力证明了技术对于跨部门协同的重要价值。在该案例中，基于网络平台的“在线协作”，政府实现了“一窗受理”和“一站式服务”，初步打造出整体性政府的治理模式。不过，技术赋能的解释也具有局限性，它不仅忽视了制度结构和部门利益对协同效能的影响，而且它对于协同的关注主要聚焦于部门间数据共享和业务流程的重新分工。但实际上，信息技术应用后的跨部门协同任务相当多元，包括对于信息系统的共同维护、能力培训等诸多内容。而对于其他互动领域，技术赋能论关注不足。

2.2 组织调试论：非技术因素与协同效能

该路径的解释视角主要以组织学和公共行政理论为基础，认为组织特征及制度环境，会对信息化变革中的府际协同产生影响。在此，它更为强调部门权力、利益、观念等各类因素的作用。在原理上，芳汀的技术执行框架认为，技术存在“客观的技术”和“被执行的技术”两种类型，受到政治、资源、文化背景等组织因素的影响，技术采纳的后果可能与预期相反。谭海波发现，部门本位使得信息技术并不必然促进政府转型，相反它可能走向形式主义，沦为官员向外界进行宣传的工具。按照这种思路，部门间利益冲突、观念分歧、制度不健全等因素，都将阻碍府际协同，造成业务分立、数据隔离的现象。对此，学界针对跨部门协同提出了诸多对策建议，包括建立伙伴关系、统筹规划、完善政策和法律框架、增设协调机构等等。有学者基于对中国“一站式服务”的案例研究，发现对于协同效果而言，利益分化和权力结构比管理类因素发挥了更重要的作用。另有研究指出中国电子政务中的跨部门协同还受到上级改革力度和官僚个体网络关系的塑造。

组织调试论将制度、部门利益以及官僚自主性纳入分析视野。不过，它仍然难以回答在特定情境中，为什么是这些而非那些因素对于协同效能具有关键影响。但在“互联网+政务服务”建设中，协同既发生于同级别职能部门之间，也存在于市、区、街道等不同层级政府之间，多元情境可能蕴含了异质性的因果逻辑。然而，学界对数字政府建设中的跨部门协同尚缺乏有效的类型学建构，难以捕捉特定情境中协同问题的原因及其机理。为了弥补上述不足，本文立足基层受理中心与条线部门的关系视角，诠释该类情境中的协同模式及其互动逻辑。

2.3 既有研究的可扩展空间

在文献回顾的基础之上，本文试图在两个层面对“互联网+政务服务”中的跨部门协同进行扩展。第一，在协同主体层面，将研究对象从条条扩展为条块。现有研究多关注不同职能部门例如公安、税务等机构的横向协同对政务服务的价值，忽视了基层受理机构与职能部门之间的互动。但正如前述，地方制度变革逐渐使得基层受理中心法理上独立于职能部门，承接了诸多条线的事权，流程再造建构出一种新型条块关系。对此，本文试图探索性地考察。第二，在类型学层面，提出区别于以往概念的跨部门协同模式。现有类型划分诸如横向协同和纵向协同等，依然停留于传统组织结构维度，并未精准刻画信息化改革后的部门间互动关系。对此，本文试图根据部门间支配程度、资源流动等维度，提炼出“嵌入式协同”的协同模式，分析其特征及实践效果。

3. “互联网+政务服务”中的跨部门协同：分析框架

在定义上，跨部门协同是指组织中两个或多个部门将信息、资源、活动及能力连接或共享起来，以实现单一部门无法实现的治理结果，其根本目标在于创造公共价值。由此延伸，协同困境即是指由于相关部门未能形成有效的集体行动，导致公共治理绩效的受损。就理论框架而言，Ansell 和 Gash 认为协同治理由以下要件组成：启动条件、制度设计、领导和协作过程。Bryson 将跨部门协同分为初始情境、协同过程、协同结构、协同后果等四个要素。制度性集体行动理论则强调协调性机制对于缓解协同困境的意义。总体而言，既有理论囊括了协同诸多要素，但其局限性在于过于注重协同的一般性要素而忽视了特定情景的适用性。同时，它们也未加解释信息化改革如何导致部门间关系在时间维度上发生演化。正如批评者指出，这些研究基本上将协同治理视为一元化的“理想”模式，但对协同模式本身的多样性及其张力少有讨论。有鉴于此，本文根据“互联网+政务服务”的情境匹配性，建立了下述分析框架（见图 1）。该框架具有两个分析性目标：第一，探讨“互联网＋政务服务”如何改变府际关系以及协同模式。第二，呈现特定协同模式的特征，并在回顾既有理论的基础上，通过“利益一致性”和“矛盾协调能力”两个维度分析治理效果。

（1）协同情境：府际关系变迁以及协同模式的重构。协同情境被界定为在地方统筹规划的背景下，政府积极通过制度变革和技术应用优化治理体系，这导致政府转型不局限于单一部门，而深嵌到整个条块体制，构成了跨部门协同的基本背景。有学者指出，信息技术和流程再造对于行政环境的重构，使得组织面临着高度不确定性。本文认为，不确定性的后果之一就是导致了协同模式的多元性，重构行政体制将催生出复杂丰富的部门间关系。具体而言，不确定性通过两种机制塑造协同模式：协同任务的不确定性以及资源流动的不确定性。一方面，信息化改革中的协同任务极为多元，既涉及业务也包括技术，不同任务所涉及的部门主体和责任划分也具有差异性，如此部门间权力关系产生了动态变化。另一方面，政务改革也推动了资源要素的跨部门流动，这通常被学界称之为“资源共享”。但事实上，受制于各部门资源存量以及流程再造的影响，资源在条条、条块部门间的流动方向以及程度并不一致。由此，协同任务和资源流动的不确定性使得部门间关系日益复杂化。通过考察特定部门间互动，本文试图归纳具有理论价值的协同模式并阐述其特征。

（2）利益一致性。理性选择理论认为协同成功的必要条件是各方认同共同目标并具有强激励性。本文以“利益一致性”来概括影响主体协同动机的一系列因素。政府部门利益可以从两方面予以把握：第一是制度主义强调的制度规制，制度决定着部门如何界定其利益，部门职责目标、法律政策及考核问责等，都构成了其利益的组成部分。对此，诸多制度措施也旨在增加不同部门的利益相容性，例如西方国家将跨部门业务的绩效指标纳入部门绩效评价体系，以提升协同主动性。第二是资源层面的“成本—收益”权衡，作为 “理性人”，人财物等组织资源的负担成本和效益，是影响官僚积极性的重要因素。换言之，如果所有协同主体都能获得预期收益，就有望建立伙伴关系，维系集体行动。

（3）矛盾协调能力。协同主体利益的完全一致在现实中很难存在，对此提升矛盾协调能力就具有必要性。它是指协同主体间存在冲突时，能够通过制度或程序有效化解的能力。制度性集体行动理论为缓和协同困境提供了诸多协调性机制，例如嵌入性网络、委员会组织等等。在此，本文将矛盾协调能力区分为以下两个维度进行考察：第一，是协同主体彼此的沟通效果，即相关方是否能借助协调性机制进行对话并解决问题。第二，是超越于各协同主体的协同权威的介入。协同权威能够减少阻力，防止协同的碎片化。根据既有文献，协同权威可以分为“人治”和“法治”两种类型，中国式协同经常具有人治特征，由处于高位的上级机构或领导统筹负责，形成了周志忍所说的“等级制纵向协同模式”。而在西方国家，协同权威多以法律和政策文件为基础，遵循程序性原则。由此，协同主体间协商以及协同权威的有效性构成了评价矛盾解决能力的标准。

（4）协同效果。协同效能最终取决于协同主体是否采取了与优化政务服务相一致的行动，最大化公共服务绩效。由于“互联网+政务服务”直接面向公众，协同效能直接关系着公共价值的创造。高效的府际协同有利于增强公民获得感，反之则将损害政务服务供给效率。

总之，上述框架的特色在于：第一，它认为由于“互联网＋政务服务“中不确定性的存在，改革将催生出多元丰富的府际关系。第二，在梳理以往文献的基础上，提炼出“利益一致性”和“矛盾协调能力”两个变量，以分析特定协同模式的效果。在后文中，笔者将依据该框架，首先结合 A 市的改革历程，观察部门间协同任务及其互动，进而提出“嵌入式协同”的类型学概念，随后指出其协同困境的表现，并对困境成因进行组织学层面的分析。

4.  嵌入式协同的形成：“互联网＋政务服务”改革后的条块互动

4.1 背景资料：A 市“互联网+政务服务”的改革历程

自新世纪以来，A 市的政务服务就高度重视信息化建设。十八大之后，市级层面的统筹空前加强，顶层设计痕迹明显。A 市受理中心的政务服务，可以大致划分为两个阶段：

（1）条线受理阶段。这代表了 A 市 2013 年之前的政务服务模式，具有条线部门各自为政的特点。在该模式下，相关职能部门指定工作人员，以派出形式在社区受理中心开辟医保、社保等条线窗口，携带专门设备，使用各自部门的专属政务系统办公（以下简称“条线系统”）。条线窗口之间相互独立，只是在同一大厅合署办公，实现“一门受理”。此时的受理中心并非独立法人机构，不具有人事权和管理权，员工的薪酬、考核、任免都由各条线自行负责。

（2）一体化受理阶段。这代表了当下的政务服务模式。2013 年，A 市《关于进一步加强社区事务受理服务中也标准化建设的意见》规定受理中心成为正科级单位，独立于条线部门，成为基层（镇/街道）为群众提供政务服务的综合性机构。随后，由市民政局负责牵头，召开市级联席会议，改变政务服务碎片化的状况，大力推动业务流程标准化，实现“一口受理”和“全市通办”的改革目标。在此背景下，市民政局委 托 W 公司推出了全新的综合性业务受理信息系统（以下简称“新系统”），囊括了大批条线业务，并成立市和区一级的运管中心，要求受理中心前台使用新系统办公，将专线窗口转变为承接所有业务的综合窗口。同时，A 市又大力推动事权由各条线部门向受理中心的转移，到 2019 年 8 月，已有 187 项民生业务下沉到受理中心。

改革结果是，受理中心拥有了大量业务的受理权和审核权。“事权下沉”的价值在于它减少了群众的办事成本，有利于“最多跑一次”等目标的实现。至此，“互联网+政务服务”导致行政流程和府际关系都发生了重大变化。在线上层面，受理中心前台使用新系统办公，新系统则通过数据接口的方式连接了医保系统、公安信息系统、劳动保障系统等原来的条线系统，从而实现了受理中心、民政局以及其他条线的数据流通和共享（见图 2）。而在组织结构层面（见图 3），受理中心成为镇／街道领导的块块机构，其财权、人事管理权由镇／街道负责，条线部门一般不再派出人员入驻受理中心。

总之，政府转型构成了跨部门协同产生的背景环境。经典科层制运作的特征是“各司其职”，所有条条通过“纵向到底”的方式为公众提供政务服务。一体化受理模式则打破了行政碎片化，将受理中心确立为全面性的政务服务机构。

4.2 协同任务和资源流动：条线部门对于基层受理中心的业务指导和技术支持

改革后的跨部门协同包括了条条、条块、块块等不同主体，而受理中心与条线职能部门的互动成为本文研究对象。受理中心作为一线机构，其目标在于顺利行使事权，保障政务服务质量，让市民满意。然而，尽管受理中心一方面通过业务流程再造，获得了条线部门的诸多行政权力。但另一方面，两者又并非简单的“委托—代理”或者任务发包关系，受理中心在履行自身职能的过程中，依然需要条线部门的配合与支持。在此，协同任务可以区分为两个维度：业务层面和技术层面（见表 1）。

（1）业务层面的协同涉及条线对受理中心的各种指导，包括业务操作流程的培训、政策信息传递、受理中心遇到的各类疑难反馈、账号权限的下放等诸多方面。改革之后，条线部门在诸多事项上虽然不再直接受理，但依然就材料提交清单、办事流程等各方面具有规制权，而受理中心必须照章办事，这就要求它们接受条线部门的业务培训，及时了解政策动态和操作技能。同时，受理中心在行政过程中还会遭遇各种疑难，这些问题可能是某项政策的不合理及模糊性、政策变迁、不同条线之间的政策冲突等因素导致的，需要请示相关部门。例如，尽管实行了全市通办，但区与区之间的政策执行存在差异，发生了材料不同的现象。“如计生生育保险，就存在各区出生证收取不一致的情况”。（访谈记录：CM20200109）显然，该类问题并非受理中心独自就能解决，而需要市条线的介入，统一规范。另外，部分条线如工会、医保、公安等还要求受理中心工作人员具备由其发放的账号权限，如此工作人员才能访问条线数据库调取信息，具备办事资质。总之，虽然条线部门将诸多事项下沉至受理中心执行，但条线仍然左右着基层行政效能。

（2）技术层面的协同主要在于维持新系统的便利性与稳定性。尽管新系统受到上层推广，但经常出现运行迟缓、卡顿、连接中断甚至宕机等现象，极大制约基层行政效率。在新系统使用之前，窗口人员使用的条线系统相互隔离，遭遇的技术问题较少。而在改革之后，新系统相当于联结了各个条线系统，构建了规模空前、高度复杂的“大系统”政务数据网络。不过，这也意味着任何环节的技术故障都将导致办理事项的失败。因此相较改革前，技术风险的发生概率并未减少反而增加。对于这些技术问题，受理中心自身无力解决。对此，W 公司在给市民政局的内部文件中，有非常清晰的表述：

“受理系统（即新系统）作为部署架构最为复杂、用户最多的系统之一，存在“三多”的特点，即跨越网络多、对接接口多（12 个条线部门 22 个业务受理系统上千个接口）、需求变更多，任何条线接口、网络出现问题，都可能导致相关事项无法办理…因此该系统出现故障的节点也多，解决故障不是单一部门可以完成的，而需要各个部门和技术力量结合起来，共同努力”。(A 市民政局，2019)

从市民政局的文件上看，新系统故障的主要原因也在于条线部门：第一是条线系统与新系统的数据接口不稳定，第二是部分条线服务器的承载力不足。换言之，技术风险的根源并不在于受理中心自身的网络问题，而是由上游部门所致。而要解决技术问题，则依赖于各市条线与 W 公司的共同维护。此外，受理中心的诸多硬件设备例如制卡机也是根据条线要求配备的，当遭遇设备故障时，基层也需要联系条线及第三方服务公司，进行维修或更换。

概言之，条线部门与受理中心的协同任务主要围绕后者的行政效能展开。在组织资源层面，这意味着与条条部门之间的资源共享不同，条线部门与受理中心的资源交换主要体现为从前者到后者自上而下的流动。受理中心需要条线部门持续提供资源，如此才能维持其行政效能。资源既包括关于政策的信息、知识、操作技能等无形部分，也包括数据、技术系统、硬件设施等有形部分，这些资源构成了“互联网+政务服务”在基层有序运行的必要条件。在这个意义上，受理中心展示出高度资源依赖的机构特征，只有得到条线部门的支持配合才能更好为群众服务。

4.3 嵌入式协同：受理中心与条线部门的协同模式

由此，政府转型使得基层受理中心亟需各条线的充分支持，解决行政过程中的诸多业务和技术问题。在该情境中，区条线、市条线的行为策略很大程度决定了受理中心的行政效能，并不局限于特定类事务。这种特殊的协同模式，可以称之为“嵌入式协同”。

“嵌入式协同”和以往协同类型存在显著差异。学界关于跨部门协同的类型学建构主要有下述几类：以协同主体为标准，可以划分为横向／纵向、条条／条块／块块协同；以治理环境为标准，可分为常规情境和紧急状态下的协同；以协同机制为标准，又可以划分为契约、科层与网络等模式。与上述类型学不同，嵌入式协同以部门间支配程度作为标准，这里的支配方式并不落足于人事任免、财务、管理等控制权层面，而体现为对特定部门行政活动的日常性和持续性渗透，进而削弱其对内部运作过程的控制能力。从比较维度上看，传统跨部门协同例如条条、条块之间的联合执法等，依托于经典科层制，通常建立在部门 A、B、C 职能交叉的前提之上，共同完成治理任务，但各部门边界清晰，相互渗透有限。而嵌入式协同则是指：部门 A 内部运作的有效性包括其核心功能的实现，常态性受到其他部门的行为影响。从官僚个体角度上看，韦伯指出专业性是官僚行使其职权的基础，但在嵌入式协同中，官僚对于业务和技术的掌握能力很大程度也取决于其他部门的支持程度。在此，“嵌入式协同”具有下述两重含义：第一，部门间不具有领导与被领导的正式管理关系。第二，特定部门A（如本案例中的受理中心）受到其他部门的支配性增强，其职能目标及功能维系，建立在其他部门持续投入资源、嵌入其内部运作的基础之上。嵌入式协同和经典科层制中跨部门协同的差异，可如表 2 所示。嵌入式协同的结构是：一个或以上数量的部门为特定部门提供支持，以维持后者功能的良性运转。从定义上看，跨部门协同是部门间资源和活动的交换或连接，而嵌入式协同意味着这些交换或连接具有非对称性，体现为大量资源从其他部门向特定部门的集中流动。

那么，嵌入式协同究竟是如何产生的？本案例显示，嵌入式协同是科层制改革、权力分配以及技术应用综合作用的产物：第一，制度改革使得原本“有名无实”的受理中心脱离条条，成为块块机构，政务服务体系由原来的“条条主导”转变为“条块共同生产”。第二，事权下沉实质上是对条线行政权的分割，但当作为新兴部门的受理中心获得受理权和审核权时，其执行机构的属性并未改变。由于政务服务事项数量众多并极具复杂性和专业性，作为新兴部门的受理中心很难全面掌握，需要具有决策权的条线的不断指导，使之产生了对条线的深度依赖。事权下沉越多，受理中心对各条线的依赖性反而越强。第三，当新系统连接所有条线服务器、实现信息流通之后，原本封闭的条线系统开始产生出外部性，上游部门的数据库、系统性能直接影响着基层部门的行政效率。由此，通过业务和技术的双重嵌入，基层行政效能就内在地受到十多个区条线、市条线的塑造。

5. 嵌入式协同的实践困境及其形成逻辑

5.1 协同后果：实践困境及基层绩效受损

嵌入式协同要求条线给予受理中心充分支持，以维持和提高“互联网＋政务服务”在基层的执行效果。然而，嵌入式协同在 A 市改革后却显现出一定困境，条线部门的支持不足成为调研过程中受理中心普遍反映的现象。对全市受理中心的抽样调查也反映了这点，在部门间业务协同和沟通问题上，32.2%的基层工作人员认为 “不太顺畅”和“很不顺畅”（n=893），而在管理岗位中（n=80），这一比例上升到 41.2%。

从具体内容来看，协同的实践困境可以概括为以下三个层面：第一，条线回应性不足。当受理中心向条线及其派出的业务老师反馈问题疑难时，时常遇到缺乏回应、相互推诿、沟通困难等现象。某网管根据工作经验表示，“条线业务老师的联系效果并不明显，经常不回复。”（访谈记录：MH20191217）甚至另一受理中心的管理者曾经向区房管局反馈住建备案问题，但耗费数小时却找不到相关负责人。（访谈记录：JD20191113）基层的诸多案例表明政府内部回应质量有待提升。第二，条线指导不够。指导不够体现在条线的政策信息传递不及时、帐号权限的下放不足、培训难以满足基层需求等诸多领域。例如，强化培训是基层的普遍呼声，“一些部门权力下放，但培训不够，业务调整没有组织相关培训”。（访谈记录：JA20200107）第三，技术风险的持续存在。自从新系统使用以来，其运行中断、崩溃、宕机等技术风险未得到根除，而这些问题主要是上游条线部门所致。市民政局的内部文件数据显示，2019 年 1 月至 11月，新系统重大故障共记 65 次，其中条线部门故障 56 起，占比高达 86%，新系统自身技术故障 7 起，占比 11%。由此，技术风险的频发也构成了协同困境的表现维度。

由于受理中心直接面向公众，协同困境直接影响着基层治理绩效。新系统故障或执行中出现的业务问题，都将导致政务办理时间的延长，甚至使市民由“跑一次”成为“跑多次”，而受理中心难以对市民给出合理解释，造成市民不满和投诉。由此，在嵌入式协同过程中，部门间“齿轮”未能更加紧密充分地衔接。

何以嵌入式协同会产生困境？就该协同模式的特征而言，两大因素起到了阻力作用：第一是资源层面的“非对称依赖性”。资源依赖理论强调组织间“相互依赖”对于良好关系的建构。自上而下的资源流动意味着受理中心形成了对条线的深度依赖，但反之不然。第二是“权力位阶差距，从组织结构图可见，嵌入式协同在纵向维度将上游条线和下游基层机构串联起来，涉及市、区、街道/镇等多个层级，协同主体之间的行政级别差距较大。对于协同效果而言，上述特征具有不利影响：非对称依赖性降低了条线与受理中心之间的利益一致性；权力位阶差距则使得受理中心在与条线的协商过程中处于弱势地位，限制了矛盾协调能力。

5.2 利益一致性：条线部门与受理中心的利益整合

在嵌入式协同中，资源自上而下的流动意味着条线对受理中心的配合动力主要源自于上层改革推动。在这种情况下，条线部门和受理中心之间并未实现理想的利益整合，导致了协同过程中“梗阻”现象的出现，影响基层治理。这可以从制度和成本收益等层面综合分析。

（1）责任分化：条线部门问责压力的减弱。权责统一有助于规范部门行为。但从既有问责制度上看，嵌入式协同却出现了权责之间的脱钩现象，即政策决定和技术系统的维护实质上都由条线掌握，相应后果却由作为前台执行者的受理中心来承担。如上所述，条线的业务和系统问题会影响政务服务效能，不过受理中心绩效和条线部门之间并不存在直接关联，基层因为业务不精或者技术故障的办理差错由其自负责任，跨部门绩效考核指标仍然缺乏。在这种情况下，虽然问题根源在条线，但承担风险的却是基层，产生了“责任分化”的组织现象：

“各个条线的问题，结果却是让我们（受理中心）来负责,老百姓有什么不满投诉, 被问责的也是我们。比如有些条线数据库总是出问题,工会的集中缴费收据都没有。但老百姓才不管是数据库问题还是政策问题,都认为是我们电脑坏了或者工作没做好，矛盾都集中在基层了”。（访谈记录：JD20191113）

由于 A 市的外部问责体系已经极为成熟，群众能够通过 12345 市长热线、政府官网、好差评系统等多种渠道监督投诉受理中心。然而，实际上引发问题的相关条线却未受到直接影响。例如，A 市网上信访中心公示的一则案例，就生动展示了公安条线的系统问题如何导致受理中心被群众投诉。由此，受理权的下移也使得条线面临的外部约束弱化。责任分化导致条线和受理中心对问题的严重性认知存在一定差距。

（2）责任模糊化：条条之间的责任不清。嵌入式协同中的条线涉及十多个职能机构，但并不存在统一反馈主体。在反馈路径上，既有规则是按照条线的对口职能划分的，即“新系统问题找民政和W公司，业务问题联系相关条线”。然而问题在于，一些业务疑难涉及多个部门，同时业务和技术也难以割离，技术系统本身就是呈现政策的手段。由此，这导致了条线之间“责任空隙”的存在。责任模糊化首先增加了沟通成本，基层有时需要向区运管中心、各条线多次咨询，才能找到对接科室。另一方面， 它也易导致条线的相互推诿，致使受理中心反映的一些问题未得到及时关注。谈及这种现象，某受理中心的一位资深网管结合工作经历指出：“区运管和条线踢皮球的情况也经常发生。比如办理社保卡居住证上了新系统以后，驱动制卡机有一个外挂程序，它是配合新系统使用的，但它却是条线（社保）上开发的。这个程序出了问题，我们上报之后，社保和民政谁都不管，结果就是没人管，它也不升级，没有及时增加新社保卡的制卡功能”。（访谈记录：MH20191106）

（3）目标偏差：新系统与条线系统的“替代性”关系。W 公司的数据统计显示，新系统技术风险主要源自于条线部门的数据接口和服务器，故而条线部门的设备维护对于新系统效能至关重要。不过，技术系统也是部门权力的反映，使用新系统要求前台工作人员不再使用原有的条线系统，这并不符合条线部门的利益，在早期曾受到部分条线的抵制。例如在 M 区，区社保在 2018 年之前都要求受理中心仍然用本部门系统办理社保业务。而在新系统被强制使用后，由于新系统由民政局负责维护，因此从后果上看，受益主体是受理中心和民政，但投入资源的主体也包括相关条线。“成本—收益”的不对称，使得条线部门虽然会在新系统发生故障时响应维护，但很难有动力事前升级增配自身的技术设备，积极将问题主动消除在萌芽状态。对此，市民政局的相关负责人表示：“新系统出现种种故障，但很多条线还有原来自己的受理系统，它们自己的系统是独立的，只是和新系统建立数据接口，并没有受到太大影响，所以对于新系统的问题，他们自己当然就不是那么着急”。（访谈记录：MZ20190924）

事实上，受理中心也未彻底弃用条线系统。当新系统中的相关业务因突发故障不能办理时，条线系统就能起到临时“替补”作用。技术系统的可替代性使得条线部门对技术风险的感知并不如受理中心紧迫。因之，直到 2019 年，新系统的问题仍未彻底解决，网络故障仍然困扰着基层。

（4）条线“程序主义”与基层“结果导向”之间的张力。既有研究指出，条条部门更多担任“规则把关者”的角色，而块块则更注重实际问题的解决。就目标而言，受理中心旨在追求更好更快的政务服务，但条线更注重规则正当性，其程序主义与基层治理灵活性的需求具有一定冲突。在此，“集中受理制度”和“账户权限下放”较为典型地体现了两者之间的张力。一方面，集中受理制度是指很多条线业务例如医保缴费、工会缴费等仍然遵循以往制度章程，要求市民在特定时间段完成。然而，这很容易产生前台窗口的“办理峰值”，造成系统服务器因流量压力过大而运行迟缓乃至中断，成为基层行政的一大难点。另一方面，部分条线对账号权限的管理较严，存在审核周期较长、发放数量有限等特征，导致未能满足受理中心“一人一权限”的业务办理需求：“有些权限没有开足，这个问题也挺严重。比如说，工会一年给我们（受理中心）的数量只有十个人次，但我们有十多个窗口呀，这就不能支持所有的综合窗口，结果就是有些工作人员必须借其他人的账号，这很影响我们工作效率、年终考核以及问题追责”。（访谈记录：JD20191113）

条线部门对账号权限的审批管控自有其内部操作规范和风险控制的考量，但这却影响到政务服务绩效。问卷显示，受理中心 77.0%的工作人员发生过“借账号”的经历，96.2%的工作人员认为条线的数据共享和权限开放需要改进（n=893）。优化权限管理亦成为受理中心常年反映的问题。

从上可见，改革后的制度规则及“成本—收益”的部门间分配并未最大化条线部门与受理中心的利益一致性，这成为嵌入式协同未能达到理想状态的重要因素。

5.3 矛盾协调能力：协商主体的不平等以及协同权威的不足

嵌入式协同的特征之二是协同主体之间的“权力位阶差距”，由于在纵向维度将诸多层级的机构连接起来，多元的协同主体之间存在不同行政级别和地位。既有理论认为部门间权力差距越小，关系越平等，就越有利于交换意见、达成共识。然而，权力位阶差距的存在约了跨部门协商效果，使得受理中心虽然是政务服务供给的核心主体，但话语权不足，重构了“条强块弱”的格局。在此情况下，矛盾解决能力受到限制，这可以体现为下述三个层面。

（1）受理中心与条线的协商效果受限。A 市“互联网+政务服务”建设的独特性在于它并不局限于在区级设置政务服务中心，而是下沉至街道。虽然设置在基层便利了群众办事，但这种制度架构也降低了受理中心的行政级别。作为正科级机构，受理中心在与区、市条线沟通时存在着级别差距，在互动中结构性地居于劣势。协商效果有限体现为两个维度：第一是在非正式沟通层面，当区条线对受理中心消极回应时，后者往往只能被动接受。第二是在正式协商机制层面，受理中心难以参加高级别会议，与市条线的直接联系稀薄。市条线比区条线具有更多决策权，受理中心的诸多问题需要市级统筹解决。但受到科层制层级的制约，受理中心与市条线之间缺乏直接高效的沟通机制。根据相关文件，A 市曾于 2013 年建立了统筹标准化建设的市级联席会议，但市级联席会议由各市条线、各区的专职领导组成，作为建设主体的受理中心无法参与。同时，其它政策也限制了受理中心的表达权，例如运管中心规定新系统中增加业务事项只接受条线市级部门提出需求，不接受受理中心直接提需求。在这种情况下，受理中心如果对业务设置的合理性存在看法，必须得到区条线同意，再通过区条线向市条线转达意见，沟通成本较高。由此，尽管具有决策权的市条线对于受理中心的需求认知及支持相当重要，但由于纵向层级差距，除牵头部门民政之外，大多数市条线和受理中心之间未建立完善制度性直接联系渠道。

（2）牵头部门权威的不足。当受理中心难以与条线特别是市条线沟通协商时，它还能够向标准化建设的牵头单位—民政局及其下属的运管中心反映情况，再由民政局与其它条线交涉。但该反馈机制的问题不仅在于民政亦存在缺乏回应的现象，同时其权力也具有局限性。市民政局作为牵头单位，并不具有绝对权威，而是和其他市条线平级沟通。实际上，民政局在时间维度还经历了一段“扩权—缩权”的历程。在 2013年市联席会议成立之后，民政局局长作为召集人，负责协调和落实工作，保留了对其他条线的一定影响。然而，在标准化建设总体成型之后，市级联席会议暂停召开，民政局权力收缩。市民政局的工作人员指出：“像以前时候，存在问题我们还可以通过联席会议这个渠道，反馈给市政府或者请求他们召集别的部门开会。但联席办撤销之后，民政局就更弱了，对其他部门的影响就比较小了”。（访谈记录：MZ20191113）

总之，市民政局虽在名义上牵头，但其组织角色并非仲裁者，其话语不具有强制性，虽然能向条线表达基层“反映情况”的意愿，但斡旋协调能力具有局限性。

（3）相关政策的模糊性。由法律政策构成的“法理型权威”也是影响部门间矛盾解决的重要因素。A 市“互联网＋政务服务”是由诸多文件前后推动的，关键文件表明了改革目标和步骤。然而，关于条线部门与受理中心的协同过程，现有政策文件并未对其详细界定。2013 年《人民政府办公厅关于进一步加强社区事务受理服务中心标准化建设的意见》虽然强调要“街镇统一领导，各部门分类指导”，要求条线部门对下沉项目进行指导和培训，但具体过程则由各条线自行负责。与之类似，在 2018 年《全面实施“全市通办”》的文件中，对于条线部门的要求也集中于组织领导、职责分工、信息安全等整体层面。换言之，政策文件主要关注受理中心的标准化建设、数据共享及流程再造，至于如何评估规范条线对于受理中心其他领域的协同效果，未做详细规定。由此，注意力分配的差异使得政策文件在跨部门协同方面呈现出一定模糊性，为协同主体的自由裁量留下了空间。

综合上述，对协同过程的叙事最终形成了下述解释框架。由于嵌入式协同具有非对称依赖性、权力位阶差距等特征，在“利益一致性”和“矛盾协调能力”两要素的影响下，条线对受理中心的支持难以满足后者需求，跨部门协同的效果依然存在提升空间。

6. 结论与讨论

政府信息化和数字化改革已经成为当下学界研究的热点，关于改革后的组织形态，学界提出了虚拟政府、扁平化政府、整体性政府等诸多概念，但这些概念的不足在于它们皆是着眼于政府的整体性观察，并未以“部门”为切入点，在实证层面深入考察部门间关系究竟发生了何种变迁，政府内部互动依然是有待揭示的“黑箱”。有鉴于此，本文立足受理中心与条线部门之间的互动情境，建立分析框架，旨在追踪“互联网＋政务服务“的建设进程中，跨部门协同模式的变化、特征及其行为逻辑，同时为实践层面的改革提供参考。

在学理层面，本文价值主要在于下述两方面：第一，通过提出“嵌入式协同”的概念，本文丰富了信息化时代的府际关系研究。政府对信息技术的应用并非是对以往部门关系的简单“复制”，而是带来了高度不确定性，部门间边界得到重构，资源流动加剧，协同议题日益复杂，以适应全新的公共行政情境。在这种背景下，部门间支配关系也发生了悄然变化，跨部门协同既可能是基本对等/双向的，也可能是非对等/单向性的，嵌入式协同即属于后者。它和以往类型学存在实质差异，是特定部门对内部运作过程控制能力削弱、受到其它部门支配性增强的产物，协同目标从事务性议题转变为维持特定部门的核心功能，以优化其治理绩效。嵌入式协同的提出，可以为分析类似组织现象提供一个可参考的概念工具。考虑到地方政府近年的制度变革、流程重构在信息化建设中具有普遍性，该概念的应用空间有望得到扩展。嵌入式协同对政府内部整合提出了何种挑战？如何保持“嵌入”并防止“脱嵌”？以及它究竟只是政务改革的阶段性体现，还是未来政府内部运作的一种常态化现象？这些议题都值得深入分析。

第二，本文从组织学视角剖析了嵌入式协同的困境，丰富了组织调试论。由于资源需要自上而下地从条线下沉到受理中心，“非对称依赖性”和“权力位阶差距”构成了嵌入式协同的重要特征。在这种背景下，协同主体面临着利益整合的难题，如果组织中的沟通协调机制亦不完善，协同效果则将难以达到预期，形成“集体行动的困境”。从中国条块体制的基本结构上看，A 市改革的特色在于它颠覆了基层政务供给模式，但却没有对上层条线同步调整。基层的“化条为块”虽然破坏了条条体制的完整性， 但这种科层制的“局部性调试”并未深入到上层条线的管理体制，从而难以避免新型条块关系在互动中的失调。另外，本文也证明了技术赋能论的局限，因为案例表明技术系统的使用者并不必然是技术资源的掌握者，技术效能本身还受到两者协同质量的影响。

最后需要说明：第一，探讨协同困境并不表示否定 A 市的一体化受理模式，协同困境只是意味着“互联网+政务服务”并未达到理想状态。由于中国数字政府建设缺乏可供借鉴的成熟经验，出现问题实属正常。本文之所以聚焦于协同困境，目的也在于提出对策建议，包括完善跨部门绩效考核体系、内部问责机制、信息沟通机制等等，最终推动整体性政府的建设。第二，尽管嵌入式协同的适用性有望推广，但中国的“互联网+政务服务”改革也具有地方差异性。例如 A 市案例的特殊性在于它将政务服务中心延伸到街道／镇一级，而很多城市则仅仅设置在区级，这可能会产生不同的治理后果。未来研究可以继续比较不同区域的府际协同质量。

文章来源：《公共管理学报》2020年第4期

本期编辑：蔡龚涛

校审：王文婕、马韶君、苏芮、李玲、张璐璐、邢羿飞

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