公共项目绩效损失结构、测度与评价方法研究

作者简介

• 包国宪：兰州大学管理学院名誉院长、教授、博士生导师

  主要研究方向：治理理论与公共政策、政府绩效管理和战略管理

• 马翔：兰州大学-佛罗里达州立大学联合培养博士研究生

• 李树军：兰州大学管理学院硕士研究生

摘要

传统的政府绩效测度理论、方法体系以及研究视角无法有效回应公共项目绩效的测不准特性。基于公共价值管理理论范式，从绩效损失的视角切入，构建了新理论范式下具有可操作性的公共项目绩效损失测度体系。以体系为基础，基于世行项目，实证测算了公共项目的绩效损失及其排序。结果表明:(1)使命型绩效损失在判定公共项目成功与否时处于统领地位，出现较大程度的绩效损失即可判定项目失败;(2)工具型绩效损失在传统公共项目绩效测度中被等同于全部绩效损失;(3)权益型绩效损失因缺乏强制性而容易被选择性忽视。

一

问题提出

公共项目是世界各国向社会公众供给的最重要公共物品，它主要用于贯彻国家公共意志、促进区域协调发展、提升公共服务水平。但作为特定国家治理方式，“项目制”模式具有典型的“中国特色”。一方面，中央政府通过大量的专项转移支付“反哺”地方，以体现公共性、践行社会公平、促进共同繁荣;另一方面，地方政府则各尽所能，向中央政府要项目，以运行公共事务、弥补财政缺口。在这种背景之下，海量的公共项目在各地迅速开花结果，但与此同时，问题也在不断增多。

“大跑大项目大发展、小跑小项目小发展、不跑没项目没发展”的口号成为现实写照，似乎公共项目当中投入资金越多、项目规模越大、项目数量越多、分布区域越广，则政府绩效越高。本来公共项目要秉持专款专用、普惠公共服务原则，然而项目目标在实际运作中却容易被抵消、替代。公众在公共项目申请过程中缺乏话语权，最为需要的公共项目可能无法落地，已经落地的公共项目可能无法精准符合公众的需要，越来越多的项目被公众诟病为“政绩工程”“形象工程”以及“豆腐渣工程”。

党的十八大以来，与公共项目有关的问题被不断提及，习近平总书记强调，要树立正确政绩观，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。党的十九大报告以及《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》均明确指出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”可以说，这是借鉴政府绩效管理工具以期解决中国预算资金管理当中存在问题的一项关键举措。以此为标志，中国也以专项资金绩效评价的方式进入了公共项目绩效管理时代。然而就实践情况看，地方政府对公共项目绩效管理的认知尚停留在概念阶段，现行绩效测度方法同全面推进专项资金预算绩效管理的要求还有距离，因此，探索公共项目绩效测度应遵循的理论范式，并开发新的绩效评估方法是现实之需与当务之急。

实现这一目标，需要从理论与视角两个方面加以反思。在理论上，需要回答的问题是，基于功能主义与实证主义的调查模式、强调科学管理的新公共管理理论范式，能够准确测度公共项目绩效吗?在视角上，以往从正面进行绩效测度的结果往往与公众的感知存在较大差距，无论什么样的绩效评价结果，有些地方政府总会用来标榜自己做得有多好，绩效有多高，绩效评估报告中“总体上是好的，仅谈一点点问题”的只论成绩、回避问题的恶性循环必须得到打破。而采取逆向视角，探究公共项目中的“绩效损失”可能是一条可行路径。由此形成了本文的关键研究问题:公共项目绩效损失的结构与测度方法。对这一问题的研究，有助于推动政府对于公共项目的认识从过去“做了哪些公共项目，绩效是多少?”转向“哪些公共项目不应该建，哪些方面还有改进空间?”

二

文献综述

公共项目绩效损失由来已久，并早已为国内外学者所关注。有关项目绩效的各种调查结果显示低绩效项目并不罕见，世界银行只有三分之一的项目符合目标，国际公共基础设施项目中有约90%的项目存在问题。对于项目问题的表述是存在绩效损失的证据，而通过测度对这些证据加以清晰描述则是推动解决这一问题的前提。公共项目评估范式决定着项目绩效损失测度的根本信仰体系，在不同体系下，对绩效损失的认知、测度方法会有不同，本文通过对公共项目绩效评估的文献梳理亦印证了这一点推论，共发现三重约束、新公共管理及公共价值管理等三条研究路径。

1

三重约束及其绩效损失测度体系

公共项目绩效评估的概念诞生于新公共管理运动。但在新公共管理运动之前，公共项目的“绩效”测度也从来没有中断过。传统的公共项目成功标准被称为“三重约束”(triple constraint):时间、成本和质量。这种标准最初被应用于私人项目管理，直到20世纪60年代，它被连接到公共项目评估。在很长一段时间内，“三重约束”范式都成为公共项目是否具有绩效的判断准则。

三重约束范式下的绩效损失表现为项目延误、超支以及质量问题。与此相对应的测度方法也较为简单，比较常见的是甘特图、净值管理法以及关键绩效指标法。这一类研究文献中，更多学者关注于公共项目三重约束绩效损失的影响因素。Assaf & Sadiq通过访谈与多元回归研究了大型公共项目延误的原因，结果表明，低价中标制度、更改订单、拖延付款、承包商规划、现场管理不善、监督不力、劳工短缺、承包商施工困难等原因导致项目延误。Moman& Sweis等学者将用户变化、天气、合同纠纷、设计缺陷等因素纳入考虑。Kamin研究了公共项目的成本超支问题，他通过案例研究，得出成本超支的主要因素是原材料成本增加、原材料估计不准确、设计变更、劳动生产率低下、计划不足和资源短缺。此外，秉持三重约束绩效观的学者也列举了“无效控制”“激励故障”“满意度”“冲突”等众多可能导致项目绩效不高的原因。

但是，三重约束范式因其过于简单的绩效内涵而受到越来越多的质疑。传统的铁三角措施不适用于衡量大型公共部门发展项目的绩效;如果以此为标准，那么绝大多数的项目是失败的;不能仅仅依靠三项指标进行测度，项目成功与否还应该广泛采纳各利益相关者的观点;这样的测度缺乏成本效益分析或系统地建立真实需求或未来利益;不追求满足需要的公共项目即使符合三重约束，也应该是没有绩效的项目。总结来看，对三重约束的批判集中在两个方面，一是过于严格，仅通过质量、时间与成本的问题就判定公共项目失败显然过于苛刻;二是测度出的绩效损失仅能体现整体绩效损失的冰山一角，忽略了更重要的部分。简言之，“三重约束”的问题在于过分关注项目自身而忽视了其要承载的最初使命。

2

新公共管理及其绩效损失测度体系

对三重约束的反思始于新公共管理运动的兴起，这一时期，西方国家的公共项目绩效评估也经历了从管理理念的介绍到测度方法开发的复兴时期。新公共管理从科学管理传统中公共部门的“新制度经济学”和商业性“公共管理”理念出发，假定私营部门比公共部门管理要好，因此公共部门必须学习私人部门的最佳做法。在新公共管理概念下公共项目绩效评估遵循实证主义的方法论，信奉存在着自然法则支配的、单一的、真实的事实，这些事实是可以被科学的方法予以发现和利用。

这一时期的文献在三重约束的基础上有了更为丰富的内容。一是，将满意度维度纳入绩效评估，满意度不高是一种绩效损失，利益相关者满意度不再是三重约束指标的影响因素，而是实现了因果互换;二是，在过程与产出阶段，增加了投入产出比等经济、效率型指标，投入产出比低、效率不高是绩效损失;三是，在结果阶段，增加了效益、安全性、名誉、影响等指标，效益未达预期、安全问题、负面影响等是绩效损失。新公共管理范式下的绩效损失是包含了三重约束的，公共项目效率维度的绩效损失涵盖了进度与成本指标，效益维度的损失涵盖了质量。

新公共管理范式更加注重测度方法。梳理文献可知，常用的公共项目绩效测度方法不下十种。从目标测评法到投入产出分析法，从数据包络分析法到神经网络智能评价法，从层次分析法到综合模糊评价法，从成本效益法到聚合多种绩效评估方法的多准则决策评价法，从满意度导向的绩效测度到交互式多目标评价方法。但是无论何种方法，测量的绩效损失没有超出以上三方面内容，都是围绕“3E”及“顾客满意度”进行测度。新公共管理范式，过分依赖于定量测量工具，追求通过数学模型对可计量数据进行统计分析，做到对项目投入产出的精确测量。

新公共管理范式下的绩效损失测度可以相对精确地测量公共项目的经济、效率与效益损失，但其采用商业道德标准影响了对绩效损失的认知。首先，如果项目的服务对象被简单化为顾客，那么其他利益相关者的“不满意”将不会被纳入绩效损失;其次，由追求“效率”的公共部门发起并主导的项目不可避免地削弱其在公共性方面的责任;最后，对于结果的过分关注会使得多元价值在一开始就受到忽视。以上造成的后果是，虽然会减少公共项目绩效损失测度的误差，却无法反映全部绩效损失，这也揭示了为什么测度结果很好的公共项目也并非能完全满足公众需要。

3

公共价值管理及其绩效损失测度体系

1995年，Moore在《创造公共价值:政府战略管理》一书中首次提出公共价值的概念，开辟了公共价值管理研究的先河。但由于其定义的公共价值概念仍然模糊，政府绩效仍是衡量公共价值实现程度的一种工具，因此，Moore的公共价值管理没有完全突破以工具理性为核心的新公共管理范式。以公共价值为基础的政府绩效治理理论(简称“PV-GPG理论”)是公共价值管理理论体系中的核心理论之一。PV-GPG采用第四代评估的建构主义方法论，重新定义了公共价值与绩效的概念与关系，它提出了以下核心观点:(1)公共价值是公众集体偏好经过社会和政治协调等社会建构过程后的一种供需平衡的表达;(2)从公共价值共识到公共价值创造再到政府绩效，本质上是从抽象到具体的过程，是同一价值在不同发展阶段的不同表现形式;(3)政府绩效是一种社会价值建构。公共价值是政府绩效的出发点，而政府绩效则是公共价值的落脚点。

由此可知，绩效损失是由于社会价值建构的缺失、治理的缺陷而导致公共项目对其所应承载公共价值的偏离与产出的减少。PV-GPG理论提出了价值链分析方法，它是从各个环节来分析公共价值分布，绩效损失方法则是从公共项目生命周期的各个阶段来测度绩效损失。传统的公共项目绩效评价更多是一种事后评价，但绩效损失测度方法属于全周期评价，有价值分布的阶段就有绩效。以上决定了绩效损失伴随着绩效生产的整个过程。从全周期看待绩效损失有三点优势:一是保证绩效损失测度的完备性，二是有利于绩效损失治理，三是明确了绩效责任。

公共价值具有多维度特征，进行完备、互斥的分类并非易事，更难的是衡量组织创造公共价值的程度，现有文献为基于公共价值的绩效损失测度积累了一定的研究基础。O' Flynn认为公共价值可以分为与权利和责任有关的终极价值以及强调导致这种终极价值的工具价值，其中，终极价值是指最终想要的理想状态;工具价值则是实现终极价值所需付出的努力。Bozeman也有类似的分类，他认为公共价值有主要价值与工具价值，主要价值的核心特征是有价值事务，而工具价值则是实现主要价值的手段，这两种价值有时候可以互相替换。Rosenbloom以是否隶属于公共部门的使命，将公共价值分为使命型和非使命型公共价值。三种分类有相似之处，比如，主要价值、终极价值与使命型公共价值高度契合。但是也有差异，比如前两种分类对于具有政治属性的非使命型公共价值有所忽视，而后一种分类则认为工具价值具有行政属性而要归于使命型公共价值。

为了完备且互斥地进行公共价值的分类，本文在以上分类的基础上，提出一种新的公共价值分类框架:一是使命型价值，二是工具型价值，三是权益型价值。其中，使命型价值指公共项目所承载的基本使命与根本目标;工具型价值指实现使命型公共价值的基本手段;权益型价值虽然不属于公共项目直接使命，但却是通过宪法、法律、条例、规则、义务及共识等规定的具有权益性质的价值，这类价值经常出现在宪法、法律等文献中，但在绩效评价中因其难以把握而容易忽视。

在这一框架之下，绩效损失结构得以确立，对于公共项目而言，使命型价值偏离对应着使命型绩效损失，表现在公共项目没有承载正确的使命，既没有实现自上而下的国家意图，亦没有彰显自下而上的公众意志。工具型价值偏离对应着工具型绩效损失，表现在公共项目没有实现预期效率。权益型价值偏离对应着权益型绩效损失，表现在公共项目全周期中，管理方对各类的法律、法规、条例所保障的公众权利的忽视。该框架使公共项目绩效损失测度回归了公共项目应该承载公共价值的本质，从根本上避免了三重约束与新公共管理框架下对于损失的漏测，同时，三重约束与新公共管理下的绩效损失作为公共价值框架下绩效损失的部分而继续存在。

三

分析框架

尽管有了公共价值的分类框架，但公共价值属于公共行政中不可直接观测的“潜变量”，就像亚里士多德写出《政治学》已经2300多年，但“正义价值”无法作为可以直接测度的指标。 因此，公共价值需要由绩效指标承载，绩效是公共价值的具体替代变量。Budd的研究提供了启示，他提出生态效率是可持续性价值的绩效标准、公平性是正义价值的绩效标准、GDP是富足价值的绩效标准。在此将遵循“公共价值-绩效-绩效损失-绩效损失测度指标”的论述路径来阐释分析框架。

1

使命型价值与绩效损失

使命型公共价值是公共项目本身所要承载的使命与最终目标，如果一个公共项目没有承载或者承载错了使命，那么再来谈论其他两类价值就毫无意义，因此可以说，此类价值在所有价值中处于统领地位。使命型绩效损失也是最大的损失。本文提出了协调后的公众集体偏好、效益、可持续性等使命型公共价值，并具体化了相应的绩效损失以及测度指标。

公共项目的使命型公共价值首先要反映协调后的公众集体偏好，这是公共项目具有合法性的重要前提，没有体现公众需求的项目根本没有存在的价值，正如Samet的观点:如果一个公共项目是不相关的，它应该在一开始就被终止和拒绝。在这里，公共项目的相关性就成为承载协调后的公众集体偏好价值的绩效指标。相关性评价也被广泛地应用于国际资金援助类公共项目的绩效评估实践中。根据世界银行项目评估指南，一切公共项目必须与项目接受方以及捐赠者的权益和政策、目标群体的需求相符合。具体而言，有三个衡量指标:一是项目与世行对所在国援助的战略相符合;二是项目与所在国的发展战略相符合;三是项目与所在地公众需求相符合。如果说前两个指标是自上而下的战略层面的相关性，那么第三个指标则是自下而上的需求层面的相关性。显然，绩效损失就是这三项指标的不相关或者弱相关，可以用相关性程度指标来作为使命型绩效损失测度指标之一。

在公共项目承载了协调后的公众偏好之后，效益价值成为最重要的使命型公共价值。它用以衡量公共项目具体项目目标的实现程度。这里的效益同新公共管理范式下“3E”中的效益，区别在于公共价值理论范式下的效益要建立在公共项目的高相关性之上，效益价值的评价分为项目整体目标与具体目标。整体目标需要以具体目标的实现为基础，具体目标是整体目标的构成要素。在目标设置合理的前提下，目标没有完成就是绩效损失，指标的完成差距是使命型绩效损失测度指标。

可持续性价值决定了公共项目在完工之后很长一段时间内，项目效益价值能否继续发挥。公共项目可持续性价值的维度较多，既包括项目运行的可持续，又包括政策的可持续，还包括环境的可持续。其中项目运行的可持续价值主要涉及运行机构基本情况、运营维护计划制定情况、运营维护计划执行情况等三个绩效指标，反之，缺乏有效的运行机构、运营维护计划则是绩效损失。政策的可持续绩效指标指项目所在地对项目的支持情况，所在地不支持此类项目则属于绩效损失。依据一般环境可持续性评价原则，环境可持续的绩效指标包括空气污染、水污染、噪声污染、固体污染四项，出现了以上四种污染就属于绩效损失。公共项目的不可持续程度是使命绩效损失的测度指标之三。

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工具型价值与绩效损失

工具型公共价值是实现使命型公共价值的工具与手段。使命型公共价值确保“选择了正确的公共项目”，明确了公共项目建设的理由。而工具型公共价值则确保“正确地建设项目”，明确了公共项目建设的方式。工具型绩效损失意味着在建设项目过程之中，没有按照预期进行产出。对于公共项目而言，效率和经济是最重要的工具型公共价值。此外，由于大多数公共项目属于工程项目，因此质量与安全也是工具型公共价值的内容。以上四种价值共同构成工具型价值。

首先，效率用以衡量投入与产出之间的关系，表示尽可能用少的资源消耗达到预期的结果。项目实践经验及研究文献表明，公共项目效率可以用推进程度与产出程度来衡量，进度与产出是测度项目效率的最重要指标。进度延迟与产出不足可以反映项目效率低下，导致公共项目无法在预定的时间内发挥作用。因此，公共项目进度延迟以及产出不足就是绩效损失。

其次，经济性指合理使用资金以实现项目目标。公共项目涉及的工程设计、设备采购、人员开支等内容需要大量的资金，任何一个环节管理不善都很容易导致项目超支，它常常来源于因管理漏洞而存在的资金重复支配与浪费。公共项目成本是承载经济性的绩效指标，实现预期目标的前提下，成本超支代表绩效损失。

再次，质量是公共项目最基本的要求之一，它直接关系受益群众的切身利益，是使命型价值的 关键影响因素。高质量的公共项目是实现可持续性、效益等使命型公共价值的前提。质量标准是承载质量价值的绩效指标。公共项目在任何建设环节不符合质量标准，就会出现绩效损失。最后，安全是公共项目建设的底线，它事关利益相关群众的生命财产安全，事关社会稳定与政府形象。在任何公共项目当中，安全都是被高度重视与一再强调的价值。项目安全是承载安全价值的绩效指标。在项目实施与使用过程中出现的安全问题就是绩效损失。

3

权益型价值与绩效损失

权益一词来源于法学，它指公众受法律保护的权利和利益。而将权益价值引入，意指项目除了要关注使命型、工具型目标的实现，还必须关注合法层面的价值，保障利益相关者的合理关切。权益型公共价值旨在满足公众对于“好政府”的期待。这类价值虽然属于项目承载的合法性层面所应当实现的价值，却因没有明确出现在规制文件中而不具有约束作用，在我国现有项目审批、申报和立项制度的背景下，这一价值的功能、作用以及评价意义易被消解。尽管如此，权益型价值仍然具有重要作用，它重视公共项目的多元价值目标，可以直接作用于政府形象与公信力，从而体现公共项目的溢出效应。但是，由于不具有强制性，这类价值易被忽视，其对应的绩效损失亦被漏测。

政府要对公众的偏好不断地做出回应，因此得到政府回应是公众的权益。回应不仅是公共行政的一种机制性安排，还是民主价值理性的必然要求，有利于推动民主品质的提升。2013年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，首次将“回应”列入最高行政机关的行政法规。因此回应率低、回应不及时就意味着绩效损失，在此可以选取回应率以及回应速度作为回应性价值的绩效损失测度指标。

透明是现代政府的体现，是民主法治的重要标志。2007年，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确了政府集中采购项目的目录、标准及实施情况必须向社会公开。2017年，国务院对上述条例进行了修订，“以公开为常态、不公开为例外”原则明确写入条例，公开内容、范围以及责任主体进一步明确。本文将有关法律规定的公共项目中应该公开的事项作为透明度价值的绩效指标。应公开的没有公开则是绩效损失，信息公开程度可以作为绩效损失的测度指标。

政府是从事公共物品生产的公众服务机构，而公共项目作为政府向公众提供的公共物品，项目满意度必须得到检验。习近平总书记多次强调，要把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为衡量党和国家一切工作的根本标准，以造福人民为最大政绩。虽然公共项目的满意度没有被写入项目的规制性文件，但它符合党的执政理念并属于公众关注的价值而理应成为权益型公共价值。满意度是承载满意价值的绩效指标，满意度低反映绩效损失，满意度量表中的题项可以用于测度绩效损失

四

绩效损失测度指标体系及实证研究

1

模糊评价方法

在社会科学研究领域里，很多现象与问题均无法用精确的数学方法加以表述，比如正义程度、相关程度、幸福程度。然而，对这些模糊的概念加以测度又是非常重要的事情，没有测度就无法管理。为了解决模糊性的测度问题，Lotfi Zadeh教授将模糊集合的概念引入，奠定了测度模糊的方法基础。时至今日，这一方法已被广泛应用到社会科学领域。本文将模糊评价作为计算绩效损失的具体方法。

(1)模糊评价函数

对绩效损失进行模糊评价，首先要设定绩效损失的隶属度函数。将公共项目绩效损失情况设定为模糊集U，称映射A(x):U→[0,1]确定了一个U上的模糊子集A，映射A(x)称为A的隶属函数，它表示x 对A的隶属程度。使A(x)=0.5的点x称为A的过渡点，此点最具模糊性。运用模糊方法最为关键的是隶属函数的选取，但隶属函数基本上是根据研究背景与指标类型而主观选取的。绩效指标一般分为四种类型，分别是0-1型指标、单调连续指标、单调定性指标、适度指标。本文不涉及第四种类型指标，因此只考虑前三种类型指标的隶属度函数。测度公共项目绩效损失的指标体系记为x=[x11，x12，...xij]

0-1型指标作为模糊集中的一个极端情况是非模糊的，比如曾经纳入政府绩效评价的“计划生育”、本文公共项目评价中的“安全”指标均属类指标。此时隶属度函数为:

当指标为单调连续时，本文采用Cerioli和Zani(1990)设置的隶属函数:

当指标为定性指标时，Cerioli和Zani(1990)同样给出了隶属函数:

(2)指标的加总与权重的确定

在计算绩效损失指标隶属度的基础上，还需要将隶属度得分赋权，从而逐级汇总成为综合反映公共项目绩效损失的指数。这其中需要处理各级指标的权重分配问题。本文选用层次分析法作为权重确定方法，得到各级指标的权重得分，见表1。

表1 公共项目绩效损失指数测度指标体系

通过文献梳理可以看到，我国城市基层治理实践与协同治理的理论建构具有较大反差。城市基层治理立基于一定制度环境，受到宪法法律、行政法规的塑造和规约。近年来，一些学者已经意识到协同治理理论不能很好地解释中国实践，在案例研究中提出了一些原创性的理论建构。基于制度情境和现实运作，我们提出双重整合的分析框架，剖析整合治理的行动逻辑。

2

实证研究对象、数据来源及评价主体

本文选取的公共项目，2008年7月得到国务院批复，之后经过世行鉴别与项目可研论证，2012年7月得到世行的最终批复。该项目总投资超过3亿人民币，分布在7市11县，项目分为市场、道路、管网、渠道等四种类型，共计30余项子项目，截至目前，已完成13项。本文选取分布在7个镇的13项已完成公共项目作为案例，依托构建的指标体系进行绩效损失测度。

(1)相关性维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

相关性绩效损失指标有三个，依据世行项目评价准则，设定了项目高度相关、项目相关、项目不太相关、项目不相关等四个等级，并以此为基础开发量表，其中世行战略的相关性指标由负责该项目的官员评价，与国家战略相关性指标由评价小组综合评价，与当地公众需求的相关性经由便利抽样选取的公众评价。评价项目不相关，则隶属度为1，代表最大程度的绩效损失，项目高度相关隶属度为0，代表没有绩效损失。其余隶属度得分按照公式3计算。

(2)效益维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

效益绩效损失指标分为两种类型，一是纳入监测体系可直接获取数据的部分定量指标，二是诸如增加就业机会预期差距、满足家庭需求预期差距、提高生活/生产便利性预期差距等难以通过精确数据获取的指标，通过社会经济影响量表，以调查的方式获取数据。对于第一类指标，设定预期差距大于50%，隶属度为1，代表最大程度的绩效损失。差距小于或等于0，隶属度为0，代表没有绩效损失，其余隶属度得分按照公式2计算。第二类指标，依据多数人原则，采用调查问卷中消极影响百分比与积极影响百分比之差作为基准。差距大于或等于0.5，隶属度为1，代表最大程度的绩效损失。差距小于或等于-0.5，隶属度为0。这样把定性数据转化为定量数据，同样依据公式2计算。

(3)可持续性维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

可持续性绩效损失指标有三个，前两个指标由评价小组依据量表给出，后一个指标由评价小组依据环评报告给出。本文依据世行评估文件，设定了项目完全可持续、项目可能持续、项目不太可能持续、项目不可持续等四个等级，并以此为基础开发量表。评价项目不可持续，则隶属度为1，项目完全可持续隶属度为0。其余隶属度得分按照定性指标算法(公式3)计算。

(4)效率维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

效率绩效损失指标分为两种类型:一是进度指标，由评价小组依据进度监测报告给出。由于被评价项目投资额度低、建设难度小，因此，按照项目业主最大延期关账时间作为隶属度标准，即项目进度延期1年及以上，隶属度为1，代表最大程度绩效损失;按期或提前完成则隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式2计算。二是产出指标，由评价小组依据总监测报告给出，总产出小于或等于预期产出的80%，隶属度为1，代表最大程度绩效损失;占总产出100%，隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式2计算。

(5)经济维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

经济维度绩效损失指标为经费，依据世行项目经费管理标准，设定经费超支100%及以上，隶属度为1，代表最大程度绩效损失;经费没有超支或节省经费，隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式2计算。

(6)质量维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

质量维度指标隶属度得分依据项目的质量检验评定结果给出。按照质量检验标准，质量可以分为优良、合格以及不合格三个等级。设定不合格等级的项目质量指标隶属度为1，代表最大程度绩效损失;优良等级项目隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式3计算。

(7)安全维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

安全指标为测度指标体系中唯一的“0-1”指标，来源于住建部施工现场管理的安全事件零容忍原则。因此，有不安全事件发生的项目安全指标隶属度为1，代表最大程度绩效损失;没有则为0，代表没有绩效损失，依据公式1计算。

(8)回应性维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

回应性维度指标有二，对于回应率，设定低于或等于60%时隶属度为1，代表最大程度绩效损失;等于100%时隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式2计算。对于回应时间，参照政府门户网站规定的时间，最长不得超过7个工作日，因此设定大于或等于7个工作日，隶属度为1，代表最大程度绩效损失;当天回复设定为0，没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式3计算。

(9)透明度维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

按照公共项目执行的阶段划分，透明度指标有五个，然而，现有法律条例没有对一般公共项目应该公开的事项做出规定。财政部于2017年印发了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》，里面对PPP项目在各个阶段应该公开的事项作了明确规定，本文选用暂行办法中的有关规定作为项目透明度的判断依据。具体而言，根据暂行办法设计了调查量表，业主单位根据项目实际情况填写量表。设定公开程度小于或等于50%;隶属度为1，代表存在最大程度绩效损失;公开程度达到100%，隶属度为0，代表没有绩效损失;其余隶属度得分按照公式2计算。

(10)满意度维度绩效损失指标的数据来源与隶属度计算依据

满意度隶属度计算方法同效益类主观指标一致。依据多数人原则与满意度交叉准则，采用调查问卷中不满意百分比与满意百分比之差作为基准数据判断标准。差距大于或等于0.5，隶属度为1，代表最大程度的绩效损失。差距小于或等于-0.5，隶属度为0，代表没有绩效损失。这样把定性数据转化为定量数据，同样依据公式2计算。

五

研究结论

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公共项目绩效损失测度结果及其分类

从计算结果可以看出，13个世行项目中损失指数最小的为DZ镇灌溉项目，得分0.089，代表绩效损失了8.9%，绩效损失最大的项目为HW镇道路项目，得分0.432，代表绩效损失了43.2%;全部项目绩效损失均值为0.229。使命型绩效损失指数最小与最大的项目也是整体绩效损失最小与最大的项目;工具型绩效损失指数最小的为DW镇灌溉项目与DW镇道路项目，最大的为Dz镇管网项目;权益型绩效损失指数最小的为DZ镇灌溉项目，最大的为Dz镇管网项目。在所有案例项目中，使命型绩效损失最大的项目有5个，工具型绩效损失最大的有6个，权益型绩效损失最大的有2个，这显示在世行项目中，尤其需要关注前两类绩效损失。另外，为进一步分析公共项目绩效损失的类型与特征，本文将依据三类绩效损失得分，采用系统聚类分析方法将13个项目分为相对同质的四个群组。

(1)第一类族群

Dz镇管网项目、HW镇道路项目以及HW镇管网项目属于第一类族群，这类族群的共同特征是三类绩效损失均比较大，其中使命型绩效损失占到各自总体绩效损失的50%以上。使命型绩效损失能够反映使命型公共价值的偏离程度，一旦出现就意味着该项目相关性低、可持续性差、无法产生好的效益，没有承载其应有的使命，也无法实现预期目标与愿景，因此它的危害最大，一旦出现较大程度的使命型绩效损失，就直接可以判定公共项目的失败。前文已述，公共项目承载的使命型价值在三类公共价值中处于统领地位，是其他两种价值的基础，一旦使命型绩效损失很大，即使工具型绩效损失与权益型绩效损失很小，也无法弥补公共项目承载了错误的“概念”。在现实当中，被公众所诟病的“重复建设”“政绩工程”“面子工程”“形象工程”的项目均属于此类项目。

(2)第二类族群

Dz镇道路项目、HS镇管网项目、HS镇道路项目、MC镇道路项目、SZ镇道路项目、SZ镇管网项目属于第二类族群。这类族群的共同特征是工具型绩效损失较大。没有出现使命型绩效损失保证了公共项目沿着正确的轨道推进，而没有出现工具型绩效损失则保证了项目产出的最大化。在传统的三重约束与新公共管理范式下，工具型绩效损失几乎可以等同于公共项目的整体绩效损失，在公共项目实践当中，工具型绩效损失也是被一再强调与重点关注的损失。在项目治国下，领导批示能体现公共项目的价值导向，几乎每一条项目批示总是包含“保证安全、加快进度、推进投资、确保质量”的词句。但是，过分聚焦于工具型绩效损失可能会游离使命而出现“工具”与“目标”的倒挂。

(3)第三类族群

DW镇道路项目与DW镇灌溉项目属于第三类族群。这类族群的共同特征是权益型绩效损失较大，意味着公共项目在全周期过程中对透明、回应、满意等权益型公共价值的偏离。这类绩效损失虽不属于公共项目本身要承载的使命型绩效的损失，却是不可或缺并且对使命型绩效与工具型绩效有重要影响。这类绩效损失因不属于项目有关文件的规定事项而往往被选择性忽视。现实中有因缺乏透明度而被称为黑箱的项目，有因缺乏回应而被称为一言堂的项目，有因缺乏满意度而被称为邻避的公共项目。这些项目即使实现了原有的目标，却也不能被定义为全面成功的公共项目。

(4)第四类族群

DZ镇灌溉项目、HW镇市场项目属于三类绩效损失均较小的公共项目，可以判定为绩效最高的项目，也是离完全成功最近的项目。

2

三种范式下公共项目绩效损失的名次及得分

从理论上讲，基于三重约束与新公共管理的绩效损失测度总有一部分会被漏测。实证结果亦印证了这一推论。对比三种测度方法可知:(1)基于公共价值的绩效损失测度得分要大于其他两种范式，因此，三种范式下的绩效排名具有较大差异性，基于三重约束与新公共管理范式下绩效损失小的项目，在公共价值范式下的排名未必靠前;(2)新方法的测度结果很大程度上回应了公共项目绩效评估的测不准特性:绩效测度结果很好的公共项目未能迎合公众需求的原因，在于测度所遵循的范式并非完全基于公共价值，公共价值的偏离造成了绩效损失的漏测。

六

启示

本文基于理论分析与案例研究，提出了“公共价值-公共项目绩效-公共项目绩效损失-公共项目绩效损失测度指标”的分析路径，沿着这一路径，解构了公共项目绩效损失的结构，构建了绩效损失分类与测度体系，丰富和发展了PV-GPG理论，为形成“基于公共价值的政府绩效评价体系”提供了支撑。本文提出的绩效损失测度方法相比传统绩效测度方法有着本质的不同，体现在新方法所遵循的公共价值理论信仰体系，体现在新方法测度范围的扩大、测度周期的延长以及测度内容的多样，也体现在新方法从相反视角切入的测度理念的转变。这种测度方法是传统绩效后评估与过程监测的结合，可以有效防止公共项目中存在的“倒转达尔文主义”现象，为解决当前公共项目绩效结果使用中存在的自吹自擂、官僚作风、脱离实际等文牍主义困境奠定了一定的方法基础。

文章来源 /《上海行政学院学报》2020年第4期

本期编辑 / 知言