公众参与政府绩效管理的可持续性：一个系统性文献综述

作者介绍

孙斐，管理学博士，兰州大学硕士研究生导师，从事政府绩效管理、公共价值冲突管理与网络治理研究。

叶烽，兰州大学硕士研究生，从事政府绩效管理研究。

摘要

公众参与政府绩效管理既是建构一种更具包容性、有效性与合法性的公共管理实践方式，也是公共服务伦理价值的回归。然而，公众参与政府绩效管理的可持续性令人担忧，具体表现为参与的有限性和非延续性。运用系统性文献综述法，可以厘清公众参与政府绩效管理的价值，公众参与政府绩效管理可持续性的判断标准、影响因素及其改进策略等关键议题，实现对已有碎片化知识的整合，形成完整的认知体系。而实现公众参与政府绩效管理可持续性的有效路径就在于构建政府与公众间的知识共享机制，这就需要关注于官僚理性知识壁垒的形成机理及其超越路径，以及利益相关者间的知识共享能力的构建。

一、引言

公众参与政府绩效管理既是建构一种更具包容性、有效性与合法性的公共管理实践方式，也是公共服务伦理价值的回归。自1998年沈阳开展“市民评议政府”活动以来，公众参与政府绩效管理的探索与实践呈现强劲的增长态势，其中，最为典型且影响深远的“万人评议政府”活动在短短数年间（2002—2005年）开展160余次，覆盖全国80个市（州、地区，标志着中国政府绩效管理由“控制取向”向“治理取向”转变。进入新时代，中国共产党强调始终坚持“以人民为中心”的发展思想，不断满足人民日益增长的美好生活需要。在《2019年政府工作报告》中，政府明确提出要“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众来评判”。其实质是将公众满意作为评价政府绩效的终极效标，至此，公众成为政府绩效管理的重要主体。

然而，遗憾的是公众参与政府绩效管理面临不可持续的挑战，具体表现为两个方面：一方面，公众参与政府绩效管理的有限性。一是公众参与更多地停留在绩效评价环节，这种“掐头去尾”式的参与形式导致公众被降格为被动的绩效信息供给者；二是由于政府部门常常既垄断政府绩效评价的管理权，又拥有组织权，甚至保留较大权重的评价权，导致公众缺乏必要的话语权，其参与效能感不足。另一方面，公众参与政府绩效管理的非延续性。大多数地区只是配合某种活动或某项决策部署开展公众参与政府绩效管理活动，具有“运动式”的特点，从万人评议政府机关类活动来看，2018年全国仅有16个市（州）开展。

面对公众参与政府绩效管理不可持续性的挑战，亟待理论研究做出回应，但鉴于现有研究结果的碎片化，难以给出满意的答案。因此，有必要立足于现有文献，通过系统性的梳理与整合，形成完整的认知体系，并指出实现公众参与政府绩效管理可持续性的有效路径和未来重要的研究议题。这正是本文的研究宗旨所在。

二、研究方法与设计

为了全面回顾公众参与政府绩效管理的已有研究，本文采用系统性文献综述法。与传统的文献综述方法相比，系统性文献综述法能使研究者以严谨和可复制的方式对特定问题的研究成果进行收集、综合和评价，并使用科学方法论界定相关文献，评价研究质量，总结研究结果。具体而言，系统性文献综述法包括五个关键步骤，即具体研究问题提出、文献检索、文献评价、数据分析，以及数据的整合与报告。

（一）研究问题的提出

本文将公众参与政府绩效管理的可持续性问题解构为四个方面：一是公众参与政府绩效管理的价值是什么；二是何为公众参与政府绩效管理可持续性的判断标准；三是公众参与政府绩效管理可持续性的影响因素是什么；四是如何有效地改进公众参与政府绩效管理的可持续性。

（二）文献检索

公众参与政府绩效管理形式多样，包括公民调查、满意度测评、万人评议政府、第三方评价、公众参与绩效预算、公民发起的绩效评价、公民驱动的绩效评价和公民辅助的绩效评价等等。

在文献检索时，一方面以“参与”且“政府绩效”，“公民满意”、“公众满意”、“评议政府”、“第三方”且“政府绩效”，“参与”且“绩效预算”为主题词在中文社会科学引文索引（CSSCI）数据库中进行主题检索，得到520条数据；另一方面，以“Public Partici

pation”且“Performance”、“Citizen P

articipation”且“Performance”、“Citiz

enInvolvement”且“Performance”及“Ci

tizen Participation”且“Performance 

Budgeting”、“Citizen Satisfaction”“C

itizen Initiated Performance Asse

ssment”“Citizen Driven Performan

ce Measurement”和“Citizen Assist

ed Performance Measurement”为主题

词在Web of Science核心合集中进行主题检索，得到4082条数据。检索时间范围截至2019年2月28日。

（三）文献筛选

依据主题词检索获得的文献依然存在与研究主题不相关的情况，还需要进一步筛选。因此，设置筛选条件以删除与公众参与政府绩效管理研究无关的文献。具体过程如图1所示，最终获得样本文献共计436篇。其中，英文文献208篇，中文文献228篇。

（四）数据分析

本文对436篇样本文献进行统一编码，不仅包括文献基本信息（作者、标题、期刊和年份等），而且聚焦于本文所关注的研究问题。为确保编码的准确性和严谨性，编码出现的任何问题都由所有作者共同讨论做出调整。

三、系统综述结果

在对436篇样本文献进行分析的基础上，本文将从公众参与政府绩效管理的价值、公众参与政府绩效管理可持续性的判断标准、公众参与政府绩效管理可持续性的影响因素与改进策略等三个方面进行结果报告。

（一）公众参与政府绩效管理的价值

研究者对公众在政府绩效管理中的角色定位映射出公众参与政府绩效管理的价值。具体而言，公众的角色历经“信息接收者”——“信息供给者”——“顾客”——“合作伙伴”的演变，表明公众参与政府绩效管理的价值从单一走向多元。

公众作为“信息接收者”源自前古典国家建构时期，是指公众仅是政府绩效信息的消费者，成为政府展示和宣传绩效成就的对象。其意义在于通过信息公开来激发公众对政府绩效的认同，并提升对政府的信任度，从而实现政府合法性的构建。正如Am-mons所言：“通过绩效评价，组织将可以获得市民的信任，因为市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报。”

公众作为“信息供给者”是传统公共行政时期，在代理人—选民的政民关系下的角色，是指公众仅仅参与政府绩效管理的数据收集环节，如在公众满意度调查中填写问卷、接受访谈等，其意义在于实现政府部门内部效率的提升。一方面，公众拥有政府所缺少的政策情景知识，可以提供创新性观点，同时也可以让政府官员更好地把握公众偏好。因此，公众参与益于政府制定政策，防止资源浪费，提升组织效率。另一方面，公众参与政府绩效评价还可以增强政府的内部控制，即利用横向问责强化纵向问责，以便于政府官员监控公共服务质量，确保既定绩效目标的实现。

公众作为“顾客”的角色来自新公共管理运动所倡导的“行政就是服务，公众就是顾客”的思想。公众作为政府公共服务的最终消费者，有着最直接、最真切的体会，最有发言权。基于此，政府绩效管理活动往往以责任和效益为价值导向，通过调查公众对公共服务的体验、期望、需求、质量评价、态度和满意度等，来判定公共服务的效益，以构建结果导向型的政府。对公众参与政府绩效评价的元评价也表明，公众参与对政府的办事效率、服务态度、服务能力、采纳民意效果有显著影响。因此，公众参与可以将政府绩效管理从一个促进运作效率和资源分配效率的系统改造为更具回应性的系统。

公众作为“合作伙伴”的角色源自新公共治理思潮所主张的多元主体合作共治，是指公众与政府构建起绩效合作伙伴关系。这种关系的构建是立足于对“何为绩效，如何生产绩效”等关键问题达成共识的基础上，在政府绩效生产过程中投入资源、时间和技术等，促成政府绩效管理的可持续发展。其意义是通过对组织目标与宗旨的实质对话，让公众在“什么是好政府”的问题上更具话语权。

（二）公众参与政府绩效管理可持续性的判断标准

公众参与政府绩效管理的可持续性是一个多维构念，大致包含三个结构性要素：一是参与意愿，即公众积极参与或自主发起政府绩效管理活动；二是有效性，即公众评价结果客观有效并且公众在绩效管理诸环节中有实质影响力；三是持续性，即公众参与在时间上的延续。现有文献倾向于将有效性作为公众参与政府绩效管理可持续性的判断准则，即主客观评价结果是否具有一致性，公众是否全过程参与并具有发言权。

公众满意度调查是公众参与政府绩效管理的主要形式，但主观绩效评价的效度问题一直为学者所关注。部分学者认为，公众参与政府绩效评价的有效性标准是主观评价结果与客观绩效相一致；另外一些学者基于大量主观评价结果与客观绩效不一致的实证证据对此进行反驳，认为主客观指标在概念上存在本质区别，主观绩效评价和客观绩效测量之间存在弱相关性。客观指标衡量公共服务过程中的投入产出，主观指标则偏向于公众体验式的评价，在提升公共服务的回应性和公平性等维度更具价值，公众更应该参与政府绩效目标的设定。因此，有学者提出应该将公众参与决策，即与政府官员共享决策权作为“真实”或“有意义”参与的证据。

与此同时，公众在政府绩效评价中的全过程参与也提供一种判断依据。马克·霍哲提出一个良好的评价与绩效改善体系的七个关键步骤，并且每一个步骤都融入公众参与的具体内容。美国的巴尔的摩市实施“以顾客需求为导向”的CitiStat项目和艾奥瓦州九个城市开展的公众发起的绩效评价（CIPA）项目展现了在政府绩效管理中公众全过程参与的实践。基于此，Callahan认为，在政府绩效管理的全过程中，公众有效参与表现在每一个阶段（或环节、步骤）公众都具有发言权，能产生实质性影响。

此外，Ammons和Madej对美国公民辅助的绩效评价（CAPM）项目进行审查，认为公众参与政府绩效管理可持续性的一个重要标准是在时间维度上的延续，具体的判断依据是绩效评价小组（小组成员以公众为主）所制定的绩效指标在后续的绩效评价中是否得以延续。

（三）公众参与政府绩效管理可持续性的影响因素及其改进策略

通过对样本文献的分析，本文将公众参与政府绩效管理可持续性的影响因素及其改进策略归纳为三个维度，即情境维度、组织管理维度和个体维度。

1.情境维度

情境维度是分析公众参与政府绩效管理的外在既定条件，从样本文献分析结果来看，情境维度的影响因素与改进策略主要聚焦于法律与制度、文化与价值两个方面。

（1）法律与制度

法律与制度是公众持续参与政府绩效管理的稳定器。政府绩效管理立法能为公众参与提供合法性基础，包括公众参与的内容、方式、途径等，从而以刚性方式保障公众参与的制度化与规范化。西方发达国家公众参与政府绩效管理的实践得到政府绩效管理法案的助力，这些法案在价值定位和目标预设上都凸显了政府绩效管理的“结果导向”与“外部责任导向”，确保公众作为公共服务的最终消费者在政府绩效评价中的主体地位。合理的制度设计是公众参与政府绩效管理的运行保障，能为绩效合作伙伴关系的建构创造条件。西方发达国家在推进政府绩效管理过程中特别注重科学、合理的制度设计，确保公众在政府绩效管理的全程中与政府有效互动。

然而，在中国公众参与政府绩效管理始终面临缺乏有力的法律与制度保障的“瓶颈”。虽然在宪法层面规定公众参与政府管理的权利，但存在具体法律、法规和政策的阙如，以及相关制度的不健全。其结果，一方面公众既不了解自己所拥有的权利与义务，也缺乏对“如何参与、何时参与、参与什么”等问题的清晰认识，导致公众参与的广度与深度不足，呈现被动参与的局面；另一方面，开展公众参与政府绩效管理活动只能依赖“红头文件”，导致领导者的意志取代法律的保障作用，其开展或终止具有很大的随意性。

鉴于法律与制度的重要作用，学者们一致认为需要通过绩效立法的路径来保障公众参与的权利与自由，规定公众与政府的义务，将参与程序固定下来。同时也要进行相关配套制度建设，如信息公开制度、评估反馈制度、绩效结果运用制度等。

（2）文化与价值

政府绩效管理具有较强的情境依赖性，不同文化与价值观孕育出多样化的绩效管理模式。例如，美国、英国、澳大利亚及新西兰等国家，多元主义政治文化浓厚，在政府绩效管理目标中关注对公众的回应性与顾客满意，因而满意度测量成为政府绩效管理的重要模式；北欧国家则由法团主义政治文化主导，在政府绩效管理中，没有大规模采用企业管理工具，而是坚守已有体系中的传统做法。公民文化也对公众参与政府绩效管理有显著影响，这是因为公民文化在本质上是一种“理性—积极性”的文化模式。在这种文化模式下，公众积极参与政府绩效管理的全过程，并且集“生产者”“消费者”“评价者”于一身。

纵观西方各国政府绩效管理的组织文化，可归纳为市场理念、法治精神、绩效观念、民主受托意识。这些组织文化与公众参与政府绩效管理的形式与效果具有较强的相关性。例如，市场理念所包含的开放文化特质，有助于公众对于政府绩效管理全过程的参与，绩效观念和民主受托意识在树立政府绩效管理“结果导向”“顾客导向”“外部责任导向”等价值取向方面发挥关键作用。

当前中国处于多种文化基因并存阶段，传统文化依然对政府绩效管理产生深刻影响。例如，“实绩晋升”“青天文化”“以吏为师”等，尽管这些文化对塑造中国政府绩效管理存在积极影响，但其中的一些负面效果也不容小觑。例如，“青天文化”背后所折射的重人治轻法治严重影响公众参与政府绩效管理的制度化与规范化。“以吏为师”所赋予政府官员的角色：一方面，导致公众对政府的“无原则依赖”；另一方面，政府官员不愿意接受公众的评价监督。此外，权力本位和关系文化等文化传统也在一定程度上限制公众参与政府绩效管理的能力、范围与效果。

在这些文化的共同作用下，中国政府绩效管理往往将“政府本位”作为价值取向，即以政府自身的需求，特别是系统内上级领导的偏好与需求为出发点，导致以民为本的价值缺失。即使在“万人评议政府”等典型的公众参与政府绩效管理形式中，政府的价值取向往往也是利用横向问责强化纵向问责，即官僚领导层倾向于借助民意进一步加强对下属官僚的政治约束。总之，中国地方政府绩效评价的价值排序中，工具性价值（经济发展、效率等）远胜过目的性价值（公共利益、公民满意等），这严重制约公众参与的机会空间。

因此，良好的政府绩效管理文化与价值就显得尤为重要。一是需要处理好传统文化与现代文化的关系，即转变传统的“臣民型”与“精英型”文化，培育“参与型”与“合作型”文化；二是创造性地开展政府组织文化重塑，即转变过去重感情轻理论、重德行轻技术、重中庸轻竞争、重人治轻法治、重命令轻反馈等组织文化，营造公众满意型文化、学习型文化与共享型文化；三是在政府官员中倡导并形成以追求实绩为核心，对上负责与对下负责相统一的绩效文化与价值观念。

2.组织管理维度

政府绩效管理的组织管理过程是在价值建构的基础上，具体实现政府绩效最大化的过程，是一个由战略规划、年度计划、绩效评价、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程。分析结果显示，在组织管理维度中，影响公众参与政府绩效管理可持续性的因素可归纳为信息不对称、代表性与权力配置问题，针对这些问题，学者提出诸多改进策略。

（1）信息不对称

支持公众参与政府绩效管理的理论将公众预设为政府服务的最终消费者，拥有关于政府绩效管理全过程的足够信息与完整知识，能够帮助政府识别问题、提供解决方法和判断目标是否达成等。正如公民发起的绩效评价（CIPA）项目的实践结果所显示的，只要向公众提供足够的绩效信息和解释，他们往往会得出与职业经理人相同的结论。

然而，公众参与政府绩效管理过程中的信息不对称常常被视为影响公众持续参与的关键因素。一方面，公众难以获得关于政府绩效的准确、完整信息。Frates深刻揭露这一现象背后的缘由，即政府官员具有一种天生的降低公众获取准确价格和服务水平信息的偏好，他们设计一套使所提供服务的成本和水平模糊化的艺术性模式，从而导致公众难以获得关于政府活动的准确、具体的价格信息。另一方面，政府往往也缺乏反映公众绩效诉求的信息。原因在于公众缺乏参与的意识、能力或渠道等，并且政府官员也会基于理性的计算刻意忽视公众分散化的利益诉求。

信息不对称导致公众在政府绩效管理过程中的被动角色和不切实际的绩效期望表达。一是由于缺乏足够的绩效信息，难以形成关于政府绩效管理的完整知识，导致公众参与的目标限定在组织者设定的议程上，并且扩大了政府绩效管理专业性与参与大众性之间的张力；二是因公众群体内个体“有限的理性动物”“掌握较少信息”“缺乏复杂计算的能力或意愿”“任由情感影响判断”等局限性的放大，带来公众不切实际的绩效期望表达。奥尔森指出，集体行动的困境根源在于信息不对称，因而政府与公民绩效合作伙伴关系的建构必然受制于信息不对称。

对于绩效信息不对称的消解，一是在制度层面需要建立绩效信息的公开机制，阻断政府对绩效信息的刻意过滤，确保绩效信息全面、客观地公开与发布。由此实现公众对政府绩效管理全过程的监督和客观评判，以及增进公众与政府的对话，更好地做出价值偏好性的选择，激发公众参与政府绩效管理的热情。二是在绩效评价过程中，政府要准确、有效地收集和处理信息，这依赖于抽样技术、信息提取技术与信息分析技术的改进。此外，还可以通过新技术，例如，建立基于互联网技术的电子化政府，将信息及时、准确和有效地传递给公众，为政府与公众提供真正互动和对话的最佳机会。

（2）代表性与权力配置问题

在政府绩效管理过程中，评价主体的多元化是保证政府绩效评价有效性的一个基本原则。然而，在实践中，受政府绩效评价的价值取向与抽样技术的影响，政府绩效评价所选取的评价者存在代表性不足问题，即评价者在性别、年龄、职业、对政府部门及其职责的认知等方面分布的不平衡性，导致主观绩效评价结果与客观绩效测量之间存在偏差。

在政府绩效评价过程中的权力配置方面，西方国家的政府绩效实践往往以评议小组的形式吸纳公众参与其中，公众与政府、专业协会等主体共享组织权与管理权。在中国，公众参与政府绩效评价大多由政府单方面主导，既垄断管理权，又拥有组织权，甚至保留较大权重的评价权，并且公众参与往往被限定在绩效评价环节。此时，公众被降格为绩效信息的供给者，难以获得参与效能感。

为了重塑公众在政府绩效管理中的主体地位，首先，需要确立“以人民为中心”的基本价值定位，实现政府绩效管理由内部控制向外部责任的转变；其次，以法制手段保证公众在政府绩效管理中的主体地位，并明确政府在绩效评价中管理权、组织权与评价权的配置原则，尤其是构建权力分享机制；最后，改进绩效评价中的方法与技术，避免形成评价技术壁垒。

3.个体维度

公众参与政府绩效管理的实质是公众与政府在政府绩效管理场域中的互动，因此个体维度的因素势必会影响公众参与的效果。样本文献分析结果显示政府官员的态度倾向，公众的参与意愿与能力对公众参与政府绩效管理可持续性的影响最为显著。

（1）政府官员的态度倾向

部分文献指出，在公众参与政府绩效管理的过程中，基层官员普遍持有一种鄙视、冷漠或傲慢的态度。究其原因，一方面，缘于对公众参与的错误认识，即他们将公众参与视为外部压力所施加的约束，因而不愿意与公众分享决策权，并且他们对公众参与的动机也表示怀疑，政府官员对此的典型态度是“公众常常要求一些不切实际的东西”；另一方面，则是政府官员对组织运行逻辑的内化，导致其对专业知识的天然偏好。公众参与政府绩效管理寄托着政府优化内部效能的期望，但政府内部管理更强调理性、资源与效率，因而政府内部效能优化所依赖的绩效指标体系具有专业化、数量性等特征，这往往与公众对政府绩效的感性表达之间存在张力。当这种张力未得消弭时引入公众参与，导致政府官员对公众评价结果的质疑或不屑。总之，政府官员对公众参与政府绩效管理的错误认识和政府内部管理的理性思索与公众对政府绩效的感性表达之间的张力，导致政府官员对公众评价的冷漠，出现“架空”公众参与政府绩效管理的内在动机及实际行为。

鉴于政府官员态度倾向的重要性，有研究指出，获得政府高层的承诺与支持，有助于矫正基层官员的认知偏差。美国艾奥瓦州的实践表明，当一线工作人员意识到领导严肃对待绩效评价工作并且真正重视公众的建议和诉求时，他们便会表现出合作的态度并把公民发起的绩效评价（CIPA）视为自己工作的一部分。Holzer和Kloby也指出，CIPA项目要持续与稳定，解决合作问题是关键，即政府是否通过与外部主体的合作实现共赢。甘肃省非公有制企业评议政府绩效的实践从正反两方面证实领导支持的关键作用。2004年，该活动得到当地政府高层的支持得以顺利开展；2006年度的评价结果却因主要领导人对于绩效评价态度的转变没有公布，导致作为我国“第三方评价”典范的“甘肃模式”就此陷入停顿。

（2）公众的参与意愿与能力

Ho指出，公众是否愿意参与到政府绩效管理过程，是否愿意为此付出时间、精力及其他成本是影响公众参与政府绩效管理可持续性的重要原因。在美国，公众辅助的绩效评价（CAPM）项目实践揭示出公众参与可持续的最大挑战就在于激发和保持公众的参与兴趣，确保公众持续的时间投入。因此，公众参与效能感低下、绩效评价周期过长、绩效结果使用机制不健全、绩效管理的复杂性以及成本—收益的理性计算等因素，往往成为公众不愿意在政府绩效管理过程中投入时间、金钱和精力等资源的“元凶”。

与此同时，现有文献指出，公众参与能力不足是影响公众参与政府绩效管理可持续性的关键因素，并且该问题的致因主要是公众的理性不足（表现为主观评价效度问题与认知偏差问题）和专业知识缺乏。

首先，公众评价能力受诸多因素影响，导致公众主观评价效度备受质疑。最早的正式质疑来自Stipak的实证研究，其研究指出，在公共服务满意度评价过程中，公众会受到诸如种族、收入、邻里、地区服务等因素影响，并且还存在“归因错误”与“估计错误”导致评价失真现象。进一步的研究显示，公众评价中确实存在非服务性因素的影响，包括个体特征，如性别、年龄、种族、文化程度、收入水平等；情境因素，即直接影响公众感知的客观环境因素，如经济发展水平、政府腐败程度等；以及互动经历，包括沟通的有效性、互动关系的构建等。

其次，公众的认知偏差也会影响其评价的客观效果。一方面，公众存在自我偏私的倾向，即基于自身利益得失来评判政府绩效，表现为公众对政府满意度的评价往往以自己的生活满意度为前提；另一方面，公众对政府存在刻板印象，即公众倾向于将政府与效率低下、腐败、繁文缛节等消极现象联系起来，导致公众将绩效评价作为表达“愤世嫉俗”情感的场所。Caillier的实验结果揭示出腐败在公众对政府机构绩效认知中的启动效应，证实公众确实存在对政府腐败的刻板印象。无论是自我偏私倾向，还是刻板印象，其结果都会侵蚀公众评价能力的客观效果，导致公众参与政府绩效管理的低效，甚至无效。

最后，政府绩效管理具有明显的技术特征，决定公众参与政府绩效管理的重要前提是公众掌握有关政府绩效评价的相关知识，即包括绩效指标的设计、绩效数据的分析、绩效评价结果的报告、评价系统的设计与开发等。其缘由是知识拥有状况决定评议主体的信息敏感程度，信息分析能力和对评议对象的判断标准，因而评价主体个人的知识拥有状况是影响评价准确性的显著因素。公众辅助的绩效评价（CAPM）项目实践表明，公众对绩效指标设计缺乏兴趣，并且他们非常依赖于已有的指标体系，以及政府官员和专业人员的协助，原因是公众的兴趣和技能与被要求执行的任务之间不相匹配。

鉴于政府官员对公众参与政府绩效管理的错误认知，以及公众参与能力的不足，研究者提出可以通过对政府官员和公众进行培训，以提升公众参与的可持续性。一方面，加强对政府官员的培训，提升他们的绩效领导力，以正确识别各类社会群体的偏好，帮助行动网络达成价值共识，为公众参与提供观念、制度、行动策略等方面的支持；另一方面，加强对公众参与能力的培养，让公众了解和掌握政府绩效管理的知识，包括评估技术培训、信息分析能力培训、评估标准培训、评估错误的反思学习等。

四、讨论与未来研究

通过系统性文献综述可知，现有文献围绕公众参与政府绩效管理可持续性的四个关键性问题已形成较为丰富的研究成果，但也存在两个方面的不足。

首先，在研究的聚焦点上，公众参与政府绩效管理理应是全过程参与，但现有研究更多地聚焦在评价环节，特别是公众满意度调查。与此同时，公众参与政府绩效管理的可持续性是一个包含参与意愿、有效性与延续性的多维构念，但已有文献主要聚焦于公众参与政府绩效管理的有效性问题。其结果是现有研究无法就公众参与政府绩效管理可持续性给出全面、准确的判断标准，从而减弱对现实的指导作用。

其次，在公众参与政府绩效管理可持续性的改进策略上，学者们基于公众的“顾客”角色，从宏观情境、中观组织管理过程与微观个体行为态度入手，探求公众有效维护自身“权益”（即康德所称的消极公民概念）和开展理性绩效评价的策略，但就公众参与的本质而言，双向互动过程中主体间合作关系的建构才是核心。因此，现有文献提出的改进策略主要聚焦于实现公众参与可持续的外部保障条件，其效果是“治标不治本”。这导致政府官员仍然将公众定位于“顾客”与“绩效信息供给者”，并没有从根本上，发自内心地转变对公众参与的态度，即未将公众视为政府绩效生产合作伙伴。

当前，政府绩效管理研究主要是对实践现象的解释而非指导，因而现有研究的不足可以从政府绩效管理的实践情境中找到答案。以官僚制为基础的公共行政其发展逻辑日益职业化与专业化，非选举产生的技术官僚成为公共服务供给的主体。他们依据专业知识进行公共服务供给的选择与判断，导致公众直接参与的空间日益缩小，公众的话语权亦逐步丧失，降格为公共服务的购买者。此时，公众判断政府绩效的标准便演变为消费行为及其结果的满意度。特别是在政治参与制度具有脆弱性的情境下，公众参与政府绩效管理的可持续性更难以保证。其结果，公众参与政府绩效管理只是在政府官员和精心筛选过的专家设定了评价指标和绩效标准，并已经制定出相应评价流程后的一种信息搜集行为。

政府是典型的知识密集型组织，政府官员取得卓越绩效缘于他们能够集中社会智慧，驾驭和运用广博的知识。新公共治理理论也指出，在治理过程中对不同且互补的知识进行融合共享，有助于组织绩效的持续改进。与此同时，知识不对称也是公众参与政府绩效管理的逻辑起点，即不对称的知识进行共享是促进参与目的达成的重要机制，更确切地说，建立以知识共享为基础的学习论坛是通向真正参与的现实路径。基于此，本文认为知识共享机制的构建是破解公众参与政府绩效管理难以持续的有效路径。在政府绩效管理过程中，参与将作为一个利用分散个人感性知识的关键机制，其双向互动特征，决定公众参与政府绩效管理的本质是实现公众个人感性知识与官僚理性知识的融合共享。在知识共享的过程中，公众完成自身角色的重塑，即从被动的绩效信息供给者转变为绩效生产合作伙伴，从而获得参与的持续动力。

然而，构建公众参与政府绩效管理的知识共享机制并非易事。首先，公众参与的大众性与广泛性和政府绩效管理的专业化与技术化之间存在张力，这便预示着公众参与政府绩效管理的知识共享与单纯政府内部的知识共享存在差异；其次，公众个人感性知识与官僚理性知识在知识属性上存在根本性的区别，特别是公众个人感性知识间的不可通约性，造成政府对公众个人感性知识利用的困境；最后，构建公众参与政府绩效管理的知识共享机制受到众多因素的影响，包括宏观情境、中观组织管理过程与微观个体行为态度。有鉴于此，本文提出未来研究的两个重要议题：

一是官僚理性知识壁垒的形成机理及其超越路径研究。正如韦伯指出的，官僚化的行政系统对专业知识的迷恋，源于专业性的知识本身即足以保证非常的权力地位。因而，在政府绩效管理过程中，政府官员出于对技术专家身份的迷恋，表现出对官僚理性知识的天然偏好和对个人感性知识的偏见，并对政府与公众间的知识转化与交换的规则、程序、路径和方式进行单方面设定准入门槛，即构筑起官僚理性知识壁垒，将官僚理性知识凌驾于公众个人感性知识之上，阻碍知识共享过程。因此，一方面，迫切需要对官僚理性知识壁垒的形成机理开展分析；另一方面，思考如何重新开放公共空间，通过公共对话，在平衡由理性主导的专业知识，与开放的、个性化的和感性的经验知识的冲突的基础上，重建二者间的联系，实现对官僚理性知识壁垒的超越。

二是政府绩效管理利益相关者间的知识共享能力研究。一方面，个人感性知识的重要性并不意味着个人感性知识全部都是对的或是好的，差异性甚至矛盾性的个人感性知识形成对国家治理的挑战。与此同时，个人感性知识所具有的分散化、情感化和难以编码等特征，考验着公共管理者对公众个人感性知识的转化吸收能力。另一方面，公众的知识共享能力也同样重要。公众的知识转化能力涉及对个人感性知识的转化，即把隐性的、情感化的、个性化的知识转化为格式化的和易编码的知识以供政府利用。与此同时，公众也需要对官僚理性知识进行转化，即解读高度格式化、专业化的知识，以支撑有效参与政府绩效管理的全过程。公众的知识交换能力涉及公众与政府之间交流渠道的选择与公众表达能力的培养。总之，知识共享能力的构建有助于超越理性的虚无与感性的无知。在实现知识共享的过程中，政府与公众完成自身角色的重塑，即从竞争对手走向合作伙伴。

文章来源：《行政论坛》2020年第1期

本期编辑：豌豆

校审：蔡龚涛、张璐璐、苏芮、邢羿飞、王文婕

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