政策补丁：类型与成因——基于多案例的分析

作者简介

朱燕，中南财经政法大学公共管理学院博士研究生；

朱光喜，桂林理工大学公共管理与传媒学院副教授，研究方向为公共政策理论与分析。

摘要

在我国政府治理中存在独特的政策补丁现象，但已有的政策过程与变迁理论缺乏探讨。基于全国“营改增”、天津“海河英才”行动计划、深圳“禁摩限电”和长沙“楼市调控”4 个典型案例的分析显示：政策补丁依据目标和工具两个维度的修补情况分为细化、补漏、纠偏、更叠 4 种基本类型；频繁出现政策补丁现象的原因有决策的有限理性、实验主义治理策略以及公共决策结构的缺陷 3 个因素，但较之于常规政策调整，后两者尤其是公共决策结构的缺陷是更为重要的原因，且不同类型的政策补丁的原因结构存在差异。政策补丁尽管能在一定程度上弥补原有政策的缺陷，但也会不同程度地造成公共政策公信力流失和公共治理的失序，不符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。避免政策补丁现象的基本途径是提高政府的政策分析能力和优化公共决策流程。

一、引言

由于信息不充分性及问题复杂性等造成的理性的有限性，林德布洛姆（Charles E. Lindblom）认为任何公共政策的制定在现实中都是渐进主义的，即在执行过程中不断修改调整进行完善。因此，公共政策变迁和分析理论都认为政策过程是以问题构建为中心，包括方案选择、执行评估、绩效反馈、修正完善等环节构成的循环逻辑结构。

这种不断修正完善的渐进主义政策制定模式在我国国家治理中表现更加明显。我国改革开放以来经济社会取得巨大成就的重要原因是采用了“政策试点”治理机制，政策的制定是在局部试点的基础上“以点带面”边推广边完善最后普及成为全国政策。因此很多政策的制定和执行过程中会出现多次改革调整或者打补丁。然而，在我国政府治理尤其是地方政府治理过程中，更值得关注的现象是，在政策刚刚开始执行甚至刚宣布出台就很快进行频繁调整修补。典型的例子如 2018 年天津“海河英才”行动计划，在 8 天内连续 5 次对政策方案进行修改。这种快速而又频繁的政策修补引起了社会和民众的激烈争议，并被媒体称为“政策补丁”。

这些政策补丁现象不仅用常规政策过程理论无法描述和分析，也并非“政策试点”框架能够完全解释。那么，政策补丁与一般意义上的政策调整有何差别、有哪些具体表现和类型、为什么会形成这种现象等都是需要探讨的问题。本文将在已有相关理论脉络和概念的基础上对政策补丁的内涵和特征进行分析，并基于多案例对其表现类型及成因进行探讨。本文使用的案例包括全国“营改增”、天津“海河英才”行动计划、深圳“禁摩限电”和长沙“楼市调控”。之所以选择这 4个案例：一是因为案例都发生于近几年，具有很好的时效性；二是因为这 4 个案例都是媒体和社会广泛关注的事件，具有很好的代表性。案例资料来源于新闻媒体的公开报道和政府网站上公布的文件，以保证案例的信度。

二、政策补丁理论脉络与范畴界定

（一）政策补丁理论脉络

政策补丁刻画的是对已有政策的快速局部修补现象，在基本理论脉络上属于政策过程与变迁领域。主流的政策过程与变迁理论源于拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）等倡导的“阶段启发法”，之后西方研究者又先后提出多源流分析框架、倡导联盟框架等新的理论框架。近年来，国内学者大量运用这些理论框架来分析中国政策过程与变迁问题。但是这些理论分析的对象主要是重大政策变迁现象，如新的政策框架确立、重大改革或终止等。因此这部分政策过程与变迁框架的已有概念和理论难以描述和分析政策补丁现象。

鉴于在政策变迁的实际形式中，最常见的是政策调整现象，即在原有政策框架存续期间对其进行修正完善，而非完全重新制定或者废止一项政策，由此以林德布洛姆的渐进决策理论为基础形成了相对微观的政策变迁与演化理论。林德布洛姆把这个过程叫做“挣扎前行的科学”，认为任何政策问题都不存在完全正确的解决办法，而是通过评估和分析来对方案不断进行修正。

豪利特（Michael Hewlett）等在渐进决策理论的基础上提出“政策打包”（Policy Packaging）和“政策修缮”（Policy Patching）两种政策方案的形成方式。“政策打包”是指放弃以前的政策框架并完全重新引入新的政策体系的过程。虽然许多早期的政策设计研究倾向于这种方式，但有足够的经验证据表明，许多现有的政策方案是通过长期的局部“修缮”过程演化而来的。对于“政策修缮”的表现和结果，克恩（FlorianKern）等人认为随着时间的推移，目标和工具会被添加到已有的方案中或者从方案中删除，根据演化过程中前后目标一致性和工具一致性的不同情况，有层叠（Layering）、偏移（Drift）、转换（Conversion）和更替（Replacement）4 种演化结果。

尽管政策方案演化理论尤其是“政策修缮”的概念，将分析问题的层面逐渐指向相对微观的局部变化，但概念和理论建立的基础依然是长期的、规范的政策局部调整现象。比如对英国和芬兰能源政策的局部调整演化的分析，观察周期历经 2000 年到 2014 年 14 年时间，并且这些政策历次的局部演化都是经历完整的议程发起、方案规划与辩论、决策机构表决通过等立法或决策程序。因此这些文献分析的政策演化与修缮现象也是常规意义上的局部政策调整。

近年来有国内研究者对“短命政策”、“朝令夕改”等短期政策变迁现象的表现和产生进了探讨。尽管这些政策现象与政策补丁都有短期快速变化的相同特点，但刻画的是不同的政策变化过程。“短命政策”是指政策出台后快速非正常终结现象，“朝令夕改”则是指政策在短期内未实现目标而进行重大调整或终结现象。显然，这些政策变迁过程都强调政策在短期内发生重大变迁，与政策补丁具有明显的差异。

鉴于已有的宏观与微观政策过程与变迁理论以及相关短期政策重大变迁现象的分析概念体系和理论框架都不适宜直接使用，因此对政策补丁进行范畴界定是问题分析的逻辑起点。

（二）政策补丁范畴界定

为更好地界定政策补丁的范畴并区分其与常规政策调整的差别，在此引入“阶段启发法”的过程逻辑。尽管阶段论被批评存在各阶段之间没有因果关系的缺陷，但由于其符合思维认知逻辑，依然可以作为理解政策过程的基本框架。虽然拉斯韦尔、豪利特等对政策过程的具体阶段有不同的具体划分方法，但都可以归结为政策议程、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结 5 个基本逻辑环节（图 1）。当然在现实当中这些环节并非直接是图 1 中的线性呈现，而是不断循环的过程，甚至是跳跃的过程。

在政策议程启动之后，公共政策在逻辑上依次经历从制定到终结等环节，但实践中极少有公共政策会直接进入终结过程，除非出现原始政策问题已经完全得到解决或者已经不再存在，以及原有政策完全不起作用或存在重大缺陷等情况。因此一项公共政策在宣布执行之后都会不同程度存在目标偏差或出现新情况的问题，在这种情况下就要进入政策调整过程。

然而，需要注意的是现实中的政策调整有两种，即结果反馈式调整和政策补丁式调整。结果反馈式调整是指公共政策在执行一段时间后根据效果评估的结果而进行修正，这也是一般意义上的政策调整。政策补丁式调整则是指政策刚刚开始执行还未经过规范的效果评估甚至还未执行就进行的调整。所谓规范的效果评估是指公共政策在经历至少一个完整执行阶段，即原有政策框架全面落地作用于目标群体后，依据原有目标标准对效果进行的评估。体现在图 1 中的差别是：处于政策评估与政策终结阶段之间发起的调整的是结果反馈式调整，属于政策循环的合理环节，而处于政策制定完成与政策评估阶段之间发起的调整就是政策补丁式调整。

政策补丁包括 3 个方面的基本要素：第一，在结构要素上有基准政策和补充政策甚至是多项补充政策，并前后形成一系列政策安排，因此补充政策的出台不属于单个新的政策创立行为；第二，在关系要素上，补充政策是对基准政策的局部性补充或修改，而基准政策的基本框架依然延续，因而不是对基准政策的终结或替代行为；第三，在时间要素上，补充政策的出现时间短甚至是在非常迅速的情形下出台，基准政策刚进入执行阶段甚至刚出台还没执行，因此不属于常规意义上的政策调整行为。

基于这 3 个基本要素，可以进一步将政策补丁与“朝令夕改”和“短命政策”两个最相似的现象进行比较区分（表 1）：朝令夕改和短命政策尽管在时间要素上也是在短时间内发生变迁，但因其结构要素和关系要素上的差异，朝令夕改的变迁结果是政策替代，而短命政策的变迁结果则是政策终结。因此朝令夕改和短命政策都不属于政策调整现象，也就不同于政策补丁。

此外，政策补丁往往还伴随有两个方面的特征。首先是调整频率高，表现为在较短时间内对现有政策多次进行解释说明、修正或者补充，甚至在一个初始的“补丁”内部还嵌套了若干局部性的“补丁”，出现“补丁”的“补丁”现象。其次是程序不规范。政策的调整实际上是政策“再决策”，本质上要再次经历一次完整的议程设置、方案规划、方案论证、方案选择的基本过程。政策补丁式调整则缺乏规范的程序，动议调整的议程设置并非由政策效果评估反馈触发，而往往是由很快显露的政策缺陷及其引发的舆论压力、领导意志等因素导致，问题提上议程具有很大的不确定性甚至是随机性；调整的政策内容很多情况下也缺乏系统科学的论证，往往是针对基准政策出现的问题进行“头疼医头、脚疼医脚”应急式修补。

三、政策补丁的类型

对政策补丁的类型进行划分首先要明确划分的维度和依据。豪利特的政策组合与演化框架具有很好的启发性，认为政策制定就是将各种具体类型的政策工具或手段按照相应原则组合成政策“包”或者“组合”以实现政策目标的过程。因此，公共政策是由目标和工具两个基本要素构成的复杂组合，其中目标是政策行动者决定的战略对象，工具是实现政策目标的具体方法。克恩等人进一步从目标一致性和工具一致性两个维度来描述政策的局部演化情形，并据此提出不同的结果形式。霍尔（Peter A. Hall）也是从政策目标和工具两个维度分析政策变迁的层次，依据特定领域政策的总体目标、实现总体目标的政策工具以及政策工具的精确设置 3 个变量将政策变迁划分为 3个层次。由此，从政策目标和工具两个维度来刻画政策调整的情况是合适的。

本文从政策目标是否修补和政策工具是否修补两个维度对政策补丁进行基本类型划分。政策目标修补是指政策问题导向和目标定位的偏移、政策目标内涵及边界的重新界定、单一目标约束向多元目标约束转变等，出现其中情况之一则视为发生了目标修补。政策工具修补是指实现政策目标的工具类型发生增减而不是具体政策手段发生变化。政策工具类型的划分学界普遍认可的方法是依据政府介入程度划分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具三类。之所以以政策工具类型而不是具体政策手段的变化进行判断，是因为相同类型的政策工具有相同的性质和特征，而不同类型的工具在影响程度、效果、价值导向和公平程度上存在差异。比如自愿型政策工具在自愿而非政府干预的基础上完成目标的，强制型工具是政府直接或强制作用于目标群体，政策对象几乎没有自由裁量的余地，而混合型工具是在保留私人部门最终决定权的同时政府可以不同程度地介入。因此，仅仅是具体手段而不是工具类型发生变化不能真正体现政策工具的变化，在政策工具类型上出现增减才视为发生了工具修补。

据此，可以将政策补丁划分为细化型、纠偏型、补漏型和更叠型 4 种基本类型（表 2）：

细化型政策补丁不对政策目标和工具类型进行修补，而是在基准政策系统架构和总体结构布局的宏观设计基础上，通过增加政策内容来细化政策方案；补漏型政策补丁只修补政策工具类型，通过政策工具类型的变化弥补政策漏洞，目的是增加新的工具类型来解决基准政策体系存在的问题；纠偏型政策补丁只修补政策目标，不改变政策工具的类型，目的是使政策的目标符合众多利益相关者的需求；更叠型政策补丁是政策目标和工具类型都发生变化，目的是使公共政策适应多元需求和新的情况。下面用 4 个具体案例予以刻画。

（一）细化型政策补丁：全国“营改增”

为解决增值税和营业税并行导致的双重或多重征税问题，2016 年 3 月 5 日李克强总理在第十二届全国人大四次会议上宣布当年 5 月 1 日起全国试点实施“营改增”；2016 年 3 月 18 日国务院常务会议审议通过了全面“营改增”试点方案，随后 3 月 23 日财政部和国家税务总局发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，公布“营改增”的整体方案。但全面“营改增”是一项政策性强、涉及面广、影响深远的改革，而通知中的方案只是基本框架，有许多具体细节问题需要确定，因此财政部和国家税务总局针对实施过程中的具体问题，发布了大量补充通知和具体规则，其中 2016年 5 月 2 日之后 1 年时间内就有 53 份文件出台，如财政部、国家税务总局 2016 年 6 月 30 日《关于金融机构同业往来等增值税政策的补充通知》、2017 年 4 月 28日《关于简并增值税税率有关政策的通知》等。这些政策补丁对“营改增”过程中行业性以及优化纳税服务等方面的问题根据实际情况进行了细化和完善。等方面的问题根据实际情况进行了细化和完善。

全国“营改增”的政策补丁在目标上与基准政策完善税制结构、解决重复征税的目标完全一致，在工具类型上也是继续采用基准政策的强制型工具和混合型工具，因此是对基准政策轮廓的具体操作化，属于细化型政策补丁。

（二）补漏型政策补丁：天津“海河英才”行动计划

2018年 5月 13日天津市委市政府印发“海河英才”行动计划，政策的基本内容是放宽人才落户条件，普通高校毕业的学历型人才可直接落户，其中无产权房、无就业单位来津人才在中国北方人才市场集体户落户即可。由于政策极大降低了天津落户门槛以及天津自身在发展机会尤其是教育资源方面的巨大优势，不仅对各类人才具有非常强的吸引力，而且也为高考移民、投机炒房留下了巨大空间。5 月 16 日中午 12 点 30 分至 17 日早上 8 点 30 分已经就有 30 万人下载“天津公安”APP 办理落户申请，之后落户申请更是井喷式增长，甚至导致申请所用的网站停摆以及 APP 瘫痪。面对这种情况，5 月 18 日天津市公安局强调按照市人社局新的要求，符合申请条件但在天津无工作、无名下住房的拟落户人员，必须先将档案调至中国北方人才市场后，才可以去各区行政服务中心办理落户准迁；5 月19 日，天津市人社局也随即发布《天津市引进人才落户实施办法政策解读》，规定在外省市有工作单位的人员，不能按在津无工作单位申报落户，如弄虚作假骗取落户资格，将会被注销户口、纳入诚信“黑名单”并通报原籍；5 月 20 日，北方人才市场要求落户申请人在网络系统如实上报存档信息，“现工作单位”、“工作经历时间”、“工作经历单位”为必填项目，原有保险手册、就失业证随档案一并转入；5 月 21 日，天津人社局再次发布《引进人才落户实施办法有关问题解答》申明人才落户新政目的在于支持有意来津真正参与各项事业发展、愿意在津脚踏实地创新创业的人员，必须严格实行先落档才能落户的规定。

天津“海河英才”行动计划政策补丁在政策目标上围绕“吸引人才”不变，但是在工具上基准政策仅仅是采用混合型工具，如舆论宣传、鼓励号召、利益诱导等，由于这种工具给投机者提供政策空间，因此政策制定者很快通过连续发布政策补丁将监督、禁止和处罚等强制性工具采纳进来，弥补基准政策的漏洞，目的是将非政策目标群体排除在外。天津“海河英才”行动计划的政策修补属于补漏型政策补丁。

（三）纠偏型政策补丁：深圳“禁摩限电”

鉴于长期以来“电动摩托车”剧增给社会治安和交通秩序带来的严重影响，深圳市于 2015 年底成立“禁摩限电联席会议”，决定从 2016 年 3 月 21 日起，在全市范围开展“禁摩限电”源头专项集中整治行动。公安机关交通管理部门发布了具体的“禁行”和“限行”规定及处罚措施。这次被称为深圳史上最严厉的“禁摩限电”整治行动效果比较明显，但其合理性也很快受到社会强烈质疑，深圳市相关部门不得不先后多次出台政策补丁进行修正，其中非常典型的有 2 次。首先是快递这种社会刚性需求的特殊行业受到冲击，“50名快递员被拘留”、“800 余辆快递车辆被查扣”、“深圳快递行业现离职潮”等因“禁摩限电”而引起的网络话题引发市民热议，媒体舆论也从立法依据、程序正义等诸多方面对“禁摩限电”提出质疑。于是专项行动开始 10 天后，深圳市交管局宣布根据快递等特殊行业的实际增加 5000 辆备案电动自行车配额，并设立 15 天政策过渡期，以给予相关快递企业缓冲。随后交管局又发布通告，鼓励新能源纯电动物流车的发展使用，以与国家政策导向保持一致。其次，“禁摩限电”虽然符合整治城市秩序的需要，但市民普遍认为政府需要尊重现实，不能忽视市民的出行需要，政府需要提高管理能力而不是一限了之。为此，2017 年“禁摩限电”工作联席会议将深圳电动自行车整治方向调整为“疏堵结合”，对仍然存在接送儿童、交通接驳延伸、市场买菜等使用需求的点位规划投放共享电动自行车或社区微巴作为交通补充服务，并每半年对限行区域向全社会征求意见后进行调整。

深圳“禁摩限电”的政策补丁，在政策目标上不再从维护交通安全和城市秩序的单一维度“一刀切”，而是兼顾基本交通出行和特殊行业、产业发展等多元需求，政策目标出现了明显的修补纠正；在政策工具上，基准政策采用了命令性和权威性、规制、信息与劝诫等工具，在类型上体现为强制性工具和混合型工具结合并且以强制性工具为主，后续的政策补丁尽管增加诸如给予特殊行业通行权、试点共享电动自行车等具体措施，但均在基准政策采用的政策工具类型范围之内。深圳“禁摩限电”的政策修补属于纠偏型政策补丁。

（四）更叠型政策补丁：长沙“楼市调控”

2017 年 3 月 18 日长沙市政府办公厅发布《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的通知》，核心目标是稳定房价，主要措施是“限购”和“限贷”。但是基准政策的实施手段并不是很严格，“限外不限内”，长沙户籍不限购买数量，湖南户籍不限首套。鉴于被舆论指责“政策过于温柔”，随后调控政策经历 3 次重大加码：2017 年 5 月 20 日长沙市住建委发布《关于进一步做好房地产住宅市场调控工作的通知》，将长沙户籍纳入限购范畴，将长沙之外的湖南户籍也限制在首套之外；9 月 23 日长沙市住建委又发布《关于进一步稳定房地产市场促进健康发展的通知》，规定长沙户籍无住房单身户和集体户限购从 2 套降为 1 套，已有 1 套住房需在取得不动产权证 3 年后才可购买第 2 套；2018年 6 月 25 日长沙市政府办公厅则印发《关于进一步加强房地产市场调控工作的通知》，规定户籍家庭购买第2 套住房的时限由取得不动产权证 3 年后延长至 4 年，住房公积金贷款购买家庭第 2 套住房首付比例下限统一为 60%，同时还采取了严格户籍迁入、提高个人转让房屋所得税率等措施。

以“限购”和“限贷”为核心的调控政策不仅仅关系到房价问题，还关系到诸多其它问题。首先是住房刚需和社会公平问题。长沙楼市调控以来，“买房难”成为常态，而“捂盘惜售”、“通宵排队买房”现象更是层出不穷。为此，长沙相关部门先后出台《关于进一步加强房地产市场监管的通知》等系列文件，推出“公开房源”、“摇号销售”、“加快供给”、“首套刚需优先”、“租购同权”的政策补丁。其次，“限购”政策的各种漏洞也催生了房地产市场的乱象。为此长沙楼市调控在需求侧实施限购的同时，又出台《长沙市住宅用地“限房价、竞地价”试点操作规则》、《长沙市定向限价商品住房管理暂行办法》等文件，实施土地“熔断 + 摇号”控地价、规范限价商品房和二手房销售。再次，“限购”还关系到人才引进的问题。由于初始政策抑制了对人才的吸引，2017 年 8 月 18 日长沙市住建委依据市委市政府要求出台《长沙市人才购房及购房补贴实施办法（试行）》，规定高层次人才享受长沙户籍人口购房政策及补贴，在长沙工作、具有专科及以上学历或技师及以上职业资格的人才，首套购房不受户籍和个税、社保缴存限制。但引进人才范围过宽又存在“炒房”的漏洞，于是随后又补充规定专科以上学历及技师以上职业资格的人员申请人才购房资格的，需提交本人连续 24 个月以上在长工作单位的工资流水和公安部门出具的已满 24 个月的居住证。然而，这项政策虽然挤压了投资投机需求的空间，却消解了人才政策的吸引力，为此，2018 年 6 月长沙市市委人才工作领导小组规定经市组织人事部门认定的 3 类高层次人才不受限购政策限制。

长沙楼市调控经历了错综复杂的政策补丁甚至是反复为补丁打补丁的过程，自 2017 年至 2018 年，相关部门出台了 30 多项调整政策。在政策目标上，最开始是单纯以“限购”和“控房价”为目标，但后续又通过“公开摇号销售”、“首套刚需优先”、“培育和发展租赁市场”、“土地竞价熔断”、“人才购房新政”等政策补丁，增加了满足住房刚需、维护社会公平和稳定、促进房地产市场正常运行、吸引人才等新的政策目标；在政策工具类型上，从最开始采用建立和调整规则、监督、禁止等强制型工具，陆续增加了补贴、合同契约、利益诱导、征税、信息披露等众多混合型工具，以服务于多元目标的需求。长沙楼市调控的系列修补属于更叠型政策补丁。

细化、补漏、纠偏和更叠 4 种类型是政策补丁的基本类型，现实中的政策补丁可以更为复杂，比如相同政策框架在不同阶段的修补可能呈现出多类型的特征或变化。尽管如此，依据政策目标和工具两个维度所提出的类型学框架，依然具有理论分析上的意义，可以刻画特定政策补丁现象的基本特征。

四、政策补丁的成因

（一）形成政策补丁的原因要素

政策调整本质上源于决策的有限理性。西蒙（Herbert A. Simon）指出，理想中完美的决策要受到完备信息的限制，而认知的局限也会抑制决策者做出完全理性的决策，从而增加政策结果的不确定性。因此，政策的制定不可能没有任何缺陷。然而，决策的有限理性尽管会导致政策出现调整，但不必然导致相同政策出现频繁的政策修补。对于我国的治理实践而言，导致更频繁的政策修补还有更现实和更直接的原因。

实验主义治理策略是政策修补的现实原因。实验主义治理本质上是一种递归决策，即多个公共行动主体为达成某种政策目标，在统一框架下分散决策、彼此互动，在不断的评估中相互学习，并根据自身环境及条件修正各自行动方案。正是这种“异乎常规”的政策制定模式，使中国能在不引进国外现成改革方案的情况下“内生性”地推动制度的演变和创新，又能避免因情况不明而导致的改革震荡。甚至在特殊情况下，实验主义治理方式呈现出典型的“回应式”特征，即以提上议程或产出政策作为工具，在短期内快速回应突发事件或严重的社会问题，以缓解政府压力，而对于政策的具体方案则在事后的执行中逐渐探索完善。实验主义治理策略尽管给复杂转型时期的中国带来了极高的治理绩效，但也不可避免造成各领域公共政策经常需要修补的空间。

导致政策频繁修补的直接原因则是公共决策结构的缺陷。我国公共决策权力主要集中在各级党和政府机构的负责人，这越是在基层地方政府表现越严重。这种决策结构会使有限理性更加有限，同时使实验主义策略滑向“随机主义”策略，甚至出现各种“拍脑袋”的任性决策。

不同形式的政策调整中决策的有限理性、实验主义治理策略以及决策结构的缺陷 3 个因素的作用是不同的：决策的有限理性会导致政策调整，但仅仅是合理的有限理性因素不会导致过于随意的政策修补；实验主义治理策略既会导致常规政策调整，也会导致频繁的政策修补出现；而公共决策结构的缺陷导致的往往就是层出不穷的政策补丁现象。简言之，尽管 3 种因素都会产生作用，但从决策的有限理性到实验主义治理策略再到决策结构缺陷，在常规政策调整的中的作用是递减的，而在形成政策补丁中的作用是递增的，这也是常规政策调整与政策补丁之间的差异。

（二）不同类型政策补丁原因结构差异

不同类型政策补丁的原因构成也存在差异。为了刻画这种差异，本文用相互关联的纵横两个维度形成的坐标图来表示（图 2）。纵坐标显示的是不同原因要素的非理性程度，由低到高依次是决策的有限理性（R）、实验主义治理策略（E）和决策结构缺陷（S）。这种排列的理由是：决策的有限理性是客观存在不可避免的，类似于自然科学中的误差，只能尽量减小但不能完全消除，因此合理的有限理性就如合理的误差一样，其非理性程度是最低的；而决策结构缺陷则是主观因素占主导，类似于自然科学中的错误，本可以避免的但却人为导致发生了，因此其非理性程度最高；实验主义治理策略则处于中间位置，既有因问题复杂等客观因素的影响，也有对治理风格路径依赖的主观因素，在改革开放初期很长时间里由于要政府面临的是众多新出现的复杂的问题，试验主义治理是合理的策略选择，但随着改革开放深入推进 40 年，进入各领域治理更强调顶层设计的阶段，尤其是地方政府依然习惯于“试一试”、“看一看”的治理思维，本该科学研究和周密论证的问题先简单处理，等出现问题再研究弥补。

横坐标表示的是政策修补范围，即在政策构成要素的目标和工具两个维度中进行实质性修补的程度，所谓实质性修补是指目标发生变化或者政策工具类型上发生变化。修补的范围由小到大依次可以分为目标和工具均无实质性修补、目标或工具进行实质性修补以及目标和工具同时进行实质性修补。修补范围的大小与产生原因的非理性程度是密切相关的，非理性程度越高，修补的范围越大，因为越是非理性情况下制定的政策，越容易出现错误而不是误差，纰漏越多越严重需要修补的地方自然就越多。

将 4 种基本类型的政策补丁置于纵横坐标形成的平面图上，可以清晰地显示不同类型政策补丁形成原因的差异：在细化型政策补丁中，决策的有限理性和实验主义治理策略尤其是决策的有限理性是主要原因，在补漏型和纠偏型政策补丁中，实验主义治理策略和决策结构缺陷两个因素都突出存在，而在更叠型政策补丁中，决策结构缺陷因素则占主导地位。这种原因结构上的差异在上述 4 个案例中得到体现。

在全国“营改增”案例中首要的因素是理性的有限性。全面“营改增”改革属于国家税收体制的重大改革，不仅涉及法律制度层面的改革，还涉及各行业、各领域的税收征管以及税收管理体制等执行层面的改革，处理这种复杂的新问题任何决策机构都不可能一次就形成完美方案。实际上为了尽可能科学地拟制改革方案，国务院自 2012 年起就在部分省市和行业领域进行了 5 年的探索，尽可能研究出比较完善的方案。其次是实验主义治理策略的影响。2016年“营改增”全面实施时，尽管前面已经进行了探索，但这次依然采取“全面试点”这种少见的方式，全国边执行、边试点。因此，在基准政策出台时，文件中就说明“不断总结试点经验，优化流程，改进方法，加强监测预警，完善应对预案，强化风险防控，出现问题迅速处置”。当然，对于“营改增”这种复杂的问题，正是由于决策理性的有限性的客观存在，导致决策者采取谨慎的再“试点”策略。例如，针对小规模纳税人自开专用发票需求与现行政策的冲突以及税务机关税收管理能力的局限的复杂问题，全面“营改增”开始后的 1 年内国家税务总局选择部分行业进行“试点中的试点”，围绕“优化纳税服务”国家税务总局积极调研听取意和建议先后 14 次出台“补丁”文件。

在天津“海河英才”行动计划和深圳“禁摩限电”案例中，突出因素是实验主义治理策略和决策结构缺陷。地方政府更倾向于使用实验主义治理的思维来处理问题，其表现就是不论问题新旧大小，都习惯在政策文件中强调“边执行、边完善”的要求。2018 年《天津市“海河英才”行动计划》最后一段话是“本行动计划自发布之日起实施，每年视运行情况优化完善”；2015年深圳市人民政府办公厅批转《市公安局关于进一步加强电动自行车管理工作实施方案》的通知中要求“实施中遇到的问题，请径向市公安局反映”，由市公安局“协调各成员单位共同研究解决专项整治过程中遇到的重大问题”。但实际上相对而言，人才引进和“禁摩限电”不算是非常复杂的治理问题，至少近年来在很多地方都有经验可供借鉴吸纳。同时，决策结构缺陷的因素也非常明显，即由于决策程序不到位，部门协商和调查研究等基本环节缺失，导致应该正常预见的问题都考虑不到。天津“海河英才”行动计划如此重大的政策，并不是天津市委市政府直接研究拟定的，而是由人社部门制定，只是“经市委市政府同意”印发执行；而与此配套的作为专门涉及户口问题的《天津市引进人才落户实施办法》是由人社局而不是公安局牵头发文，但文件又规定落户的联审和抽查监督由公安局负责。此外，在天津政策出台之前，西安等地就已经出现了人才落户过程中“子女教育移民”的问题而紧急补漏，但天津依然没有在方案中吸取教训，就如网友的评论：“战略上非常正确，战术上一塌糊涂”，“最后还被完全可预期的效果吓坏了”。深圳 2016 年史上最严厉的“禁摩限电”尽管有“禁摩限电”联席会议领导，但实际上是由公安局主导推动和实施，没有在充分征求社会和市民意见基础上形成方案。有法学专家就明确指出：“根据中办国办印发的法治政府建设实施纲要，禁摩限电属于影响面比较广泛的行政决策，其出台必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五道程序，不能仅由一个政府部门出个通告就解决了”。而在网络上深圳市民更是对“禁摩限电”政策提出了强烈的评：“几乎就是拍脑袋看天花板来决策”、“为什么不把这些研究先搞明白了、研究透了，然后再推行禁摩限电呢？深圳交警部门有没有意识到，你这样的先禁止再研究，受影响最大的其实是广大普通民众”。

长沙“楼市调控”中决策结构缺陷因素则是核心原因。住房问题是涉及市民核心利益的重大行政决策事项，政策的出台需要经过严格的决策程序。按照2008 年湖南省公布实施的《湖南省行政程序规定》，重大行政决策需要经过征求公众意见、专家论证、听证协商、集体讨论等环节方可作出。但长沙市的楼市“3·18”调控政策未见任何有关征求意见、专家论证、听证协商等过程的信息。涉及楼市调控的相关政策并非属于“机密”不可公开，至少可以在一定范围内公开征求意见，比如北京、佛山等地就对有关住房销售管理、住房发展规划等向全社会公开征求意见。实际上，长沙“楼市调控”的基准政策是由长沙市政府办公厅单独发布，而且如此重大的政策的正文不到 1000 字，也未见任何有关是试行或如何调整的说明，意味着这个政策无需试点，是正式执行的政策，充分体现出其决策程序的缺失和决策内容的缺陷。一方面，自 2005 年以来，我国的楼市调控从中央到地方已经历 10 多年的经验教训，限购、限价、限贷等各种政策工具可能存在的影响和问题各地的实践已经显露得十分充分，诸多本应避免的操作性和技术性问题在初始政策中依然均未考虑，导致诸多部门疲于应付堵漏洞；另一方面，从后续的政策修补来看，长沙市政府办公厅、发改委、住建委、公积金中心、房产交易管理中心、国土资源局、税务处、公证协会等众多部门出台补丁政策 30 多项，这些政策各自发布，有的还相互矛盾，以至市民发出“越限越涨、越控越抢”的感慨和“希望能够全盘周全考虑，真正推行一些治本之策”的呼吁。这也从反面证明长沙楼市调控政策存在重大决策缺陷，至少相关部门之间没有就政策方案进行充分沟通协商。更需要注意的是，决策结构的缺陷还会再次制造补丁政策的缺陷而导致政策“补丁摞补丁”。例如，长沙楼市调控在出台“摇号销售”政策补丁之后又在补丁政策的基础上再打补丁，以规范摇号销售具体操作程序和加强摇号销售排序现场监督公证，另外在人才住房问题上也是如此。

五、结论与讨论

在我国国家治理过程中存在独特的政策补丁现象，即政策刚执行甚至是刚宣布出台还未执行就不断打“补丁”进行修补，这种非常规的政策调整不同于执行调整中的常规效果反馈式调整。基于国“营改增”、天津“海河英才”行动计划、深圳“禁摩限电”和沙“楼市调控”4 个典型案例的分析显示：政策补丁依据政策目标和工具两个维度的修补情况可以划分为细化、补漏、纠偏、更叠 4 种基本类型；之所以在我国治理尤其是地方治理中频繁出现政策补丁现象，有决策理性的有限性、实验主义治理策略以及公共决策结构的缺陷 3个方面的因素，但较之于常规政策调整，后两者尤其是公共决策结构的缺陷是更为重要的原因，并且不同类型的政策补丁的原因结构也有差异。

在理论层面上，政策补丁具有概念谱系和理论脉络上的补充意义。政策补丁是已有的政策调整、政策替代等概念无法完全刻画和描述的政策现象，本文将其概念化并进行基本类型划分不仅是尝试对中国场景的政府治理现象的总结提炼，也是尝试对公共政策学概念体系的补充；同时，已有的主流政策过程和政策变迁理论主要适用于分析政策的重大变革现象或者“政策范式”转换，而政策调整演化的相关理论则适用于分析常规的政策修正，本文对政策补丁的成因进行初步分析，对非常规微观政策变迁和演化也具有理论脉络上的补充意义。

在实践层面上，政策补丁则提供了观察治理体系和治理能力现代化着力点的切口。从政策目标的实现来看，政策补丁在客观上也的确在不同程度上能及时弥补基准政策的一些不足。然而这种非常规的补丁式政策修补也存在明显的负面影响，尤其是在非细化型政策补丁上表现得非常明显。从政府自身的角度看，会造成政策运行和公共治理失序以及政策公信力的不足，例如天津“海河英才”行动计划政策补丁，导致“多少人一夜梦碎”的新闻评论铺天盖地；从作为政策目标群体的角度来看，则会造成公众无法定位明确的行动准则并付出很大的遵从成本，尤其是对于非预期性的政策补丁，例如在长沙“楼市调控”案例中，民众反映最强烈的问题就是对府“无所适从”，政策之间衔接不畅、考虑不细，个别条款前后不一，让人摸不着头脑。

如果将国家具体化为政府体系，国家治理治理能力的现实体现就是各级政府的治理能力。政府能力是建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使他们拥有制订政策和在社会中执行政策的能力，因而政府治理能力就是能否科学地制定和有效地执行符合实际需要的政策的能力。习近平总书记提出新时代政府治理要加强“顶层设计”和处理好“政策五关系”。显然，频繁出现的政策补丁现象不符合“顶层设计”和处理好“政策五关系”的要求，从而也不适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，因为它不符合公共政策制定和运行对“民主”和“科学”要素的基本诉求。如果说在改革开放初期阶段，由于转型过程中治理问题的急剧复杂化和政府应对经验的明显不足，“走一步看一步”的政策补丁可以成为政府的治理策略，那么在进入全面深化改革的今天，政策制定的顶层设计和系统性是治理能力现代化的基本标准。

避免政策补丁现象的基本途径是提高政府的政策分析能力和优化公共决策流程。提高政府的政府政策分析能力的目的是尽可能减少有限理性因素和实验主义治理策略的影响，而优化公共决策流程的目的则是要避免决策结构缺陷从而消除直接导致出现政策补丁的因素。从提高政策分析能力来看，各级政府尤其是地方政府，要有对知识和能力有限性的客观认知和开放的姿态，在政策信息、知识和方法的获取上既不能限于官员的个人经验，也不能停留在形式化和背书式的专家咨询审议，而是构建政策信息、知识、方法在官员、专家、智库、媒体、民众各环节之间的循环流动和互动增长机制，以避免对政策问题和方案的分析认知出现结构性缺陷。从优化公共决策流程来看，尽管国务院新颁布的《重大行政决策程序暂行条例》已经意识到这个问题，对决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论以及执行和调整等作了比较详细的规定，但仅限于政府系统中的重大决策，对于一般决策或者超出政府体系之外的公共决策依然没有明确的流程规定。因此相关决策主体需要完善补充不同类型公共决策的流程规定，而无论是哪种类型的公共决策，流程规定的最核心的环节是要确保利益相关者有需求表达和政策建议的制度性渠道。只有决策者的政策分析能力和公共决策流程在相互促进中得到提升和优化，才能提高政府对不同层面不同领域公共政策的顶层设计水平，从而最大限度避免政策补丁这类残缺性政策的频繁出台。

文章来源：《中国行政管理》2020年第9期

本期编辑：蔡龚涛

校审：王文婕、苏芮、李玲、张璐璐、邢羿飞

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