“放管服”改革系列推送五|机制改革视角下我国“放管服”改革进展及梗阻分析——基于七省市“放管服”改革的调查
彭云，法学博士，中国行政管理学会助理研究员，从事政府行为、行政审批制度改革研究等；
王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，从事城市治理、公共政策、社会政策研究等。
我国的“放管服”改革是个系统性、整体性的政府创新工作。以往有关“放管服”改革的研究，多从宏观层面的体制改革来阐释中国政府治理模式的变革之道，较少从微观的机制运行层面对“放管服”改革进行理论关照。本文基于区分政府体制与政府机制的基础上，通过对我国五省两直辖市的“放管服”改革实地调研，在运行机制层面分析进一步推进“放管服”改革所面临的机制性梗阻，结合具体案例区分了三种类型的梗阻现象，解析了改革中的“中梗阻”“最后一公里”“信息孤岛”等机制性问题。针对于此，持续深化“放管服”改革，就是要把着力点放到加强系统集成、协同高效的机制优化上来，建立起审管联动机制、管服协同机制，形成一批不可逆的改革成果，把制度优势转化为治理效能，助推新时代我国政府治理体系与治理能力现代化。
“放管服”改革作为全面深化改革特别是行政体制改革的重要内容，受到党中央国务院高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会明确提出，深入推进简政放权、放管结合、优化服务。李克强总理多次强调，“放管服”改革是一场刀刃向内的政府自我革命，旨在重塑政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。“放管服”改革的本质既是政府体制层面的制度性变革，也是优化政府运行过程的机制性改革，具有系统性、整体性强的特点。
自2013年起，国务院连续六年召开全国“放管服”改革电视电话会议，把持续深化“放管服”改革，作为满足人民日益增长的美好生活需要，打造市场化法治化国际化营商环境，加快政府职能转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，推动经济社会持续健康发展的重大改革之举和重要支撑。在持续推进的改革中，从中央到地方推出的一系列“放管服”改革“组合拳”，有效解决了一批结构性矛盾，较好实现了政府管理体制机制的历史性变革、系统性重塑和整体性重构。
在政府与市场关系方面，坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的目标导向，以刀刃向内的政府自我革命为驱动力，克服了许多机制性梗阻，打通理顺了许多“堵点”“难点”，大幅提升我国营商环境的市场化法治化国际化水平，明显增强了市场主体活力和创新动力; 在顺应社会发展、回应民生关切方面，各级政府适时推出一批切口小、见效快的惠民创新政策，有效解决了老百姓吁求强烈的“操心事”“烦心事”，极大增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。六年来的实践表明，“放管服”改革所取得的成绩十分显著，但从各地的具体实践来看，仍然存在一些薄弱环节和不足之处，特别是一些关键的机制性梗阻还没有真正解决，导致改革的综合效应无法充分发挥和有效释放。
我国的“放管服”改革有着一贯明确的指导思想和价值取向; 在经济效益、社会效应、政府革新等方面也都取得了显著成效。但在分析视角上，多是基于行政体制变革的视角，从政府理念、职能配置、组织结构等维度展开。相关研究大致可概括为两类: 一类偏重理论阐释的规范性研究，学者或者聚焦于对国家出台的“放管服”改革相关政策文件、领导人讲话的学理解读，或者着眼于“放管服”改革的历史沿革、思想内涵、取得成效和现实价值的阐发。另一类是偏重实务操作的实证性研究，这类研究的经验证据，只有少部分是基于国家层面的实践，大多来自地方层面或区域性的改革经验，侧重于从体制变革层面阐释中国政府治理模式的变革之道。
然而，体制变革的视角更多是从宏观层面对“放管服”改革进行画像，虽然有助于我们从整体上把握和理解“放管服”改革在我国行政管理体制改革乃至全球公共管理理论和实践中的历史方位和现实坐标，但无法关照到“放管服”改革实践中的过程性、互动性、丰富性，容易陷入理论的空洞当中，弱化了研究者对社会现实差异的敏感性，忽视了对中国“放管服”改革实践独特性的理论呈现。故此，本文在把握我国“放管服”改革的宏观思路基础上，对浙粤豫贵陇京沪五省两直辖市的改革进行实地调研，尝试从政府机制视角透视“放管服”改革面临的机制性梗阻及其成因，并据此提出可能的解决路径。
二、机制视角下“放管服”改革的着力点
在诸多的文献研究和政策文件中，对于政府体制和政府机制没有严格的区分。但在政府管理实践中，从政策的着力点、改革力度和行动措施来看，体制和机制还是存在一些差别的。科学合理的政府体制，需要与之相配套的高效、运转灵活的政府机制。由此可见，机制既不是单纯的静态结构，也不是单纯的动态运行，而是把二者结合起来，研究各个要素在动态运行中的相关关联及其推动关系。
（一）政府体制与政府机制的区分
从关系维度看，政府机制与政府体制相互依存，体制是机制生成和运行的基础，机制则是体制发挥作用的载体和运作形态。
具体来说，政府体制主要包括政府职能设置、组织结构形式两大部分。其中，政府职能体现了政府的价值导向、发挥作用的基本方向和职责范围; 政府结构则是政府内部基于权责划分形成的相对稳定的结构位置。
至于政府机制，按照中国行政管理学会沈荣华的界定，政府机制是指有目的的通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式，具有相对独立性、稳定性和双向互动性三个基本特征。从上述的定义中，我们可以看到政府机制和政府体制既有统一性的一面，也体现出政府机制自身的特点:
首先，政府机制是为实现某种特定目的而设计出来的手段、路径、方式。政府机制是政府体制价值导向的反映，比如在政府与市场关系上，如果以计划为目的导向，就会倾向于行政性机制，形成“全能政府”; 而以市场为导向的，就倾向于采取市场竞争机制，形成“掌舵型政府”; 以服务为导向的，就倾向于采取协作治理机制，形成“服务型政府”。
其次，政府机制着眼于政府内部或政府与其他行为主体间相互作用的动态过程。机制一词最早在自然科学中应用，是指机器的构造和工作原理，或有机体的内在工作方式，注重彼此之间的相互关系。政府机制是政府系统各个部门相互联系、相互作用的机制，既不是某种单向作用，也不是没有政府参与的行为主体间互动。
再次，从动力设置看，政府机制的构成主体是具有主观意识的行为体，其动力来源、动力大小、动力性质等因素，都会对政府机制的功能作用产生不同程度的影响。这些动力既可以是通过制度安排产生的制度性赋能，也可以是依靠“互联网+”、大数据、区块链、人工智能等先进技术手段进行技术性赋能。
可见，作为一种分析视角，政府体制和政府机制有着不同的侧重点。政府体制侧重于从政府理念、职能配置、组织结构等维度展开，而政府机制则侧重于从政府管理方式、行为主体间相互作用和技术设计的角度，研究政府变革过程。
（二）“放管服”改革中的着力点
我国的“放管服”改革是个系统性、整体性的推进工程，是一个体制和机制双重变革、重塑的过程。在不同层次的视角中，“放管服”改革的着力点不同，在不同阶段的改革重点和手段也不同。
在改革进程中，对于“放管服”改革已经形成了共识。“放管服”改革是指，坚持以人民为中心的执政理念，围绕处理好政府与市场、政府与社会关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下、协同推进政府职能转变，通过撤销、新建、强化、修复四种方式对政府内外部的横向关系机制和纵向关系机制进行调整、优化和重塑，助推政府治理体系现代化。
把握这一创新性概念，可以从政府体制和机制两个层面来理解:
在政府体制层面上，“放管服”注重政府理念和政府职能的变革。从理念上讲，“放管服”改革是要从行政需求导向转变为民众需求导向，即以企业群众眼中的“一件事”为标准，倒逼政府自身改革; 从内容上讲，“放管服”改革是要重塑政府与市场、政府与社会关系。一方面，通过简政放权把不该由政府管的、管不好的事项交还企业和社会，撤销在这些事项中已有的政企、政社关系机制。另一方面，通过加强事中事后监管和优化政务服务，把该由政府管的事项管住管好，新建、修复和强化在这些事项上的政企、政社互动机制。
在政府机制层面上，“放管服”改革注重管理方式和管理技术的革新。从方式上讲，“放管服”改革就是要优化营商环境，充分考虑群众个性化、多样化的需求，改善民生，方便群众，并以群众的切身体验作为评价改革成效的标准，不断满足人民对美好生活的向往和需求。从手段上讲，“放管服”改革是通过运用新兴信息技术手段，突破时空限制、部门数据壁垒、府际分隔等束缚，重构不适应当前发展环境的权力分配方式、权责关系、管理模式和公共服务供给流程，增强政府机制的双向互动性。
当然，这两个层面的划分是相对的，并且处于互动之中。一般而言，在相互关系上，政府机制要与政府体制中的政府职能与政府结构相适应，当政府职能和政府结构发生变化时，政府机制也要随之作出相应改变; 同时，政府机制也可依据新的施政理念，通过重新划分各种行政主体间的分工，调整权责关系，重新确立联结等方法，对政府体制进行调整乃至重塑。比如，各地推行的“最多跑一次”改革，就生动体现了政府治理的公共价值取向从“政府中心主义”向“以民众为中心”转变时，政府体制与政府机制相互作用的基本过程。
从历史的维度看，“放管服”改革并非无源之水，亦非一蹴而就，而是“放开搞活”历史经验的延续和发展，是与党的十一届三中全会以来坚持市场取向改革，与十八届三中全会确立国家治理体系和治理能力现代化的大思路一脉相承，是在全面深化改革的实践探索中不断完善，契合了十九届四中全会推动制度优势向治理效能转化的发展要求。
（一）从体制改革到机制创新的探索历程
改革开放之初，传统的政府管理理念、运行机制、管理方式和管理手段面临一系列挑战，作为计划经济时代国家管理社会经济事务重要抓手的行政审批制度，无法更好地适应新的社会经济发展环境，甚至成为限制和约束生产力解放和人民群众干事创业的制度性障碍，迫切需要在理论与实践上对政府已有的管理体制进行变革，在此背景下，简政放权、创新监管成为主要政策选项，并由此拉开了“放管服”改革的大幕。具体来说，可概括为五个阶段:
第一个阶段: 向企业放权(1978－1992年)。“简政放权”最早是在经济体制改革开始阶段提出来的，是党和政府针对当时高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理国有企业的状况，为增强企业活力、扩大国有企业经营自主权而采取的改革措施。1979年10月，邓小平同志提出了国有企业改革的一系列重要思想，其中就有改革企业经营管理方法、扩大企业自主权等问题的论述。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要”。政企职责分开是我国政府管理理念上的一大转变，其根本目的是要把政府对企业的直接经营和细节管理权放给企业，集中精力和行政资源从宏观上为企业发展创造良好环境，使国民经济沿着健康的道路向前发展。
第二个阶段: 向市场放权(1993－2001年)。随着我国商品经济的不断发展，市场主体开始不断增多，非国有经济开始成为国民经济发展的一只重要生力军，市场经济开始活跃起来，这使得单纯调整政府与国有企业的关系已经不足以适应和从整体上协调我国经济的发展。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立社会主义市场经济体制，让市场在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用，政府要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国家经济，但不直接干预企业的生产经营活动，这意味着，为建立社会主义市场经济体制，政府要向市场放权，而且涉及政府职能的重塑与调整，对政府管理机制提出全新的要求。
第三个阶段: 取消下放审批权(2001－2012年)。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，“减”字当头，将审批事项、审批业务、审批职能三者统筹起来，协同推进，不仅关注取消、下放、合并和转移的审批事项数量，更要审视这些审批事项的“含金量”。“简政”与放权的结合，标志着我国政府改革理念发生了重大变化，从最初的机构调整、人员增减的改革思维转向了对更为本质的行政权力的系统性整合，以政府职能转变为抓手的改革新思路初现雏形。
第四个阶段: 放管结合(2013－2015年)。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。“市场起决定性作用”这一提法，标志着简政放权改革迈出了重大步伐，同时将机构改革与职能转变有机结合，以职能转变为核心，以行政审批制度改革作为突破口和抓手，创新简政放权思路，放管共抓，深化行政审批制度改革，通过“三张清单”强力推进政府职能转变。建立“权力清单”制度，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”; 建立“责任清单”制度，明确政府怎么管市场，做到“法定职责必须为”; 建立“负面清单”制度，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。
第五个阶段: “放管服”三管齐下(2015－至今) 。2015年5月12日，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理指出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是: 简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放管服”三管齐下，推动大众创业、万众创新，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理体系与治理能力现代化。2016、2017、2018、2019年连续四年的全国“放管服”改革电视电话会议都强调，要在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，要以满足人民日益增长的美好生活需要，营造市场化法治化便利化营商环境为目标，加快政府职能转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。
梳理“放管服”改革的历程，政府职能转变始终是改革的核心主线。在2001年以前重点多在于市场经济体制确立的要求下进行政府体制改革，是一种夯基垒台、立柱架梁的努力; 新世纪改革以来，更多集中在加强系统集成、协同高效的改革，以政府机制优化为重点，着力解决机制性梗阻。
（二）政府机制的优化与机制性梗阻
高效灵活的政府机制也是一个不断优化的过程。有效的管理机制主要取决于三个变量: 耦合的有效度、运行的同向性和信息传递的畅通性。在“放管服”改革中，耦合的有效度是指政府系统内部各个部门、管理要素，在“放管服”各个环节中的协调程度，任何一个部门或环节的运行都直接影响改革功效的发挥; 运行的同向性是指各个参与变量运行的体系、程序都是在同一方向前进，有着共同方向和行为动机; 信息传递的通畅性在当下信息化时代的作用更加突出，既是科学先进技术的体现，也是高效灵活机制的要求。“放管服”改革的目标就是要求优化政府机制，创新要求就是要实现各个要素有效耦合、 运行同向、信息通畅，否则就会形成运行中的梗阻。
从政府机制运行的角度来讲，我国“放管服”实践运行中存在的主要梗阻可以归纳为三类: 一是改革理念从政府本位向民众本位的转变有待深化。这其中既包括国家部委和中间层级政府在“放管服” 改革中的权力观重塑，也包括汪玉凯指出的直接为企业民众办事的基层工作人员在履职尽责中的观念作风转变。二是“放管服”改革整体协同性亟待提升。张定安认为，在强力推进行政体制改革的进程中，存在附加功能“太多”、改革政策供给“太快”、现实情况“太乱”，一些政策制度“最先一公里”不合理等问题。江渝、胡钰稀实地调研发现，当前地方“放管服”改革存在不系统、不协同、不深入、不落地等现象。三是政务信息数据共享不到位，“信息孤岛”有待破题。邓念国指出，当前我国政务大数据共享主要面临五大障碍因素，即体制壁垒、管理壁垒、法律制度壁垒、技术壁垒和心理壁垒，这些壁垒直接阻碍了政府机制的有效运行，妨碍了改革理念的实现。
衡量一种政府机制的优劣，主要取决于其实现既定目标的有效性。经验表明，建立起一个政府机制并不困难，但建立一个有效的政府机制却并非易事，需要应对三重挑战: 一是不同行为主体间的多重目标平衡; 二是作为实质要件的内在有机联系; 三是作为形式要件的规则程序。事实上，如果无法在多重目标间寻得某种动态平衡，各行为主体间的互动机制就不可能建立起来; 如果各行为主体间缺乏内在有机联系和系统、协调的规则程序，就会形成机制性梗阻。
依据政府运行的有效条件和需要应对的挑战，我们机制性梗阻分为三种类型: 一是功能性梗阻，即由于政府部门自身的职能、权力、资源、能力等因素，影响了功能的发挥，致使建立起来的政府机制不能很好实现预期目标。二是联结性梗阻，即由于政府内部或政府与外部行为主体间缺乏真正有效的互动，致使各个环节要素之间造成割裂，致使政府整体性功能难以形成和发挥。三是信息性梗阻，即由于信息的获取、传递、利用不到位，导致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府机制运行不畅。要解决机制性梗阻，实际上就是要直面“政策最后一公里”“政策效果碎片化”“信息孤岛”等问题，通过改革重塑高效灵活的政府机制。
四、当前“放管服”改革中机制性梗阻的表现分析
2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议的讲话中明确指出，“当前企业和群众反映突出的问题之一，就是部门地方之间政策不配套、行动不协同，造成不少改革举措难以落实。”也就是说，政策落实“最后一公里”“政策效果碎片化”“信息孤岛”等“中梗阻”问题，已经成为当下和今后改革的重点。结合我们在全国各地的调研，这些梗阻现象有着如下具体表现形式。
（一）“放管服”改革功能性梗阻的表现
“放管服”改革的功能性梗阻，主要表现在程序性制度缺失、部门职能定位不清，资源配置不科学等，导致政府无法有效履职，降低了企业群众获得感和满意度。
1.政府监管的程序性制度建设滞后。今年9月初，国务院出台了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)，在实体性制度方面，进一步梳理了各种监管场景，细化了不同场景下的监管主体责任，厘清了各个层级政府和不同政府部门的监管事权，加强了监管标准体系建设。相比较而言，在程序性制度方面虽然也作了强调，但仍以宏观性、原则性说明为主。
一是跨部门监管的启动还没有稳定的程序制度。比如，涉及到多部门参与的监管领域，哪些事项该由哪个层级或哪个政府部门(主管部门还是监管部门) 动议牵头，部门间如何协调启动等都没有明确的程序规定;
二是启动后部门间衔接的程序规定缺失。由于各级政府、各部门习惯于采用自己制定的程序，对不同问题、不同事项又分别有不同程序，缺乏内在统一性和相互协调性，导致监管过程发生脱节、扭曲甚至中断。
三是在行政综合执法机制的程序建设上，也尚未完全建立起可操作的程序性制度(如说明理由、告知、不单方接触、回避等) 。
四是在责任机制规定上，对不履行职责和义务，出现行为过错等问题，需要追究责任时所作的程序性设定，大多仍为原则性说明，没有在程序上建立具有可操作性的审查制度、责任追究制度、连带责任制度、时效制度、救济制度等。
2.各级政府服务大厅功能定位不清，整体联动机制缺失。当前优化服务存在的一个主要问题是，在理论和实践上都没有对“服”的含义和界限有一个清晰的界定。一方面，造成该下放的便民服务事项的下放不充分、不到位，本来能在街道一级办理的，也要跑到区级或以上的服务大厅; 另一方面，越来越多的社会服务事项却被纳入到了街区、乡村这些基层单位，使得基层工作人员不堪重负。此外，从走访的各级政务服务大厅来看，不同层级大厅的职责还存在“上下一般粗”问题。这些既造成上级政务大厅公共资源的不必要浪费，也不能充分发挥街区和乡村基层政务大厅的功能，导致群众满意度和获得感不强。
（二）“放管服”改革联结性梗阻的表现
“放管服”改革的联结性梗阻，主要表现在政府内部上下左右缺乏真正有效的互动，特别是跨部门审批衔接和审管联动机制不完善，造成审批效率不高和监管资源的浪费。
1.跨部门审批衔接不畅、审批权限归属不明。主要表现在两个方面: 一是同一审批事项在各部委间的规则标准设定不统一。如甘肃、河南两省调研时发现，国家发改委等部门印发的《关于印发全国投资项目在线监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》规定的42项审批事项，与住房城乡建设部办公厅印发的《关于印发工程建设项目审批流程图示范文本的函》确定的74项审批事项，名称不匹配、标准不一致，导致该市工程建设项目的审批信息无法与省级投资项目在线监管平台数据实时共享。二是放权不协同，同一事项的审批权限分属不同层级政府，部分审批事项上还存在“上蹿下跳”现象。比如，在浙江省某市茶山抽水蓄能电站项目，规划、环评由县层面审批，水土保持方案由市层面审批，项目建议书可行性研究报告由省级层面审批，选点规划布局则由国家层面审批，一个项目需要经过四级政府层层审批，在一定程度上影响了项目办理效率。
2.跨部门监管联结不畅，部门间协调联动机制尚不完善。主要表现在三个方面: 一是审管衔接上缺乏可操作的程序性规定。我们在多地调研座谈时了解到，目前监管职责按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则进行界定，但在实际操作中，容易出现审批部门、行业主管部门之间推诿扯皮的现象，导致监管主体不明确，责任无法有效落实的情况依然普遍存在。二是行政自由裁量权使用随意性仍较大，妨碍市场主体正常经营。如在对企业主体实施联合惩戒监管中，有的部门任意扩大联合惩戒范围，出现“小失信大惩戒”的弊端。三是对大中小微企业采用同样的信用监管模式，一些措施对小微企业适用性不强、操作难度大。在广东调研时了解到，小微企业因未及时申报年报或报告经营场所变更情况而被列入经营异常名录，有的地方在实际执行中将此等同于严重违法失信，在招投标、贷款等方面都采取了相似的惩戒措施，有的小微企业对此诚惶诚恐。有的失信惩戒本来是在行业部门中作出处理，并没有纳入联合惩戒，但在公示后，有的部门以此为依据，作过度化关联，造成有形无形的挂钩惩戒。有的失信小微企业认为，联合惩戒的规定措施所依据的都是政府相关文件，没有明确的法律支持，他们可以告上法院。相关职能部门也担心在执行中存在被诉讼风险，如不执行，又有被问责的顾虑。这类事项占用了大量市场监管力量，不能将有限的监管资源用到实处。
（三）“放管服”改革信息性梗阻的表现
“放管服”改革的信息性梗阻，主要表现在部门间数据共享意愿不足、数据质量不高，数据使用不充分等方面，既造成行政成本偏高，也没有方便企业群众办事。
1.部门信息共享机制亟待完善。当前数据共享需求和依赖度越来越高，但条块间数据壁垒问题尚未彻底解决，数据共享机制亟待完善。主要表现在两个方面: 一是横向互联方面，在地垂管部门与属地政府间数据共享难。比如，浙江省某市对66个市级部门进行了摸底，目前共有各类业务系统303个，其中省以上垂直建设管理系统多达161个，很多信息难以共享，部分省建或部建业务系统未能完全实现对接，部分事项在综合窗口“一窗受理”后，相关信息需要二次录入，需要耗费巨大的人力成本和时间成本。二是纵向互通方面，国家部委向地方政府数据共享不畅。目前，国务院大力推进部门间数据共享，在一定程度上缓解了数据分割问题，但地方在数据获取和使用过程中仍然面临着诸多障碍，突出表现在数据获取审批难、获得迟、使用限制多。比如，上海、贵州等在推行“一网通办”过程中，就与近十多年来国家部委分别组织实施的12项大型信息化“金字工程”存在信息壁垒和利益机制问题。这些金字工程形成的软件代码、数据标准、系统构架等，有的成为了建成“一网通办”的直接壁垒，亟待适当调整改革。
2.线上线下共享机制亟待完善。网上政务大厅和实体政务大厅缺乏基于业务主导的协调联动机制，造成线上线下融合度不高，建设和运维成本偏高。网上大厅和实体大厅都是为了方便企业群众办事，核心在于让企业群众能办事、办成事、好办事，推动从政府供给导向向群众需求导向转变，实现从“线下跑”向“网上办”“分头办”向“协同办”转变。也就是说，不论是“只进一扇门”的实体政务大厅，还是“一网通办”的网上政务大厅，都应服务于企业群众能办事、办成事、好办事的目标。但在调研中，我们发现个别地方在推进实体政务大厅建设中存在脱离自身实际的倾向。一些贫困县建一个政务大厅投资动辄上亿，还要招聘几百名办事人员进驻大厅，除了养人的费用，光一年的水电燃气等运险费就有几百万。这几年随着电子政务的推进，很多业务足不出户就可以实现网上办理，导致一些地区的大厅建成后，办事窗口长期闲置，每天来办事的人寥寥无几。但与此同时，由于城乡、区域间的信息化程度参差不齐，有的地区群众信息化素养不高，对网上办事不适应、不习惯，还是倾向于到办事大厅来，导致一些基础的办事大厅出现场地狭小、人员不足、设备更新不及时、群众等候时间长等问题。这种供需错配带来很大的资源浪费。在河南调研中，基层反映的一个强烈呼声就是除了省、市要开发应用自己的办公系统软件，每个区县都要请公司开发应用自己的政务服务系统。每个系统少则几十万，多则上百万，还不算后期的维护更新费用。这对本就财力紧张的基层政府而言，无疑是笔不小的负担。
当前“放管服”改革已进入全面“深水区”，既要调整利益格局，也要重塑权责关系，还要再造政府管理模式，既涉及中央与地方之间、部门与部门之间，还涉及单位与单位之间，乃至机关干部个人之间的利益格局，推进改革的难度不断增大。面对如此复杂的改革局面，应更加需要注重改革的整体效应，防止“碎片化”改革倾向。2019年9月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议时强调，“落实党的十八届三中全会以来中央确定的各项改革任务，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。”“放管服”改革作为党中央、国务院全面深化改革特别是行政体制改革的一项重要举措，更加要把着力点放到加强系统集成、协同高效的机制优化上来，把制度优势转化为治理效能，并辅之以法治保障，真正形成一批不可逆的改革成果，助推新时代我国政府治理体系与治理能力现代化。
（一）坚持“放”“管”“服”三位一体全面协同机制，释放改革综合效应
“放管服”改革是简政放权、放管结合、优化服务三者的有机结合，是一个协同推进的系统性工程。只有先大刀阔斧的“放”，让市场在资源配置中起决定性作用，才能激发市场主体活力，释放市场潜能， 并使政府从以审代管的微观行政事务中抽身，集中有限的公共资源和政府力量做好监管和政府服务; 只有加强事中事后监管，才能确保市场“活而不乱”，为政府更大力度放权创造条件; 同时，在放管结合的基础上，从便利企业群众办事创业出发，不断优化政府服务，实现审管联动、管服结合、寓管于服，构建“放”“管”“服”三位一体的全面协同机制，形成改革合力，释放综合效应。
（二）建立审管联动机制，增强行政权力监督的实效性
简政不减责，放权不放任，各级政府要投入更多精力建立审管联动机制，优化事中事后监管。建议从五个方面精准发力: 一是按照“谁主管、谁监管，谁审批、谁负责”原则，明确行业主管部门监管职责。二是坚持审批权与监管权分离制约原则，清理规范各级政府监管事权，并由国家层面出台监管职责清单，对确需保留的政务事项，逐项定规则、详流程，并全部对外公开。三是从横向关系机制看，进一步畅通审批部门与监管部门数据共享、业务互补的双向渠道。审批部门将行政审批结果即时推送同级监管部门，监管部门获取审批信息后，依法履行监管职责; 同时，监管部门作出的有关检查处罚、信用管理等政务信息，也应及时反馈审批部门，实现对市场主体的全过程、全覆盖闭环式监管。四是从纵向关系机制看，要注意把权力下放与基层承接联动推进，避免“放得下、接不住”，推动由“粗放式削权减证向”“精准式协同减放”转变。五是积极推进大数据、云计算等新技术在监管领域的应用，依托全国“互联网+ 监管”系统平台，强化对地方和部门监管工作的监督，实现对监管的“监管”，并通过归集共享各类相关数据，及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险，打造低成本、高效率的监管体系。
（三）加强管服协同机制，打造综合性政务服务体系
“互联网+政务服务”展现在线上，功夫在线下，基础在中心。坚持“业务主导+技术辅助”“集约化+ 融合发展”的基本思路，处理好实体大厅与网上大厅的关系，解决好从“线下跑”向“网上办”“分头办”向“协同办”转变中政务服务遇到的实际问题，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。建议从三个方面重点突破: 一是由国家层面统一标准，打通国家部委和地方政务服务平台的数据交换通道，实现政务信息数据在全国一体化政务服务平台上共享互认，切实发挥国家平台总枢纽作用，促进政府内部上下左右协同配合，优化办事流程，打造真正的全国统一办事系统。二是积极采取政社企合作方式，在平台上提供如支付宝、微信支付、网银等多种支付方式，方便企业群众水、电、气、暖、通讯、保证金等各类公用缴费服务。三是各地政务服务管理机构要统筹考虑各类企业和群体的办事场景，坚持需求导向，坚持“五个法定”，充分发挥实体政务服务中心在集中现场办事、监督权力运行、推进改革创新、 密切政民关系等方面的示范引领和集成作用。
（四）将机制建设纳入法治轨道，为“放管服”改革的制度成果提供法治保障
将机制建设纳入法治化轨道，是提升政府机制有效性的重要手段。法治化的政府机制，包括关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定、监督责任法定四个方面，具有较强的约束力和强制力。从持续深化“放管服”改革的进程而言，关系结构、权责配置、监督责任三个实体规则方面的法治化，已取得了明显的成果，相关的法律法规也都陆续出台。相较而言，运行程序的法定化特别是涉及到那些跨部门跨层级跨区域办理的事项的启动、联动、协调等程序规则方面亟待加强。建议从国家和省一级层面尽快建立统一协调的总体行政程序，实现程序法定，确保政府机制正常有序运行，把近年来“放管服”改革的经验做法上升为不可逆的制度化成果。
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“放管服”改革系列推送一|国家治理现代化视角下的“放管服”改革:动力机制、运作逻辑与未来展望
文章来源：《东岳论丛》2020年第1期
本期编辑：杨旭
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