钟灵娜：清代省区分等、督抚分工与国家治理的逻辑 | 优博之声
编者按
历史学家克罗齐指出“一切历史都是当代史”，国家治理中的非正式制度更是受到历史经验、政治文化的深刻影响。历来实行严密层级制的古代中国，在政区管理中形成了一套独有的体系——不仅对政区进行分等，并且政区等级、职官等级与迁调存在密切的联系。尽管正式的分等主要存在于级别较低的州县层级，但级别较高的省区一级是否也存在隐性分等，与治理目标呈现怎样的关系，官员的分工结构又与之有何联系？清代督抚的二元结构对当代国家治理有何经验启示？上海财经大学公共经济与管理学院博士钟灵娜在黄天华教授的指导下，于2017年完成了博士论文《清代省区分等、督抚分工与国家治理的逻辑》。论文于2020年10月从60余篇博士论文中脱颖而出，获得第二届夏书章公共管理优秀博士论文提名奖。平台邀请到华中师范大学的钟灵娜老师，分享论文背后的故事与研究成果，以飨读者。
作者简介
访谈实录
Q1：您是基于怎样的契机想到了这一研究问题，又是如何确定其为博士论文选题的？
我的博士论文选题的确定是偶然中又有必然。我是硕博连读学生，研一转博考试结束后，我就一直对官员研究和职官管理问题很感兴趣，也跟着当时还在上财任教的耿曙老师做了一些相关的研究。因为我的导师黄天华教授的研究方向是制度史，所以我想做一个历史上的职官制度研究。博士一年级的时候我去经济学院旁听李楠老师的计量经济史课程，听李老师说起《清代职官年表》中有详细的督抚数据，正好这套书在学校图书馆有馆藏，我就记下了。博士开题之前，我跟黄老师讨论沟通后，他认为这个题目可以做，耿曙老师也非常支持我做历史职官制度的研究，所以就选了这个比较冷门的选题。
Q2：您主要的学术背景是财政学，本文熟练应用了大量的史料，您是如何进行跨学科研究的，有哪些心得与经验？
在历史学者看来，我对史料的应用远谈不上熟练，只能说是略知皮毛。我在做的时候并没有考虑到这是一个跨学科的研究，主要是我自己对这个问题很感兴趣，所以花了一些时间来搜集、整理和阅读材料。我在阅读的过程中，发现不同的学者观点又有冲突，这进一步激发了我想要研究下去的兴趣。做跨学科研究时，研究者面临的一个比较大的问题可能是资料的搜集和解读，在资料搜集方面我很幸运地得到了很多老师的帮助，除我的导师黄老师外，还包括现在在中国社科院的林盼老师、浙江大学的耿曙老师和学院的其他老师。在资料解读方面，我遇到不太理解的地方，会向我的导师请教，在理论方面遇到问题时，我也时常请教耿曙老师，在研究设计的细节方面也经常跟我的学长学姐和同学讨论。我认为，如果想进行跨学科的研究，首先要自己对这个问题感兴趣，其次要多向他人请教。
Q3：您的研究议题创新性强，可参考的先行研究少，您在进行定量分析的研究设计时遇到过哪些困难，是如何确定主要变量的？
我论文中定量分析的研究设计并没有特别复杂，这主要有两方面的原因，一是历史数据的质量和数量都比较受限，二是我关注的是职官管理中的一个长期趋势，要论证的问题本身也不存在很复杂的因果关系。我在做定量分析的时候遇到的主要困难有三个。第一个是原始数据的搜集和整理，在搜集数据上我得到了同学李臻和王厚芹的帮助，我在美国访学期间，他们帮我抄录了大部分初始数据，我在此基础上再进行了整理和修订（主要是有一些数据存在争议，因此参考了一些其他的资料）。第二个比较大的困难是厘定不同职位的位阶顺序，这部分主要是文章中的因变量，在实际操作中我对难以判断的职位进行了一些合并和简化，并最终进行了数值化。第三个困难来自对自变量（主要是田赋、民变、战争的数据）的搜集和整理，在这方面很幸运地得到了林盼老师的指导，并顺藤摸瓜找到了一些资料。最终根据论文需要进行了自变量的计算。
Q4：政区分等古已有之，清代督抚所体现的特征与其它朝代有哪些异同，在纵向上经历过哪些变化？
政区分等自秦汉时期就有记载。早期政区分等主要跟人口多寡有关，但西汉时已经出现了根据事务繁简和边境与否划分县的等第的情形。隋唐时期州县分等依据逐渐演变为人口、政治地位与地理条件的综合。到明代时分等方式发展为以钱粮丰裕程度为主，这是因为富庶地区人均产量较高，经济发展程度受人口规模的影响降低，而受技术、资本的影响逐渐增大。到清代时，简单的“繁简”已不足以表示郡县情况的各方面差异，因此分等的标准进一步复杂化。清代以“冲繁疲难”四字考语评断政区情况，再根据所占考语的多少将官缺分为四等，分别为“最要缺”、“要缺”、“中缺”与“简缺”，从而将政区等级与职官等级对应起来。
总体来看，影响政区分等的因素主要有两大类，一是政治与稳定因素，无论是抬高京畿地区还是险峻边疆地区的地位，均是出于稳定考虑；二是经济因素，例如依据田地、户口、钱粮分等。尽管正式的政区分等制度主要出现在州县层级，但在省级也可能存在地位的差异，其影响因素跟州县层级基本一致。
Q5：以古鉴今，您认为清代督抚分工的治理经验对理顺当前党政关系有哪些借鉴和启示？
清代督抚分层与分工的治理方式与当前的党政关系存在结构上的相似性。尽管同一政区同时有两个领导，却并非双头领导。首先，二者在级别上仍有一定落差，当前党政关系中的“以党领政”也是如此。其次，二者职责上有所差别，例如清代总督与巡抚虽职责有所交叠，但各有侧重，总督偏重管军政，巡抚主管民政，二者互相配合也互相监督。当前的党政关系中党委与政府职责的分别亦体现出这一特点。
这种官僚治理中的二元结构至少有三方面的好处。一是有利于处理治理中的多目标任务。单个官员面临多目标任务时容易出现激励偏向和激励弱化等问题，采用多个官员分工协作的方式，在每一项任务上的激励将会更强，同时尽管负责不同目标任务的官员之间会有潜在冲突，并将面临一定的协调成本，但不会出现严重的治理目标偏向。二是从委托人获得信息的角度来看，单个官员更容易隐瞒信息，而多个官员共管的情形类似于囚徒困境，不同官员之间将形成互相监督之势，有利于上级委托人获得更真实全面的信息。三是从人才培养的角度来看，官员从更低层级向更高层级迁转的过程中，能快速了解后者的工作性质与方式，有助于提前进入角色。此外，二元分工结构作为一种非正式制度，本身具有一定的弹性，当中央想要提高治理效率时，则强调二者分别，当中央希望加强集权时，则强调二者通力合作，这种正式与非正式制度间动态演化的过程体现了国家治理的逻辑。
Q6：您曾前往德州大学奥斯汀分校进行访学，您认为对于进行中国研究的博士生，在联合培养的选校、联系导师和时间规划等方面有哪些注意事项？
由于大部分博士生出国联培申请的都是国家留学基金委的项目，所以在选择学校时建议选择较有名气的学校，同时导师的研究方向最好与自己博士期间的研究方向相近或一致。二者相比较的话，学校优先，因为国外好的大学所能提供的资源十分丰富。我在德州大学奥斯汀分校访学时，参与旁听的课程对提升我的研究能力有较大的助益。在时间规划方面，当然是越早联系导师越好，但访学的时间最好安排在博二或博三，这样在博一的时候有足够的时间夯实理论基础、学习研究方法和确定研究方向。
Q7：您在博士期间所发表的期刊论文和您的博士论文涉及多个领域，您是如何处理大论文和小论文关系的？
我在博士期间发表的期刊论文和我的博士论文尽管涉及的时期不同，但研究对象和研究思路仍然比较接近。由于我是硕博连读，所以在硕士期间就已经开始着手小论文的研究，一边搜集整理资料和数据，一边积累论文写作与发表的经验。我的同学中大部分是将发表的小论文合并成大论文，或将大论文中的章节拆成若干小论文，这样可以同时完成大论文和小论文的发表任务。但由于我的大论文研究的是清代的情况，因此我没有采用这种惯常的做法，只是将小论文的研究思路拓展到了大论文的研究上。同时写作和发表小论文的过程，对提升我的研究能力和写作能力都有较大的帮助。
研究速览
研究问题
中国古代历来以严密的层级制管理国家，根据正式规章制度记载，基层州县分等的历史可追溯至秦汉时期，并且与主政官员的品级、薪俸密切相关。但在正式制度中仅有对州县分等的记载，对高层政区（元以后的省）的层级划分缺乏专门的研究。本文试图填补这一研究空白，并将政区分等制度扩展到对国家治理逻辑的思考上。高层政区作为联系中央与地方的关键环节，对地方治理与央地信息沟通都具有不可替代的作用。通过对高层政区分等的研究，本文回答了三个有关帝国治理的重要问题：第一，高层政区是否存在潜在或隐性的分等或分层？第二，影响高层政区分等的因素为何？从中可以看出统治者的何种治理目标偏好？第三，影响分等的因素对官员仕途发展有何影响？分层中体现出的有效分工结构为何？研究思路
本文以清代中前期作为主要考察时点，有清一代是中国古代帝制的最后一个朝代，是传统社会经济、封建官僚制度发展的顶峰，建国后新政府在政府层级、治理结构、社会文化等方面均大量继承了清代与民国的传统，清代的制度安排对当代国家治理具有较大的参考价值和借鉴意义。清代的最高一级地方政府为省级，内陆中原地区分为十八直省，其主官为总督与巡抚，简称督抚。尽管清代省区并没有明确制度化的等级划分，但各省在政治、经济、文化各方面差异巨大。
本文的主要研究思路是通过观察清代各省主官——总督与巡抚——的特质来研究省区的潜在分等，考察在省一级，是否存在跟州县等低层政区类似的分等制度。进一步地，本文研究了影响省区分等的地区特质，并分析了从中体现出的统治者对国家治理目标选择的偏向问题。基于对总督与巡抚的分别考察，本文指出看似权责不清的督抚关系实则具有潜在的职责分工，从经验结果上反驳了传统学者认为督抚职责不分的观点。
图1 文章思路示意图
研究意义
本文的研究意义主要有以下三个方面。一是将中国古代社会一直存在的州县分等制度扩展到高层政区，反驳了所谓高层政区无分等的观点。 二是厘清对权威国家治理目标的辩争，集权体制下统治者通常有两类目标，即国家财税收入最大化和统治风险最小化，由对以上两类目标的偏重可以衍生出不同的理论框架——以岁入最大化为首要目标的“效率论”以及以统治稳定为首要目标的“风险论”。本文对影响地区地位等级的因素的有关分析，有助于观察权威国家的治理目标选择问题。三是从影响督抚仕途前景的因素考察督抚分工问题，以往研究认为督抚职责之间存在交叉融合，降低了国家治理效率，本文用经验数据验证了督抚间的职责分工，并分析了二元结构下的国家治理逻辑。并从古今政区分等制度的比较中分析了制度的路径依赖过程，得出对当代国家治理的启示。
主要内容（一）：基于督抚职位研究的清代省区分等
第三章主要利用地区主官地位与地区地位具有一致性的原则，以各省督抚地位推断省区地位，观察是否存在隐性的省区等级制度。清代督抚位于中央与地方之间，为地方的实际最高长官，地位堪比部院，且行政区划、职官设置、职责划分均较稳定。本文搜集整理了清代康熙至道光近两百年间的各省总督、巡抚的个人信息，包括任职年份、姓名、上任时间、卸任时间、民族、上任前职位、卸任后职位或去向等。具体来看，本文主要采用总督与巡抚上任前职位的平均品级度量省区地位，尽管官员在任期间具有相同的职位品级，但其来源则差异巨大，可能来自不同层级（中央或地方）、不同体系（文官或武官）或不同职务。督抚上任前的职位级别表明了皇帝对该职位的重视程度，皇帝对单个官员的拔擢或罢黜或许包含着对官员个人的好恶，但从地区平均的角度来看，一个地区官员系统性地升迁到更高地位，则可能受到来自地方层面的影响。此外，总督与巡抚职位内部的迁转顺序也暗含了不同地区间的地位高低，本文另引入迁转净流入这一变量来度量省区分等现象。
主要内容（二）：清代省区分等与财政收入、社会稳定的关系
本文假说主要是看财政税赋因素、社会稳定对省区或督抚分等的影响，从而论证国家治理目标的偏向问题，模型设定如下：
其中因变量Y为省区地位，以某省督抚上任前职位平均得分以及平均迁转净流入度量，x1为财政经济变量，x2为社会稳定因素，z为一系列控制变量。
第四章利用前一章节所得省区地位得分，检证了两类主要地区特质对省区地位的影响，一是经济地位的高低，以钱粮税赋的多寡衡量，二是社会稳定的情况，以城市群众集体行动的次数以及战争起义的次数衡量。根据国家岁入最大化理论，只有拥有足够的财力，才能解决内忧外患、安抚官僚集团和民众，由此统治者会提升财税贡献较多省份的相对地位，另一方面，如果统治者首先考虑的是维持政权稳定，则会提升较不稳定地区主官的相对地位。本章发现，税赋钱粮对督抚等级均有显著的正向影响，但督抚之间又略有分别，对总督而言，税赋对总督地位的提升不及社会不稳定因素对总督地位的提升，对巡抚而言则刚好相反，税赋的影响更为稳定。考虑到总督地位略高于巡抚，说明统治者在考虑统治风险与国家岁入时倾向于以前者为首要因素。我们用省区迁转净流入做因变量考察这一问题，其结果与之前的模型结果一致。
主要内容（三）：督抚职责分工与财政收入、社会稳定的关系
第五章以地区因素对督抚仕途前景的影响为切入点，讨论了清代督抚分工的问题。以往学者大多认为清代督抚虽品秩不等，但职务相似，地位相若，彼此并不统属，尽管原则上规定总督重军政，巡抚重民政，但二者之间的界限并非不可逾越。本章在梳理前人研究的基础上，提出督抚职责分厘不清可能由于督抚职位设置交错、督抚个人特质影响以及对相关史料的解读不当造成，从明清督抚起源、同设督抚省份的督抚分工来看，在清中前期这一稳定的时期内，总督与巡抚大体遵照军政与民政进行职权划分，彼此互不干扰。
本章以地区特质督抚前景的影响差异来证实二者的职权划分。从地区特质与督抚地位的关系上看，如果某一地区督抚仕途前景出现的系统性偏高与地区某方面的特质相关，极有可能统治者以该方面的地区事务归责于督抚。在实证过程中，我们以督抚的去向职位得分以及进入军机处的比例来度量督抚仕途前景，实证模型的结果支持了督抚分工的结论，社会不稳定因素对总督前景地位有明显的提升，同时税赋对巡抚前景地位有显著的正向影响。
清代省区分等对当下国家治理的启示
第六章接续考察了当代中国省区分等与二元领导结构的情况，发现当代省级领导职位内部也存在稳定的潜在层级，并且与清代督抚相似，书记与省长的情况略有不同。本文认为，当代省区分等与分工结构的主要意义在于有利于干部人事选拔与培养机制。从人事甄选的角度来看，细分层级有利于多次甄别，延长对后备干部的考察期限，减少对官员能力的误判；从人员激励的角度来看，细分层级有利于导向层内竞争，减少竞争者的激励弱化，两者均可提升人事管理的效率，使得官员调动表面上看起来属于平行调迁和异地交流，实际上更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。而从书记与省长的层级差异上看，书记地位较高的省份主要集中在经济发达地区及各区域中心，省长相对书记而言更为扁平化，同时经济发达地区的省长地位相对较高，二者呈现出书记管全局、省长管发展的二元结构。结合之前发现的地区分层，干部在仕途不同阶段锻炼不同的能力，有助于成为具有综合治事能力的精英。
结论与讨论
总结来看，本文共有三个重要的研究发现：第一，高层政区亦存在潜在的分等制度，表现为主官官员品级上的地位差异，与低层政区（如州县）类似，高层政区分等主要受两方面因素的影响，一是地区的经济实力与财政贡献能力，二是地区对国家和社会稳定的重要性。第二，本文通过对影响地区分等因素的分析，部分厘清了权威政体对国家治理目标的选择偏向，从清代的情况来看，在一个较长的稳定时期内，统治者会同时向经济发展较好、岁入贡献大的省份和社会稳定问题更突出的省份派遣更高级别的官员前往主政，其中后者又略重于前者，反映了统治者的稳定偏好。第三，对化解政府部门多任务多目标的问题，清代采用总督与巡抚双管齐下治理地方，总督居于巡抚之上，统管地方大政，尤其偏于与社会稳定相关的军事、治安方面，巡抚则长于实际政务，与藩臬二司共同管理民政、财税相关事项，二者既彼此分工，又互相钳制、互相监督，有利于政事开展。这对从分工结构上理解社会发展和稳定具有重要意义。
对当代省区层级以及省委书记、省长二元分工的研究结果基本与清代一致，呈现出制度发展强烈的路径依赖特征。但在国家治理现代化背景下，当代国家治理与清代又有本质上的区别，其核心是国家治理从维持统治向增进社会利益目标的转化，使得当代省区分层和党政二元结构具有更强的干部精英培养特征。
图2 清代与当代省区层级的比较
本文首次运用职官资料研究省区分等及国家治理问题，建立了清代自康熙至道光时期较为完整的督抚职官数据库，系统分析了省区地位与财政重要性、社会稳定之间的关系，论证了督抚二元职责分工对国家治理的作用，并将之拓展到当代国家治理的理解上。
但本文也存在诸多方面的不足及亟待改进之处：一是受史料限制，相关的经济社会数据较少，模型设定较为简单；二是对结论外部有效性的论证尚显薄弱，尽管二元分工结构有助于集权体制下对政府多任务多目标的平衡，但对其他政体的组织结构是否同样具有借鉴意义值得探讨。此外，长期来看，仅依靠政府组织结构上的制衡能在多大程度上维护社会稳定高速发展也需要进一步的思考和论证。
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编辑：张珺
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