双重吸纳与空间扩展:社会组织的一个生存模型——基于S市M区的多案例比较研究
中共中央办公厅及国务院办公厅曾在2016年发文强调：“社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量”。由此，面向我国“国家治理体系与治理能力现代化”的建设目标，立足当前“十四五”的开局之时，在我国情境下科学识别社会组织的生存及发展逻辑具有非常重要的意义。本期荐文创新性的将党、政府和社会组织放置于“组织场域”中，结合案例分析提出了一个“双重吸纳与空间扩展”的社会组织生存模型，并对政治、行政和社会合法性的统一和耦合关系予以梳理。
黄六招：广西大学公共管理学院讲师、硕导； 尚虎平：南开大学周恩来政府管理学院教授、博导； 张国磊：广东金融学院公共政策与治理创新研究中心主任、副教授。
社会组织治理领域日渐规范化、制度化的发展表征国家权力积极在场。依据党和政府的认知形塑社会组织的生存环境与行动取向，借助于“双重吸纳与空间扩展”的分析框架对S市M区两个社会组织从生存到发展的案例对比发现：首先，在党“进入式组织吸纳”的政治逻辑下，社会组织需将政治上合法的理性要素融入正式结构之中，在遵从符号化规制的基础上，主动构建与上级党组织共同对话的空，实现“政治合法性”；其次，在政府“退出式服务吸纳”的行政逻辑下，社会组织需将行政上合法的理性要素整合至正式结构之中，在遵从制度化规制的基础上，善于运用政治话语修辞术来影响不同层次、不同类型的政府部门，实现“行政合法性”；最后，要想与党组织、政府之间的合作关系长久稳固下来，社会组织应遵从社会化要求，借助于组织与个人层面的主观努力，拓展组织专业化和协作能力，进而获取社会环境的认可，实现政治、行政和社会合法性的统一，完成从边缘化、合法化到嵌入式生成的动态演变。
2016年8月，中办与国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出“走中国特色的社会组织发展之路，要正确处理好‘放’和‘管’的关系”，这就为各级政府如何发展社会组织、转移政府职能和优化公共服务供给提供了理论指导。在此之后，一系列专门支持社会组织发展的政策性文件开始落地生根，例如，在2016年底财政部和民政部联合颁布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》以及各个省市相继颁布的支持社会组织发展的实施意见等，不再是一种“口号式”“机械式”的传达，而是从改善准入环境入手，明确对不同领域、不同程度的社会组织进行分类扶持，以“政府购买”的方式推动社会组织参与公共服务供给与社会治理过程。
在党和国家出台一系列针对社会组织发展的重大顶层制度设计之后，最为直接的效果便是迅速地催生了一大批社会组织的成长，据2018年民政部统计公报，2013-2018年，我国依法注册登记社会组织从54.7万个增长到81.7万个，社会服务机构从25.4万个增长到44.4万个,2018年社会服务机构占比达至54%；而更为深层次的影响则在于其深刻地塑造了党、政府和社会组织的互动关系，这种新型政社关系也改变了社会组织的策略性行为，尤其是社会组织在参与政府购买服务过程中已从关注“社会组织发展主动权”向强调“社会组织专业优势”转变、从“意向性合作”到“实质性转变”。对于这种变化，不少研究认为在“强国家-弱社会”的大环境下，社会组织对于政府仍然是一种“依附性自主”地位，对于草根社会组织来说只能采取“去政治自主性”“权变合作主义”行动策略以获取政府的信任并充当政府“帮手之手”的角色；而对于体制内社会组织则会凭借国家赋予的特殊合法性进入场域中，而后以一种“寄居蟹”的生存方式汲取资源；对于多数社会组织来说,“生存理性”远比“价值理性”更为现实。在这种非对称依赖性关系视角下形成草根社会组织与政府间的“权益共生”关系（contingent symbiosis）、官办社会组织与政府间以“利益契合”为中心的“调适性合作”“互益性依赖”关系，抑或从当前中国允许一定程度的底层市民社会空间之后已逐渐萌芽出了一种新的国家—社会关系范式——“协商式威权主义”（consultatie aythoritarianism），即国家意欲以更有弹性的权力空间实现更好的社会治理。
现有研究基于政社互动的视角考察社会组织在不同情境下的策略性行径，已不再拘泥于国家与社会关系下非此即彼的二元对立框架，既非在“社会中心论”下讨论中国存在具有独立性与自主性的“半市民社会”“准市民社会”形态的可能，也跳跃出在“国家中心论”取向下探讨“国家或社会法团主义”驱动下国家“控制”社会的固化思维，更多的是将政府与社会置于国家与社会融合、重叠、协作的情境中看待中国式的政社关系。换言之，这是在一种国家主导的社会合作治理空间下讨论政社“双向互动”的逻辑。但略显遗憾的是，现有研究将讨论侧重点放在政社互动关系而未能有效地细化，在当前宏观政治环境下“政社关系”已不再是“政府与社会组织”两个主体的互动关系，倘若仅从这两个主体视角延伸出的分析逻辑容易让人陷入一个误区，即政府是从实用主义视角来定义和理解社会组织能否存在、如何发展的，这种认知也会误入将“政府”视为“国家”、“社会组织”代表“社会”的概念误区，从而无法理解在中国场景下新型的政社关系实质上是一种“党、政府与社会组织”之间的互动关系。事实上，“政府”也并非铁板一块，不同层级政府对社会组织有着不同的治理逻辑与价值取向，“党”对社会组织的作用也并不完全被“政府”所遮蔽，从当前党的实践取向来看更有其独特的政治考量，故而“党”作为行动主体应从“政社关系”中凸显出来，否则无法真正意义上以“主体性中国”为观照廓清中国场景下社会组织的生存与发展问题。
同时，也必须说明的是，现有的多数研究将过多精力置于讨论社会组织是否获取独立性或自主性的问题，因而得出较为悲观性的结论，以此看来仍然没有逃脱以西方式的元理论来认识中国问题，而出现“水土不服”的后果。究其根源，我们对于政府、对于社会组织往往存在“一步到位”的高期待、高设定，乃至于对政府和社会组织均“过于苛责”。事实上，中国社会组织真正出现也不过几十年的时间，社会组织仍然需要一个长期沉淀的过程，其发展路径并非刚开始就要所谓西方式的独立性、自主性，这是没有实际意义的，过于理想化的理论设想不符合当前我们国家的发展实际。在中国特殊的体制下，社会组织始终是先有“国家” 后有“社会”，即代表“社会”的“社会组织”从产生、生存到发展各个阶段均有“国家”（党和政府）的影子，这亦是构成我们理解和认识中国社会组织的重要前提。
本文要拓展的基本论点是：从组织场域层次理论出发，在当前国家－社会关系所构成的一种“国家主导下的政社合作治理”的结构性环境下，将党、政府、社会组织均作为行动主体置于一个共同的特定场域中，探讨党对社会组织、政府对社会组织、社会组织对于党和政府的行动策略与实践逻辑，而就此衍生出社会组织的一个生存模型。
要理解“社会组织的生存发展之维”，必须以中国人和中国发展实践为基础，不断地发现、提炼和建构符合中国实践要求的理论范式，以此来回应本文提出的几个基本问题：（1）象征国家政治合法性的党组织如何有效地介入社会组织的内部治理结构，实现社会组织领域的“治理有效”？（2）象征行政合法性的政府权力如何有效地发展并利用社会组织的服务能力，实现政府公共服务的再生产？（3） 社会组织如何有效地获取党和政府的信任以及社会认可，借此实现政治、行政和社会三个层面合法性的统一？也就是说，社会组织要体面地“活下来”，如何有效应对“权力空间”置换所需的“发展空间”？故而，本文透过“国家级社会组织创新示范城市”下两个社会组织的产生、生存到发展的历时性观察所呈现社会组织、政府、党组织之间的运行样态，以此推演出社会组织的一个生存模型。
（一）理论基础：“组织场域”的分析逻辑
“组织场域”是“在某个社会领域之内运行的相关全体行动者聚合所构成的一种被认可的制度生活领域”，或“所有那些有意识地参与场域集体事业（提供某种产品服务或推行某些特殊政策）的相关各方”。简言之，“组织场域”就是在一定地理空间或政策议题基础上形成的公共领域，借由“组织场域”中环境机制、关系机制、合法化机制所促进的制度化运作过程，揭示了行动主体与环境相互作用过程中存在能动性的根源。具体而言，理解社会组织所处的结构化与非结构化环境中，“组织场域”的分析逻辑有三。
1.环境机制
场域中的环境机制由政治环境、制度（行政）环境和技术（社会）环境构成作用路径，这三类环境机制与场域中治理结构有密切关联，亦即各种互动规则与权力秩序为基础的一组正式或非正式的制度安排，将对场域成员的具体行动形成引导或制约的力量。其中，“政治环境”更多指涉社会组织对于“理性神话”的符号化规则遵从；“制度环境”则要求社会组织能够遵从各类程序化和繁琐性的规则或资格要求，确保组织建立正确的结构和过程；“社会环境”则关涉组织能够以核心技术或能力实现“交换”过程，从而获取外部回报或认可。这些环境深刻塑造了组织的内部结构化过程，每一种环境之于社会组织而言，要想长久地“存活下来”，就必须了解、适应并遵从这些复杂的符号、规则和技术。
2.关系机制
作为一种分析单位,“组织场域”理论关注的是由具有共同关怀的不同组织所形成的组织群体，以及在群体成员的连续互动过程中发展出的互动规则与权力秩序，其中，不同的群体成员（行动者）在场域中所占据的位置和能动性程度是有明显差异的，而能动性本身是社会地和制度地建构的。在组织场域中，党、政府、社会组织分别代表政治系统、行政系统、社会系统，虽然作为微观行动者均要遵守政治环境、制度环境和技术环境，但是在已被建构好的结构环境，党、政府明显占据主导地位，成为实力最强的组织，并拥有环境机制的制定权、执行权和解释权，作为实力弱的社会组织与强组织的关系网络结构决定了社会组织的生存与发展。换言之，社会组织与占据主导地位行动主体的强关系、弱关系、无关系三种联结样态决定着社会组织能否获取合法性和资源的程度。
3.合法化机制
任何组织在某种程度上均同时嵌入于环境与关系机制之中，既要关注是否严格地遵从符号、规则和技术所构造的政治、制度和技术环境，并以此建构与占据主导地位行动者的复杂关系结构，同时也要关注对自身合法性的说明。显然，占据主导地位的行动者控制着整个场域的环境，受到地位竞争驱动的其他行动者只能被动适应，由于场域中组织成员的数量是有限的，进入与退出特定场域存在着强大的合法性壁垒。就此而言，一个社会组织想要实现“合法化”，借助于所处的“关系网络位置”和“引入结构化要素”，完成从边缘化/草根博弈者（无法律许可且夹缝生存）→“合法化”博弈者（法律意义上资格许可－社会部分认可）→嵌入式博弈者（政治认同－法律/行政许可－社会认可）的动态演变。
值得说明的是，合法化机制是一个连续谱系，不同类型的社会组织沿之有序地排列，连续谱的一端是边缘博弈者，另一端是嵌入式博弈者，这两端是可转化、可流动的，并非完全固化的机制。换言之，尽管是官办组织也可能无法与占据主导地位行动者建构“强关系”或无法遵从“政治、制度和技术环境”构造的某一种或多种结构化要素，进而失去其“嵌入式”的地位；反之，原本与权威行动者“弱关系”或“无关系”的草根组织或社会服务机构也有可能凭借其组织的高绩效，以及将政治、行政和社会上合法的理性要素整合至内部的结构，进而能够最大化其合法性，演化成“嵌入式”组织，并增强其资源获取和生存能力。
（二）双重吸纳：“进入式组织吸纳”与“退出式服务吸纳”并存
从上述组织场域层次理论来看，似乎给人一种将分析焦点完全置于作为行动者之一——社会组织的表象，实则不然，党、政府本身既是代表了背后的政治环境、制度环境，同时其也是一种权威性的行动者之一，在合法性与实用主义的双重驱动下，它们根据社会组织遵守“环境机制”的程度以及所处的“关系网络位置”，采取“双重吸纳”的治理逻辑。
1.党的“进入式组织吸纳”：从社会发展视野，全面扩大党的外围组织
（1）形成顶层设计。2015年中办《关于加强社会组织党的建设工作的意见 （试行）》以及2017年《中国共产党章程（修正案）》均明确了社会组织党组织的功能定位，形成党建引领社会组织发展的顶层制度设计，在2019年党中央《关于加强党的政治建设的意见》中提出“将党的全面领导的要求载入有关社会组织的章程”，让党组织有了实际的“工作抓手”，从传统的“管帽子、管宣传、管行政”发展到党构建起自身的社会工作体系，不仅依靠传统工青妇等群团组织，而且从新生社会空间中培育并发展为党的外围组织，更好地服务社会。
（2）开展“三同步”。2015年，中组部要求在社会组织的党建工作中严格落实“三同步要求”，确保社会组织党组织的政治核心作用。在登记时，同步采集员工信息；年检时，同步检查党建工作；评估时，同步将党建工作纳入重要指标。特别是提高党建工作在组织评估中的比重和分值，对于具备条件但未建立党组织的社会组织，一律不得被评为4A以上等级。
（3）列入政绩考核。据中组部党内统计公报，2017年社会组织党组织有效覆盖率已经达到61.7%。在天津、上海等21个省市均将社会组织工作列入地方党政绩效考核内容或社会治安综合治理考评体系，建立了党委常委担任组长的社会组织工作协调机制，并要求镇街设立社会组织综合党委，将社会组织党建工作列入基层党建工作的总体布局。
（4）介入内部治理。在2016年民政部发布《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》、2018年《关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》以及2018年《社会组织登记管理条例（草案）》均明确规定必须建立党组织的工作方案，将“党建”介入社会组织的内部治理，进而强化对党组织的政治忠诚和认同。
总而言之，这实质上是一种“进入式组织吸纳”的政治逻辑，一方面体现了党领导社会的执政需要，将“支部建在连队上”的原则继续运用于新生社会空间，这种“吸纳”技术扩大了党的执政基础，在潜在的社会力量尚未成势之前，便将其转化为扶持和合作的伙伴，从而避免了新生社会阶层成为政治对立面的可能；另一方面，也反映当前党在社会组织本身存在“先天不足、后天乏力”状况下的现实选择，借由执政党意志转换为国家意志的优势，加强对新生社会空间的品格塑造，能够有效引导、推动和培育社会组织的成长。就此而言，社会组织遵守政治环境所释放的信号是必要的。故而，从上述讨论可以归纳为维度1：
在当前党对社会组织采取“进入式组织吸纳”的政治逻辑下，如果社会组织能够将政治上合法的理性要素融入其正式结构之中，则能够最大化地获得党的“政治认可”，实现社会组织的“政治合法性”，并增强其资源获取和生存能力。
2.政府的“退出式服务吸纳”：从公共服务供给视野，发展服务型社会组织
（1）降低准入门槛。在2016年中办与国办联合印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中明确要求各地降低准入门槛，重点发展服务型社会组织。从深层次来看，中央政府并非试图控制所有社会组织的发展规模，基于规避治理风险的现实需要，重点鼓励服务型社会组织的发展。由于此类社会组织能够弥补政府在某些特殊领域的服务供给不足，在“财政供养只减不增”的机构改革原则下，政府部门难以通过扩充“编制”或另设“机构”来满足日趋精细化的社会服务需求，而社会组织恰好以其公益导向和专业技能进行“拾遗补缺”，成为公共服务供给的“帮助之手”。
（2）优化登记审批。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出重点培育和优先发展四类社会组织并实现直接登记。对行业协会商会类实现组织、人事上的退出，在2015年中办、国办颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》中要求在机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事方面的“五脱钩、五分离”。
（3）加大减税增收。2014年财政部联合多部门出台《政府购买服务管理办法（暂行）》、2018年《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等，既推动了社会组织治理日益的规范化，也为社会组织提供了可预期的发展环境。自2012年民政部联合财政部连续七年实施中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目，已立项3117个，共投入资金13.8亿元。
（4）公开“红黑榜”。一方面，依据民政部《社会组织评估管理办法》对社会组织从党建、组织、人员、业务、财务等方面进行评估，若出现以上任何一种违规违法行为，则严格执行3A以上“一票否决制度”。另一方面，如果说等级评估以及不少城市政府已开展“购买社会组织服务推荐目录”是一种“红榜”，信用机制则是一种“黑榜”。在2018年民政部颁布的《社会组织信用信息管理办法》中要求对违规社会组织列入“活动异常名录” “严重违法失信名单”，借助于信用机制对社会组织的日常管理与业务活动进行有效约束。值得说明的是，这种“红黑榜”本质上是一种“双轮驱动”的组织声誉体系，通过在社会组织公共服务平台上公开的方式，更好地减少政府（委托方）与社会组织（代理方）间的信息不对称问题。
就此而言，政府“退出式服务吸纳”目的并非在于“控制”而是“支持”，其本质是一种“以退为进”的表征，以直接管理“退出”的方式，让社会组织集中精力提高专业服务水平，进而提升“服务吸纳”的能力。就此而言，社会组织只有在严格遵从行政环境所要求的程序性规则等条件下,才能最大限度地获取社会组织生存发展所需的资格许可、经济资源、组织声誉等。故而，从上述讨论，我们可以归纳为维度2：
在当前政府对社会组织采取“退出式服务吸纳”的行政逻辑下，如果社会组织将行政上合法的理性要素整合至正式结构之中，则能够最大化地获取政府的“行政许可”，实现社会组织的“行政合法性”，并增强其资源获取与生存能力。
（三）空间扩展：从“合法化”到“嵌入式”的动态演变
对于多数社会组织来说，要实现从顺利出生、合法登记到稳定发展的跨越更是一件不同寻常的事情。无论是具有不同程度官方背景，还是纯民间的社会组织，在日渐规范化、制度化的场域下，都必须要获取生存所需的“发展空间”，即实现一定程度地“嵌入”。
需要说明的是，“嵌入”并非一种贬义概念，也不是说“嵌入”就意味着失去独立性与自主性，进而变成依附性、官僚化的社会组织，这种“嵌入”实则表征与权威机构间“关系网络”的结构变迁。我们认为,“嵌入”的基础是信任与共识，是在这一阶段社会组织能够获取党与政府的信任并就某一特定问题取得共识，在各种正式与非正式联结之下建立“强关系的网络结构”进而“借势”获取生存与发展所需的资源，这是社会组织与党、政府之间关系机制的运作结果。由此，要实现“嵌入式”的空间扩展，取决于社会组织在遵守环境机制下所获取政治与行政合法性能力之外，仍需从组织与个人两个层面进行主观努力。
1.组织努力
应主动划定“政治与行政语境下敏感地带”，弱化“维权”“倡导”等相关职能或外在标志，扮演为党、政府、社会提供帮助的角色，更加聚焦于如何改善组织的“技术绩效”，即社会组织必须在获取政治与行政合法性基础之上，才能够借助其专业化技能与服务能力获取社会认可，实现“社会合法性”。当前中国存在“去政治化的公共领域”与“政治化的公共领域”，前者关注慈善事业、公共服务和公共产品，后者则在于通过建立市民社会促进个体权利的发展，在当前“去政治化的公共领域”各个主体才能有更为开放的对话空间，即社会组织绝不能成为执政党实现执政使命的障碍物，也不能成为政府回应社会服务需求的“是非之手”。故而，基于问题与效用的结合程度，社会组织凭借其作为国家代理人和社会角色的双重身份， 既要获取党和政府的认可，也要对社会需求进行响应。
2.个人努力
一是个人影响力。如果领导者在政治、商业和社会方面具备丰富的资源，既能够给组织带来良好的社会声誉和公信力，也能够游走于非官方与官方的资源之间，让社会组织具有自主选择的机会，从而获取政府支持。二是个人能力。必须掌握科层组织的运作规律，善于用政治话语进行策略性沟通，以一种“相互成就”的视角撬动彼此合作的空间。事实上，个人影响力与能力是相通的，能力越强，自然领导者之于官方和社会影响力就愈大。
循由主观努力将符号性要素、程序性规则和技术性活动的要求连接起来，实现社会组织在政治、行政与社会合法性的统一，这传达了社会组织并非只是单向度地、被动地与环境机制相适应，反之，凭借其主观努力塑造环境机制的正向影响，甚至可以积极地从权威机构寻求“特权”，将组织的结构制度化到这些行政机构的规则之中，成为权威机构指定的某一类社会服务准则， 进而获取各类官方和非官方的资助和捐赠便是水到渠成之事，进而完成从“合法化”到“嵌入式”演变，实现“空间扩展”。故而，以上讨论可以归纳为维度3：
在当前党和政府“双重吸纳”的治理逻辑之下，如果社会组织可以从组织与个人层面进行主观努力，则能够有效地塑造对环境机制的影响，进而实现社会组织在政治合法性、行政合法性和社会合法性的统一，促使社会组织完成从“合法化”到“嵌入式”的动态演变。
综合而言，根据已有的政策性文件和理论进展，我们试图归纳出社会组织生存的“三个维度”，以此来廓清社会组织采取何种策略和路径在当前政治、行政、社会环境所构造的组织场域下，完成从“边缘化→合法化→嵌入式”的动态演变。其中，环境机制、关系机制、合法性机制之于社会组织而言，是社会组织生存与发展的必要条件，要想长久稳定地生存下来，就必须正确地将政治与行政上合法的理性要素整合其正式结构之中。但需要说明的是，社会组织所面对的环境并非是刚性约束条件，反而通过在组织与个人两个层面的努力可以形塑环境机制，即将外在的环境条件从“被动限制”发展为“主动作为”，以此通过影响党组织、政府部门、社会公众来为社会组织谋求更多的社会声誉、官方资源和社会捐赠等，进而实现社会组织在政治、行政、社会层面上的合法性。究竟“双重吸纳”治理逻辑如何塑造了社会组织的生存路径，社会组织是如何正确地应对“权力空间”并借此转化为生存所需的“发展空间”？这就需要运用案例来呈现“双重吸纳”的运作机理。
（一）案例选取
本研究选取东部S市M区两个社会组织：乐诚社工服务中心（以下简称“乐诚社工”）和新阳公益服务中心（以下简称“新阳公益”）作为调查对象，基于三个原因：首先，笔者及其所在课题组曾多次分别赴M区的社工委、民政局、社联、街道办等多个部门调研，获取了扎实的一手数据资料；其次，与宏观社会治理实效有关，M区乃至S市的社会组织参与社会治理过程的演变得到了笔者的关注，M区凭借其对社会组织孵化、培育领域创新实践获得了国家层面的高度认可，截至2017年底，M区是S市社会组织数量最多（2115家）、社会服务机构占比最高（82%）、S市购买社会组织服务支出最多的区域。最后，两个组织均是在M区民政局注册成立的民办非企业单位，但是两者的发展路径却存在明显的差异。
两个社会组织的业务范围均是为社区提供各类公益项目的咨询、培训、支持、评估，但是在初始时期，乐诚社工创始人李先生在2008年创立一个线上社工平台——“清流社工网”，并产生了广泛的社会影响，也与市区民政部门建立紧密联系，2010年李先生筹划在M区建立一个线下的NGO，迅速得到了M区民政局的支持。新阳公益则是在创立1年多之后才得以合法注册，创始人闫先生当时刚从高校社工专业毕业，在当时城市社区改造更新的浪潮下，成立了以咨询、评估、培训为一体的新阳公益，无论是其初始规模还是社会影响均远不如乐诚社工，特别是与民政部门不远不近的关系使其难以获得优惠待遇。然而，历经10年发展，新阳公益却已成为S市“品牌社会组织”，无论是其获得政府资金的比例，还是社会影响力均远胜于乐诚社工，事实上，乐诚社工在当前面临着严峻的生存危机。
为何新阳公益在“先赋条件”并不充分的条件下能够取得成功，至少得以体面地“活下来”，完成从“边缘化→ 合法化→ 嵌入式”的动态演变，真正意义上实现组织自身的空间扩展。从新阳公益10多年发展历史来看，这种成功的结果绝非偶然，新阳公益及其创始人闫先生能够长期获取地方党政部门的信任与共识，尤其是在当前党政“双重吸纳”的治理逻辑下，既能主动积极地建立党组织并开展党建活动，也能够掌握科层组织的运作规律，保持与党政部门的弹性空间，进而借势获取组织生存所需的合法性与资源。就此而言，根据“是否实现合法注册”（2009年）、“是否获得省市级奖励”（2013年）将新阳公益划分为“边缘化、合法化、嵌入式”三个发展阶段，并将两个草根NGO进行对比分析。
（二）案例呈现
1.党政“双重吸纳”的治理面向：“政府后退一步，党建跨前一步”
M区社会组织治理体系主要有三大枢纽型社会组织作为支撑，一是覆盖区街（镇）两级的“社会组织服务中心／社会组织孵化基地”（2003年年成立）为社会组织提供平台；二是由社工委主导推动的“社区社会组织联合会”（2018年成立）为社会组织提供联盟；三是以各个街（镇）社区为基础成立的“社区基金会”（2015年成立）为社会组织提供资源。历经10多年展，M区日渐形成一套成熟的“社会化”治理机制，尽管在成立之初，政府通过“注资”方式推动其成立、发展，使得枢纽型组织日渐“行政化”，但是在其成熟期之后，更多是走向“骨干人才”培育机制和“公益项目”落地机制，也不再由之前的主推部门以“行政化”方式在前台主导，而是由枢纽组织达成社会组织的培育发展。其中，2014年M区凭借“枢纽型社会组织工作体系”获评“全国社会组织建设创新示范区”。
M区社工委不仅是一个向社会组织宣传党的各项方针政策的党务部门，而且是以其力推的社联会作为社会组织发展及其党建工作的抓手，进而以虚实相结合的方式真正实现党建引领社会组织发展；同时，当前以民政为代表的政府部门，不再直接干涉社会组织的日常管理，将行政力量逐渐从社会组织领域实现“有步骤的退出”。
简言之，M区社会组织工作体系呈现“双重吸纳”治理面向，即“政府后退一步，党建跨前一步”，以党的“进入式组织吸纳”和政府部门的“退出式服务吸纳”构成M区社会组织所面临的总体环境，进而有效地形塑了社会组织的生存和发展路径。
2.党组织结构化嵌入：遵从符号化规制与完成深度忠诚的政治表演
新阳公益创始人并非党员，也无任何体制内的工作经历，尽管在2009年底注册登记，但是在创立初期仍然很难进入街道、融入社区，更难拿到任何党政部门相关资源。这种资源上的困境驱动了新阳公益从四个方面进行变革：第一，引入“党组织”的结构化要素，于2012年成立单独党支部（党员人数8名）；第二，将“党建引领”写入组织的章程，并在章程中明确了“党建引领+理事会决策+自下而上”的参与机制，即党支部在机构人事、薪酬、战略等重要事件的建议和方向中发挥重要的作用；第三，主动加入区社联，积极响应各项党建活动，并主动加入区社工委组织的区域化党建联席会议；第四，在各类公益活动中的宣传横幅、海报、微信公众号等均将社工委、社联等放在显著的位置作为活动的赞助方、支持方，并邀请区社工党委书记、区社联会长、街镇书记作为点评或发言嘉宾。仅两年多之后，所在党支部便获得“先进基层党组织”称号。为此，闫先生曾坦言：
真正办起社会组织来，发现搞不定跟党政部门的关系是完全不行的，在创立之初还没有特别 想过成立党组织，主要是我自己也并非党员，但是几年之后，我觉得这也并非坏事，有了党组织的加持，反而给组织发展带来一系列优势。
相比之下，“乐诚社工”在成立之初，组织创始人李先生凭借与S市民政局的良好关系稳步推进各项工作，在人员、资金、项目、场地方面均不存在明显困难，并且当时并没有强制性要求成立党组织或建立党建联络点，故而，乐诚社工在党员人数不够的情况下并没有成立党支部（当时仅有2名党员），更没有将时间精力花在开展党建活动上。2010-2014年，乐诚社工发展总体上较为稳定，但是从2015年开始，“党建工作”成为社会组织创立的前置性条件，对于之前毫无党建活动经验的乐诚社工失去了先发的优势，更为严重的是，李先生由于个人原因离开了乐诚社工，这就使得原本依靠创始人与民政局“私交”获得稳定资源的组织失去了最重要的“靠山”，也导致大批核心专业人才出走。在2015年底，王先生接任乐诚社工理事长之时，当时组织没有留存任何项目与资金，仅留下8名员工。乐诚社工从创立之初的巅峰走向“低谷”，很大程度上在于其没有紧跟政策导向，特别是缺乏一个“类政治化”组织构建与上级党组织的对话空间，这就使得乐诚社工日渐被“边缘化”。
就此而言，在当前总体的政治环境下，“党建工作”日渐成为社会组织生存与发展的前置性要素，这势必要求社会组织能够响应号召并主动向党组织靠拢。换言之，社会组织既要遵从符号化、仪式化规制，使组织的结构要素与政治环境同形，完成深度忠诚的政治表演，积极主动地构建与上级党组织共同对话的空间，实现“政治合法性”，只有这样，才可能获取持续稳定的合法性和资源。
3.政府的正规化运作：遵从制度化规制与掌握科层组织的运作规律
对于一个社会组织而言，如果想要实现合法性并获取政府资源，则首先必须遵从政府所制定的各项规则与要求，在“正规化”框架内实现与政府的合作关系。大多数政府委托项目金额在20万元以下，无须经过招投标流程，由政府部门（委托主体）直接指定社会组织承接，但是项目也要进行至少三次合规性评估（立项、事中、结项）。从2016年开始，M区已经实施“第三方绩效评价机制”，这就要求社会组织能够遵守基本规范，否则有任何一次的违规行为，不仅在信用评级中被列入“失信黑名单”，而且无法入选“承接政府购买服务社会组织推荐目录”，进而失去以往委托主体的信任。关于规范化合作，闫先生认为：
我们要尊重政府的规范。这里面有两个注意：一是招投标，现在程序、流程越来越多，能走招投标流程的，要积极配合，能够规范化的，一定要走规范；第二个就是政府“八项规定”是非常严厉的，所以像以往的政商那种直接的、潜规则的利益输送是绝对被打击的，但一些体现敬意的表示，如手写的贺卡、自制的小东西等是可以的。不在乎钱多钱少，代表的是感情的沟通。
随着M区政府购买的制度化、正规化运作程度日渐加深，政府对于选取哪些社会组织参与购买服务有其固定的标准与要求，例如3A等级以上、入选购买推荐目录、以往项目经历等，那么对于一个初创型社会组织如何找到第一个合作方则是不小的挑战。在成立初期，新阳公益主要通过“公益创投、免费服务”两种途径获取政府部门的信任。一方面，自2012年开始连续5年获取 M区“公益创投”大赛的资助，尽管每次的项目金额不多，但是以公益创投的方式获取政府部门的支持，并以此与第一个、第二个政府部门建立合作的关系；另一方面，为了让民政部门、街镇了解并信任组织的服务能力，以一种免费项目试点方式进行推广，尽管有些项目金额很少，甚至无法覆盖项目执行成本，但是为了成为政府“放心”“认可”的社会组织，仍然会接受这些项目。例如，“H街道文明小区创建调研项目评估”仅2900元，但为了进入该街道，新阳公益仍然会主动接受。2017年，新阳公益入选“S市政府购买服务社会组织推荐目录”，并将业务扩展到省外。关于如何获取政府信任，闫先生说：
如何找到第一个合作方？比如一开始跟政府说我免费为你做这些事情，然后做成之后再给钱和评价。另一个办法是公益创投，这一块可以给很多还没有达到一定规模的组织一定的机会。如果第一次合作成功了，就有惯性，后面就都是你的了。政府也喜欢自己放心的人，他觉得你做得好了，今后这些事还会交给你。
由于新阳公益的一系列规范化、制度化的举措反而让组织与政府部门构建了持续合作的空间，而乐诚社工则无法延续以往个人化、非正规化的运行机制，更为关键的是，在社会组织等级评估中从“3A”变成“1A”之后（从2015年开始，“党建工作”是“3A”社会组织的前置条件），乐诚社工理事长王先生就主张不再参与规范化等级评估。王先生坦言：
我们确实是党员数量不够，也没有建立党支部，特别是当我们评为“1A”之后，我们后来就不再参评了，被评为1A、2A这样的等级，还不如不评，会更拿不出手；我们现在是项目不敢拿，因为怕拿了也做不了，如需要驻点，我们的人员就无法安排。
另外，由于大量人才和资源的流失，乐诚社工既无法像以往那样较为轻松地获得直接委托的政府项目，也不再有足够的能力拿项目、做项目，由于不少项目落地到社区需要人员驻点，受限于既有规模，乐诚社工难以符合项目执行要求。例如，在2018年，乐诚社工仅承2个项目，一个是来自区妇联关爱儿童的项目，另一个是来自区工会对企业内部的青年志愿者培训、咨询的项目， 共计70万元，而这仅能够勉强维持组织的生存。王先生认为：
政府的项目并不好做，很多项目都是有着严苛的目标和任务，甚至成为街镇执行上级行政任务的“左右手”，原来本身的项目任务却被搁置了，使得我们很有挫败感；另外，社会组织发展没有稳定的预期，我们是真的没有精力去跟政府部门搞好关系。
尽管两个组织均深知，中国的社会组织生存发展绕不开政府部门，但是社会组织基于自身客观条件却会选择不同的策略路径，新阳公益比乐诚社工更积极、主动，也就为新阳公益赢得稳定发展的空间。就此而言，在日常运作过程中，政府部门是社会组织最直接、最频繁接触的对象，要想获取政府部门的信任与支持，这势必要求社会组织能够将行政上合法的要素整合至正式的结构之中，既要遵从政府的制度化规制，也要掌握科层组织的运作规律，善于运用政治话语的修辞术，与不同层次、不同类型的政府部门达成稳定的合作关系，以免费服务的方式获得“优先权、进入权”，实现“行政合法性”，从而获取更多的资源。
4.组织的专业化运营：遵从社会化要求与拓展多元化的社会资源
社会组织要想存活下来，第一步就是必须获取党组织和政府部门的信任与支持，实现政治上与行政上的合法性，尽管这两个维度的合法性也是以社会组织能够做出“人无我有、人有我优”的业绩基础上而得到，但是从长久来看，社会组织要实现“自我造血”式的发展空间，既要更新组织的服务项目，以符合党政部门所偏好的“公共服务领域”，也要不断拓展资源获取渠道，以专业化运营方式获取社会认可，进而实现政治、行政和社会三个合法性的统一。
从2009-2017年的收入来源看，在2013年新阳公益被评为“S市先进社会组织”之后，政府购买、提供服务、社会捐赠的收入均大幅增加，可见限定性的政府资助带来了声誉效应与竞争效应，进而帮助社会组织撬动更多的社会资源。组织深耕于公益项目培训和评估业务，以其专业化和协作能力获得政府和社会支持，尤其协作能力是确保组织获得优先资金保障的关键，进而扩展了组织收入多元化的渠道。新阳公益不仅在承接政府委托项目的类型多样化、地域多元化，而且日渐增加对外提供服务项目的广度和深度，逐渐使得对外的各类培训、评估、咨询成为组织的重要收入来源，以至于让新阳公益已经不再完全依赖政府资金，即使离开了政府资助也能够存活下来，进而获得组织更为多元化的发展空间。值得说明的是，如果能够获得更多的政府项目，既是组织本身能力的表现，也能促使组织借助于政府资源获得更多社会资源。闫先生认为：
所有的工作都要体现出自己的专业能力，否则政府为什么用你？最终要靠能力来证明自己。还有就是做好自己的事，不要在政府一棵树上吊死。如果你只是贴着政府做，只有政府一方的资源，那么你受制于政府的可能性更大，所以我们要拓展自己的资源，在推进的过程中加入更多的资源，这样政府会更加看重你。
然而，乐诚社工则由于承接政府项目的数量越来越少，现今项目经费仅能够勉强覆盖组织社工的基本薪资，多数社工要兼顾驻点多个街道，既难以集中精力深耕于某个领域，也无法获得专业化、多元化发展的机会。王先生曾参加过不少商业化课程的培训，试图在适当的时机将组织向商业化、社会企业式转型，但是这种转型风险很大，故而，王先生仍然在犹豫之中，这就使得“乐诚社工”已经处于生存或死亡的十字路口。王先生坦言：
我们想要向商业化转型，但是风险很大啊，而且要是商业做得好，谁还愿意做公益啊，但是你要是转型商业，政府资金就不可能给你了，到时候连活着都是问题。
对比两个社会组织面对当前总体的政治、行政和社会环境的应对策略，由此形成了不同的生存路径，尽管乐诚社工比新阳公益在前期占据优势，但是明显地看到，在“双重吸纳后”，新阳公益通过组织和个人层面的主观努力已经“后来居上”，既以各种正式与非正式方式建立了与党政部门的强联结，也通过各种专业化、社会化运营方式扩大了社会影响力，无论是核心成员规模还是业务范围均远超乐诚社工。值得说明的是，较之于乐诚社工在前期组织发展上完全依赖于创始人与民政部门的紧密联系， 新阳公益则是呈现出“不把鸡蛋放在一个篮子里”的生存模式，在党、政府、社会间实现灵活转换，进而促进组织从“边缘化→合法化→嵌入式”的动态演变，实现组织的空间扩展。
总体而言，从两个草根NGO发展历程来看，在日渐规范化的社会组织场域中，社会组织要想实现从边缘化、合法性到嵌入式生成的转变，必须主动适应外部的政治和行政环境，将政治和行政合法性要素整合至正式结构，建立与党政部门共同对话的空间；组织也要不断进行“主观努力”，凭借组织专业化能力获取社会环境的认可，不断拓展组织收入多元化的来源，不再完全依赖政府资金的社会组织也更为党政部门所倚重，实现政治、行政和社会三个层面的合法性，获取社会组织得以体面地“活下来”的合法性与资源。
依据组织场域中党、政府、社会组织不同行动者与环境相互作用所构造的行动逻辑，本文析出由党组织“进入式组织吸纳”与政府“退出式服务吸纳”构成的“双重吸纳”治理面向下，社会组织如何完成从“边缘化→合法化→嵌入式”的动态演变，实现社会组织的空间扩展。研究认为，在当前“双重吸纳”治理逻辑下社会组织既要明智地遵从政治和行政环境下所要求的仪式化和规则，也可以通过组织与个人层面的主观努力塑造对环境机制的影响，进而实现政治、行政和社会三个合法性的统一，以置换社会组织所需的“发展空间”。从两个草根NGO历时性观察来看，NGO均面临着“双重吸纳”的治理面向，研究发现：
第一，象征着政治合法性的党组织为了实现对社会组织的有效治理，日渐形成了社会组织党建工作的顶层制度设计，既要求在“登记、年检、评估”中同步开展党建工作，也将社会组织党建工作列入地方党政考核指标，致使“党建工作”全面介入社会组织的内部治理结构之中。这些推进路径本质上是一种“进入式组织吸纳”的政治逻辑，从社会发展的视野、执政的视野，将社会组织扩展为党的外围组织，这也是党全面领导社会的现实需要。
第二，象征着行政合法性的政府从公共服务供给视野出发，通过在“降低准入门槛”“优化登记审批”“加大减税增收”“公开红黑榜”方面的政策安排，为服务型社会组织提供了更为完善的制度环境。这些政策设计本质上是一种“退出式服务吸纳”的行政逻辑，在当前行政机构改革和政府职能转移背景下，仅靠政府本身难以满足各类“个性化、即时化、具体化”的社会服务需求，因而借助于社会组织的专业化技能和公益价值导向，使其成为政府提供公共服务的“帮助之手”，进而实现政府公共服务的再生产，这是政府回应社会问题的现实需要。
第三，在当前“双重吸纳”的治理逻辑下，社会组织的生存模型有三个维度：
（1）必须将政治上合法的理性要素融入组织结构，严格遵从符号化的规制，在各类活动中将党建相关的标识与形象予以在场化、公开化，引入党组织的结构化要素与政治环境实现组织同形，进而构造与上级党组织共同对话的合作空间，达至“政治合法性”；（2）将行政上合法的理性要素整合至正式结构，在遵守政府各项规章制度的基础上，深谙科层组织的运作之道，善于运用政治话语修辞术影响政府官员，进而获取政府的信任与支持，达至“行政合法性”；（3）主动遵从社会化要求，借助于组织与个人层面的主观努力，拓宽组织收入多元化的渠道，实现政治、行政和社会合法性的统一，完成从“边缘化→合法化→嵌入式”的动态演变。
进一步地讨论，党和政府对社会组织采取差异化的治理策略，即一个是党建（组织），另一个是服务，且均指向一个共同的目标——“治理有效效”，也就是如何吸纳社会组织对政府公共服务供给有利的一面，实现社会“治理有效”。无论是党组织结构化嵌入社会组织之中，还是当前政府正规化运作的深度与广度日渐加深，均是为了更好地培育、发展服务型组织，这既是党领导社会的执政目标，也是政府回应社会问题的治理需要。就此而言，在双重吸纳所形塑的治理场景之下，社会组织之间也面临着激烈竞争，要想实现生存与发展，明智地遵守外部的政治、行政和社会环境所要求的符号、规则和技术是必要的，是社会组织实现政治、行政和社会三个合法性的必经之路。
需要说明的是，本文所探讨社会组织的生存模型，是在特定问题与特定组织层次所构成的党、政府、社会之间关系互动基础之上进行理论建构，进而能够从更为具体、更为微观的视角考察社会组织是如何面对“权力空间”置换赖以生存的“发展空间”。历经几十年的理论与实践的探索，从中央顶层设计到地方微观实践层面均可以发现，党、政府与社会组织之间所构成的政社关系绝非以“控制”与“被控制”话语进行粗暴式概括，随着政治、制度和社会环境的变迁，党、政府也会采取更具柔性化、实用性的治理机制，社会组织也随之调整自身应对机制而获取合法性与资源，这就形成了一种“相 互提升、相互合作”的政社关系。从古今中外的发展规律来看，一个国家持续不断发展的原动力来源于“政府、市场与社会”三方面的合力，社会作为推动国家发展的重要环节，对于社会组织的发展既不能陷入“绝对控制”的权力旋涡，也不能任其“放任自流”，更应借助于党政的各自优势在“管”与“放”间协同增效，“管”在于确保社会组织“政治正确”，“放”指涉社会组织在获取“政府支持”下更好地实现为社会服务的价值理性，进而形成“国家有能力”与“社会有活力”的治理格局。换言之，一个最佳的政社互动模式应是一种“相互成就”的关系本位，这也是当前中国特殊体制下，党、政府和社会组织间在特定问题与组织层次上得以推进合作共治的逻辑基础。
同时，本研究也存在有待完善的空间：一是本文是在“最相似案例”的研究策略对两个案例进行历时性对比考察，但是仍然无法宣称所选取两个社会组织得出的研究结论一定具有可外推意义上的代表性，这就需要在未来研究中采取量化研究比较范式补充推进，进而得出一个更具完备性、解释力的社会组织生存模型；二是本文意在强调“一个”生存模型，是为了说明这种模型是基于M区的宏观环境与微观约束所构建的社会组织生存场域，但是为了进一步地提升模型的可行性，未来研究中也应该在更多案例场景下进行完善。
文章来源/《公共管理与政策评论》2021年第2期本期编辑/周小努本期校审/荐文版块全体编辑
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