财政规则与国家治理能力建设——以环境治理能力为例

编 者 按

我国财政收支活动是国民收入分配体系中的一个重要组成部分和环节，是为履行政府职能、实施公共政策、提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和；也是权力机关治理国家的经济基础——改善环境质量作为国家治理的重要组成部分，文章主要讲述了财政规则影响财政收支结构的具体路径以及通过实证检验说明了财政规则的改变具有促进各地区环境质量治理能力、综合治理能力提升的作用。

作 者 简 介

张莉，中央财经大学中国公共财政与政策研究院副教授，研究方向：公共财政理论、公共政策、政府间财政关系、地方财政。

摘要

财政是国家治理的基础和重要支柱，改革财政规则以提升国家治理能力具有重要的政策意义，环境治理是当下国家治理能力建设中的重要内容。“环境库兹涅茨曲线”假说忽略了政府在改善环境质量上的作用，自上而下的行政命令则忽略了地方政府的积极性。从地方政府追求可支配财政收入最大化角度出发，提出财政规则与地方政府治理绩效之间的假说，并利用地级市数据进行实证检验，结果可以发现，财政规则可以影响财政收支结构，进而解释不同地区的异质性环境治理激励。据此，财政规则改革可以促进国家治理能力提升，中央通过改变财政规则可以促使地方政府自主承担环境治理的职责。

引言

党的十八届三中全会首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断。这既指出了需要用财政来贯彻落实“新发展理念”以统筹推进“五位一体”总体布局的必要性，也指明了财税工具有实现促增长、治污染、促公平等治理目标的可行性。除去财政收支的总量问题，财政收支结构以及央地财政关系等财政规则，在国家治理中同样举足轻重。我国政府治理的重心正在从以往促进经济增长为主，转向包括改善收入分配和生态环境治理等一系列更为全面、也更为艰巨的任务。如何优化财政规则为地方政府提供新的政策工具，发挥财政在国家治理中的“重要支柱”作用是当下的紧迫任务。

财政一直为我国改革发展提供基础性激励机制。财政规则调整意味着激励机制的变动，引发政府协调、财政压力和地区竞争激励等变动，从而影响经济和社会发展，但很少有研究涉及财政规则之下地方政府采取不同行动的现象。深入探究相同财政规则下地方政府治理行为差异性的来源，有助于识别财政规则引导地方政府行为的关键机制。近期的研究开始关注中央政府顶层设计如何通过央地财政博弈来干预地方政府行为，最终实现改革目标。本文一般性地探讨了在追求可支配财政收入的目标下，地方政府治理行为如何受财政收支结构的影响，并为优化财政规则设计引导地方政府行为提供指导。鉴于坚决打好污染防治攻坚战是我国决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，也是推动治理体系和治理能力现代化的重要领域，本文以环境污染治理作为研究对象。

现阶段我国环境治理的本质，是经济发展收益和污染治理成本之间的权衡。现有文献主要有两种观点。一是发展阶段论。按照“环境库兹涅茨曲线”（EKC）假说，环境污染与人均GDP呈倒U型关系。我国加速调整产业结构让拐点提前到来是环境治理的正确举措。但政府的积极作为在发展阶段论中不应被忽略。二是激励冲突论。首先，污染治理长期被认为是对经济增长的负面冲击，和地方政府进行晋升锦标赛的动机不兼容，因而地方政府没有治理污染的激励。其次，由于税率、税基和税收分成规则由中央制定，地方政府利用财税工具治理污染的能力受限。中央为使地方政府切实履行环境治理职责，使用“自上而下”式的行政命令就自然成为选择。然而，由于广泛的信息不对称和普遍的环境需求异质性，基于量化管理的政策面临效率较低的问题。加之，“运动式”环境政策一旦与民生、经济等其他重要领域的利益相冲突时，会出现政策反复的现象。这些政府治理问题的存在，使得当前依赖“自上而下”的行政命令和“一刀切”式的环境管制策略成效不彰。

由是观之，污染治理需要新的政策工具以完善治理体系，提升治理能力。一个可行的方向是落实“财政是国家治理的基础和重要支柱”。现有文献探讨了财政与环境污染的关系，但存在一定的不足。现有研究关注财政分权对环境污染的影响，但没有深入剖析财政规则对地方政府的影响渠道，难以解释为什么在相同的财政规则下存在污染的地区差异性。现有文献研究了具体财税政策，如生态保护区转移支付对环境污染的影响，但是对更广义的财政规则与污染治理之间的关系缺乏完整的分析框架。现有文献要么研究了财政收支结构对地方公共支出效率的影响，要么在国家层面讨论财政预算收支构成对政府控制污染行为的影响，反而对承担污染治理主要责任的地方政府的污染治理研究不够。

本文在如下三方面加以拓展。一是本文研究了生产性税收和财产性税收对地方政府污染治理的影响，在理论和实证上揭示了地方财政收支结构对环境污染治理的影响，更为充分地解释了地区间污染治理异质性现象。二是本文提出“财政规则—财政收支结构—地方政府行为”的分析逻辑，将环境质量放入地方政府最优化决策中，对我国财政规则与污染治理的关系有更强的解释力。三是本文探究地方政府如何改变环境治理行为以在收入和支出两个方面进行权衡取舍，证明了财政规则可以影响地方政府的环境治理行为，为建立与地方政府自主承担环保责任相适应的央地财政关系提供了新视角。

一、环境治理的理论指导与实践经验

（一）经济长期转型与短期节能减排矛盾

自20世纪90年代初开始，一支实证研究文献表明污染和经济增长存在非线性关系，称为“环境库兹涅茨曲线”（EKC）。EKC增进了对污染水平长期走势的理解，也表明改善经济结构、提升技术水平有利于污染治理。这些中长期的发展路径调整也为我国采用。然而，中国作为全球主要能源消费国之一，要实现节能减排目标需要在短时期内实现“碳达峰”，政府必须积极作为。EKC框架忽略了污染水平很大程度上是政府公共政策作用的结果。Dasgupta等人的研究结果表明，如果没有强有力的环境监管，即使富裕国家也难以控制环境污染水平，而环境监管执行有力的贫穷国家反而能取得很好的环境质量。

（二）现行“自上而下”式环境污染治理的困境

面临环境污染和气候变化的巨大压力，我国很早就开始强化政府在治理环境污染中的责任。1996年出台《国务院关于环境保护若干问题的决定》，2014年《中华人民共和国环境保护法》确立实行环境保护目标责任制和考核评价制度。相继出台《蓝天保卫战三年行动计划》《污染防治攻坚战三年行动计划》等一系列行动计划。2014年颁布《环境保护部约谈暂行办法》，2015年通过《环境保护督察方案（试行）》，2019年印发《中央生态环境保护督察工作规定》确立５年一轮的常态性环保督察制度。

制度调整、战略制定和体制机制设计对企业和居民的排污行为产生了巨大的影响，生态环境质量明显好转。例如，2014—2017年间生态环境部约谈城市共55次。根据《中国统计年鉴》数据，2013—2017年我国环境污染治理投资总额达46177.8亿元。从环境质量看，相比2013年，2017年全国338个地级及以上城市PM10浓度下降22.7％，全国地表水好于三类水质的占比上升6.3个百分点，劣五类水质占比下降4.1个百分点；５年间累计造林超过５亿亩。

然而，与人民对污染治理不断增长的要求和日益严峻的减排压力相比，污染治理体系不完善、治理能力不足的问题仍然突出。我们面临两种选择：是加码执行已有的安排，还是另辟蹊径？现有体系具有“自上而下”“一刀切”“量化管理”和“运动式”等特征。由于信息不对称，上级决策者不了解地方民众的“收入—污染”抉择，上级决策者的最优污染水平与地方民众存在差异，出台的环境政策无法反映地方民众的偏好，也和地方政府的激励不兼容，不利于地方政府自发地选择环境污染治理，一方面容易导致地方政府与污染企业合谋，只在表面上配合督察和整改；另一方面，容易导致地方政府采取“一刀切”关停企业等措施，危及地方的就业和民众的生计。以“量化管理”为主的政策尽管短期内容易推行，但从效率上低于价格管理，造成减排效果相同而无谓损失更大的状况。“运动式”的环境政策赋予了地方政府较大的自由裁量权，在执行过程中存在层层加码、矫枉过正等问题，政策一致性也难以得到保障。政策反复不利于市场形成一致、稳定的预期，对未来的污染治理投资、技术和设备的选择都有重要的影响。总体看来，强化现有体系可能面临越来越严重的负面后果。

（三）财政工具的作用尚未得到充分发挥

运用财政工具解决包括污染在内的负外部性问题，至少可以追溯至1920年的“庇古税”。现代经济理论和全球的实践都表明，财政工具是治理环境问题的主要选择之一。大量研究表明环境税可有效治理污染。在治理污染之外，环境税可以形成污染治理和促进经济增长共生的“双重红利”。通过税收治理污染除了影响家庭和企业的短期选择外，还有利于形成中长期消费和生产方式的预期。但从我国实践看，2018年中国环境相关税收占税收总额的比例仅为2.87％，低于OCED国家平均水平，人均环境相关税收更与OCED平均水平差距巨大。

可见，要解决环境问题，单靠现行的环境税收政策是不够的，亟须新思路。是否存在一个污染治理成效好，负面冲击更小，能让民众和市场形成良好预期，能反映地区差异且和地方政府激励相容的治理体系？现阶段，我国地方政府在治理市场失灵、提供公共物品和服务中的事权较重。如果可以准确识别隐藏在地方政府的异质性激励背后的因素，使“治污染，促发展”取代“用污染换发展”，成为地方政府的占优策略，对于提升环境治理的效果和效率将具有重要意义。下一部分将通过简述有关地方政府理性决策的相关研究，明晰地方政府财政激励的来源和表现形式，为后文的理论分析和实证检验建立基础。

二、对激励作出反应的理性地方政府

当代公共经济学理论的出发点，是 “仁慈政府”承担解决市场失灵的责任。而民众的公共服务异质性则是透过“用脚投票”、分权定理、最优职能配置理论等来解决。在假定政府会为社会福祉和居民偏好着想的前提下，国家治理能力仅取决于经济最优策略。由于现实中的分权和治理的复杂性，竞争性和补充性假说一直在演进。其中，影响力最大的当属“利维坦”模型。该模型结合公共选择、政治经济学和信息不对称等，形成了第二代财政分权理论，倾向于放弃“仁慈政府”的假定，转向理性政府。大量研究发现，政府与民众之间存在互动的循环往复，与同级和上级政府之间存在博弈与竞争。如何设计财政规则来约束地方政府的支出总额和结构，如何回应民众对公共物品的需求，是当前研究的重要内容。

针对中国地方政府行为，一支文献提出“晋升锦标赛”理论，认为理性的地方政府官员会最大化地区经济增长，以最大化自身政治晋升的几率。另一支文献提出“保护市场的财政联邦主义”假设，认为在财政分权制下，地方政府在财政收入领域展开竞争。部分学者认为GDP最大化本身并不能完全代表地方官员追求政治资源和晋升机会的动机。可支配财政收入最大化可以作为政府部门增大自身影响力、促进地区增长或公共服务改进、官员追求利益等活动的实现手段，以可支配财政收入最大化作为目标的财政激励假说可与更多理论和中国的实际相兼容。乔宝云等人的研究表明，财政激励比晋升激励更能实现中央政府目标和社会福利最大化，从财政激励视角研究地方政府行为，可得到更有效提升国家治理能力的政策启示。显然，现有研究对地方政府努力的目标有不同的结论，但都一致认为地方政府是“理性”的，会依据约束条件调整行为。研究还表明财政规则是影响地方政府行为的重要机制。在央地分权的背景下，中央政府一方面为地方政府提供了追逐可支配财政收入最大化的制度空间，另一方面通过财政规则调控央地关系。改变财政规则是中央改变地方政府行为模式的重要抓手。

综上，中国地方政府是具有自身目标并会对激励作出反应的理性政府，而可支配财政收入最大化是其重要目标。上级政府设定的财政规则，包括财政规模和财政分权程度，都会影响地方政府行为，改变财政规则会影响地方政府的行为。我们认为，财政收支结构影响地方政府最大化可支配财政收入目标，其差异是影响当前不同地区治理力度差异的重要因素。

三、一个分析性框架

本节建立财政收支结构与政府控制污染程度之间关系的理论模型。在收入方面，模型假设政府只能征收生产性税和财产税，税率由中央财税规则给定。在支出方面，预算规则规定政府具有提供服务的义务。模型假定政府是理性的。特别地，本文仅考虑政府关于环境管制的决策。假设制造业部门的污染程度与产出正相关，其他经济活动不造成污染；污染对经济主体造成负面影响。

（一）市场部门

此处省去计算和论证过程，具体步骤参见下方原文链接。

（二）政府部门

此处省去计算和论证过程，具体步骤参见下方原文链接。

（三）可检验的假说

此处省去计算和论证过程，具体步骤参见下方原文链接。

假说I：给定其他条件，地区污染程度由财政收支结构决定的。具体而言，生产性税收入占财政收入的比例越高，政府保护环境的激励越弱，地区污染程度越高；财产税收入占财政收入的比例越高，政府保护环境的激励越强，地区污染程度越低；政府医疗卫生支出占总支出的比例越高，其控制环境污染的努力程度越高，地区污染程度越低。

假说II：税收的中央—地方分配安排会改变地方政府控制污染的激励。生产性税的实际地方分成比例越高，则地方政府控制污染力度越低，地区污染程度越高。

不难看出，假说II与假说I是直接相关的。中央政府的财政规则会改变不同税收、支出在地方可支配财政收入中的权重，从而改变地方政府行为。对于其他外生参数如生产性税和财产税的税率，都可以应用隐函数定理得到类似的假说。由于在当前的税收体制下，生产性税率和财产税率在不同地区是无差异的，因此从实证角度看，无法验证税率本身对地方政府控制环境污染的激励的影响。但假说II为我们指明中央政府可以通过改变法定税收分成比例、税收返还规模（实际税收分成比例）税率设定等财政规则，改变地方政府的财政收支结构，并改变地方政府的环境治理行为。

四、经验估计

（一）模型设定与估计策略选

此处省去计算和论证过程，具体步骤参见下方原文链接。

（二）变量设定与数据来源

此处省去计算和论证过程，具体步骤参见下方原文链接。

（三）估计结果

1.假说I验证结果

首先，对假说I中方程式做普通最小二乘法（OLS）回归。本文在回归方程式中纳入东中西部虚拟变量，用来控制误差项中可能存在的地区影响因素。回归结果如表2第（1）列和第（3）列所示。财政收支结构对污染物排放量的影响与理论假说相符。

上述OLS回归方法并没有考虑到医疗卫生支出比例与污染物排放之间由于逆向因果关系导致的内生性问题。本文以教育支出占财政支出比例作为工具变量试图解决这一问题。医疗卫生支出和教育支出在地方财政安排上可能存在竞争取舍关系，同时，两者同属民生性支出，可能受财政分权压力等因素而同向变动，两者的具体关系取决于两类影响的大小。第一阶段回归发现两者呈显著的正相关关系，满足相关性约束。针对排他性约束，教育支出占比可能与人们的环保意识相关。但环保意识必须通过改变经济活动才能影响污染物排放。当控制住经济规模、产业结构等变量后，可以认为经济活动的影响已经被控制住了，教育支出比例与误差项不再相关，只能通过医疗卫生支出比例影响环境污染物排放。

工具变量回归结果如表２第（2）和第（4）列所示。相比OLS回归结果，2SSL结果没有改变主要结论，且环境污染物受财政收支结构变量的影响更大，意味着OLS结果低估了系数。综上，假说I得到了数据支撑。

2.假说II验证结果

假说II的验证分三步走，第一步是将污染排放量对税收返还比例作回归，结果表明税收返还比例上升与污染物排放量正相关。第二步是验证实际税收分成对于收支结构的影响，结果表明税收返还比例上升与生产性税收比例正相关，即实际税收分成确实改变了地方财政收入结构。第三步是验证在控制财政收支结构的情况下，实际税收分成比例本身对污染程度并没有影响。表3的结果显示，财政收支结构的影响与表2中大致相符，同时，税收返还比例的系数不再显著为正。综上，假说II得到了数据支撑。

（四）稳健性分析

1.替代性生产性税和财产税度量

理论模型部分假定生产性税来源于企业的产出。考虑到企业产出同样会反映在企业营业额上，因此将营业税纳入生产性税的范畴，计算增值税、营业税和企业所得税之和在地方政府总财政收入中的比例。农牧业税和农业特产税都是针对农业收入的税种，反映土地在农业用途上所得的课税，与理论模型中强调的住房价值、房地产市场的关联度较弱。因此，考虑将财产税度量指标限定在耕地占用税和契税。采用上述两种度量的回归结果与基准回归是一致的。

2.使用2003—2007年数据

在2005年以前，《地市县财政统计资料》中以 “农业五税”表示农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税和屠宰税。考虑到屠宰税的规模很小，可以认为 “农业五税”在一定程度上反映了本文所界定的财产税。在这种情况下，数据可以拓展至2003—2007年。利用五年数据进行回归作为稳健性检验，财政收支结构变量的系数方向和显著性均保持不变。

3.考虑农业税改革的影响

在2005年到2007年间我国全面取消了农业税。Chen的研究表明这可能会改变税收结构。如果改革对不同地区造成了异质性政策冲击，则会影响本文的结果。借 鉴Chen的做法，将地级市受农业税改革影响的程度与政策实施年份 （2005）虚拟变量进行交互，考察农业税改革对税收结构和环境污染水平的影响。我们发现，农业税改革不会扭曲本文估计的结果。另外，农业税改革对环境污染水平没有显著影响。

结论与政策

兼顾生态环境的高质量发展是提升国家治理能力的重要方面，要求地方政府在中央政府的领导下更好地履职尽责。本文以地方政府追求可支配财政收入最大化为基本假设，分析了政府如何选择环境污染管制行为以实现最大化目标，提出并发现地区财政收支结构是影响地区污染管制力度以及环境质量的关键因素。本文解决了环境库兹涅茨曲线假说没有考虑政府主动作为的理论缺陷，也扩展了我国自上而下式污染防治策略的政府行为选择空间。本文认为要打好污染防治攻坚战，实施财政规则改革以激励地方政府自觉承担污染防治的职责是必要且可行的。

第一，中央应改变现行税率结构以改变地方官员的财政激励。通过开征房产税等方式增大财产性税在地方财政收支结构中的比重；将增值税率与商品的污染性挂钩，从税制角度提升污染企业成本，使地方政府在扩税基和污染防治中寻找平衡。

第二，中央应改革财政央地关系，理顺财权和事权在各级政府的分配安排。应尽可能降低生产性税在地方政府的留存比例。这样可以扭转地方政府过分追求生产性税的激励，避免地区之间在环境标准方面的“逐底竞争”，降低环境污染程度。

第三，中央应该进一步强化医疗保障体系建设，提升地方政府在医疗服务支出中承担的比例。额外医疗所产生的健康收益不仅可能弥补道德风险带来的支出成本，还可以促使地方政府承担污染防治责任，产生更大的健康收益和环境生态收益。

本文的研究聚焦于新时代污染防治攻坚战，同时也揭示了财政规则对于地方政府履行公共服务职能和国家治理能力建设的重要作用。但本文的研究还不尽完美，如，样本期限较短，选用环境质量指标为因变量无法直接反映地方政府环境治理激励等。更细致的数据以及外生的财政规则改革将为未来的研究提供条件。

说明：由于篇幅原因，本文省去了部分计算和论证过程，具体步骤参见下方“阅读原文”链接，提取码：s84j。

文章来源：《中国社会科学》2020年第8期

本期编辑：胡学湉

本期校审：荐文版块全体编辑

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