解读中国现代财政体制改革研究中的三个重要问题

作 者 简 介

张平：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授；

侯一麟：美国西拉丘斯大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院教授。

摘要

随着改革进入深水区，经济进入新常态，各类社会问题矛盾突出，政府治理面临新的挑战。中国在国家治理现代化进程中，公共财政研究能够起到什么样的作用？本文结合现代财政制 度的内涵，从预算管理制度、现代税制结构和政府间财政关系三个方面对未来公共财政研究的重要议题进行了探讨。我们认为，现代预算制度研究应该从集中、透明和监督三个角度进一步深化和完 善；优化税制结构的重点则是改革个人所得税征管和开征房地产税（财产税）；政府间财政关系的研究则需进一步厘清各级政府财权财力和事权事责 （包括支出责任）、地方政府土地财政、支出偏好和地方债等各项问题之间的联系和相互作用。对这三方面议题的深入探讨契合国家治理的发展方向，有利于公共财政学科推动国家治理进步，使公共财政成为国家治理现代化的重要学科推动力。 

01

引 言

中国当前处于全面深化改革的关键阶段。财政制度安排是国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系的演进和完善，均以财政制度的不断发展为基础。财政是国家治理的基础和重要支 柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。从具体的实践来看，２０１４年中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确了深化财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”。其中明确了建立现代财政 制度重点推进三个方面的改革：（１）改进预算管理制度；（２）深化税收制度改革；（３）调整中央和地方政府间财政关系。十九大报告进一步指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。 

建立现代财政制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，深化财税体制改革的 目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运 行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、 促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。那么，结合未来１０～２０年公共财政学科发展的方向，公共财政研究中的哪些议题值得我们进一步探索？国家治理现代化过程中又需要我们在公共财政的哪些方面提供理论支撑？结合 《深化财税体制改革总体方案》重点明确的三个方面，本文从预算制度、税制体系 （税收制度）和政府间财政关系 （财政制度）的议题进行阐述。从理论层面来看，我们可以将公共财政浓缩为收入 （税制）、支出 （预算）以及不同政府层 级之间的关系三大方面。这三方面也意味公共财政 议题需要关注的重大理论问题聚焦于三大领域：预算制度、税制结构、政府间财政关系。下文对这三个方面逐一进行阐述。由于我们的研究聚焦范围限制，本文对税制结构的探讨相对更详细。

02

预 算 管 理 制 度

如预算领域两位大家所言，“治理能力在很大程度上依赖于预算能力” ，“若不能编制预算，何谈治理国家”？因为预算管理制度直接决定了政府的治理水平。为了达到良治、善治， 就需要强化预算约束、规范政府行为、实现有效 监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度 （引自《深化财税体制改革总体方案》） 。预算对政府施政起着关键性的支撑作用，作为 政治问责的重要手段，预算制度是解决“如何使用权力”这一问题最好的制度。尽管早期中西方预算体制演化的驱动力及路径不同，但随着现代预算制度的基本建立，其进一步改革和完善的动力及方向应是大致相同的，主要表现为预算理 念的转变和发展。

中国现代预算制度的变革始于２０世纪９０年 代。《预算法》于１９９４年颁布，但预算改革直到 １９９９年才全面启动、推开。在此之前 （前预算时 代），中国财政存在三方面的问题：（ １）预算资金 分配权分散，预算编制模式简单，部门预算缺位 导致政府内部缺乏集中控制；（ ２）财政管理体制 分散，导致预算在执行中缺乏监督控制；（ ３）预 算收支管理分散、预算编制粗放，立法机关 （各 级人大）难以有效地履行预算监督的职能。１９９９ 年中国启动预算改革，包括部门预算改革、国库 集中收付体制改革、政府采购改革等。改革的目 标是建立现代预算制度。２０１５年修订后的新 《预 算法》强调要规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度。尽管预算 改革已经取得显著成就，但仍然面临很多挑战， 并且一些问题解决难度很大。例如，部门预算改 革的集中统一主要是针对各个部门的预算外收支， 而没有触及其他拥有资金分配权部门的权力等。 

如何牢固树立公共预算的观念和做法，切实把年度预算做实、用足，使之真正成为民主治理的抓手、政府行政的工具，具有改革开放第一个和第二个３０年之间承前启后的意义，是当前的急务。现代预算制度是现代财政制度的基础， 预算管理制度直接决定了政府的治理水平。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家，它具有两个基本特征：财政集中和预算监督，两者互相支持、缺一不可。因此，遵循现代预算原则建立起来的 “预算国家”必须具备集中和监督这两个显著标志，现代预算制度需要从集中和监督两个层面进行深入研究和阐述， 而透明是集中和监督的重要保证。因此我们认为，集中、透明和监督是公共预算作为治理工具的三个重要维度，也是研究和完善现代预算制度的三个重要视角。 

在财政的集中统一方面，需要在财政收支管理方面实行权力集中，将所有的政府收支统到一 本账里，而不能有两本账、三本账、四本账，并建立统一的程序与规则对所有的收支进行管理。这样才能确保预算全面、统一、准确、严密、有时效。２０１１年，中国全面取消预算外资金，将 所有政府性收入纳入预算管理。当时中央约６０ 亿元、地方约２　５００亿元原按预算外管理的收入全部纳入预算管理。但是，现在仍然存在四本 预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，新 《预算法》 明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。研究如何将这些预算统一衔接到一般公共预算中将是推进财政集中的重要步骤。

在预算监督方面，代议机构能监督政府的财 政收支，确保预算依财政年度制定、公开透明、 条理清晰，经批准生效、有约束力。要建立现代 预算制度的监督机制，离不开公民、社会团体以 及其他政府部门的广泛参与 （例如，参与式预算），这需要纳入多元主体参与的权力网络，通过垂直问责、平行问责、社会问责的共同作用才能达到改进预算管理制度的目的。这里的垂 直问责是指自上而下的官僚问责及自下而上的选 举问责，平行问责是指平等主体之间的问责 及权力制衡，而社会问责是非选举的但仍然是垂直的控制机制，依赖于公民协会、媒体以及 各种揭发政府错误行为的行动。

具备集中和监督这两个基本特征后，预算透 明是两者的重要保证。预算透明、政治民主、社 会平等和经济繁荣之间的正相关关系早已确立。公正、公平是根本，而透明是公平的基石。对很多政策来说，透明和公开都是实现、体现、落实公正和公平的保障措施之一，而且是获得公众支持的关键。而预算透明为公众了解政 府财政状况过程提供了三个层面的便利：理 解政府收入和支出的金额／数字、衡量自己现实和 未来的税收负担、评估政府项目的成本和收益。 

因此，预算集中、预算监督、预算透明既是现代预算制度的核心特征，也是我们在以后的研究中需要关注的重要方向。２０１８年９月１日， 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》全文发布，引起了学术界和政策界对预算绩效的热烈讨论。全面实施预算绩效管理将构建 全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效 管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系。这与 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预 算制度”的目标相一致。预算管理制度直接决定 了政府的治理水平，全面实施预算绩效管理将有 力推动财政集中、预算透明、预算监督，成为政府达到良治、善治的重要环节。

03

现 代 税 制 结 构

财政在国家治理中起着基础性作用，税制则是国家财政体系的支撑。我国税制结构严重失衡，商品税等间接税比重偏高，所得税等直接税比重偏低。分税制改革后，中国的商品税比重一直处于高位，直接税的比重远远低于税制优化的水平（见图１）。税制结构失衡会给经济社会发展带来各种不良影响。商品税属于生产税， 包含在价格之中，会影响企业盈利和居民收入水 平，不利于我国居民消费需求的扩大。间接 税对贫富差距还会产生逆向调节。我国的税收制 度整体上对收入分配呈现逆向调节作用，不利于 缩小贫富差距。间接税与价格捆绑在一起， 与价格水平变动正向相关，易于引起通货膨胀。从经济增长的视角来看，大部分地区税 制结构中间接税占比过高不利于经济增长，导致了经济效率损失，且在一定程度上加剧了地区差 距。因此，税制结构优化的方向在于逐步降 低间接税比重以促进经济增长。

以流转税为主体的税制结构使税制整体呈现出累退性，个人所得税对工薪收入的过分关注增强了收入分配逆向调节。作为直接税中另一项重要税种的财产税则处于缺位状态，很难发挥调节 收入分配的作用。尤其是在财富分配极大不公的情形下，财产税的缺失导致富裕家庭大量财产游离于政府税收制度调节之外。税制结构优化所需的征管条件已基本具备，改革税收制度、 优化税制结构、提高所得税和财产税的地位将是未来税制结构的优化方向。 

现代税制结构应是直接税与间接税相结合， 流转税、所得税和财产税三大类税种相辅相成的 税收体系。中国当前的税制结构中，间接税占主 导，其中流转税占绝对地位，所得税中主要是企 业所得税，而现行税制中几乎没有重要的财产 税。２０１６年，中国税收收入中流转税占到近 ６０％，所得税约为 ３０％ （图 １ 中企业所得税 ２２．１％，个人所得税７．７％）。基于现有的税制 结构，中国建立现代税制体系需要的改革是什 么？可以看出，优化完善现代税制结构的重点应 是个人所得税和房地产税 （财产税）的改革。这 里浅谈一下个人所得税和房地产税改革的定位以 及基本的理论原理和方向定位。 

（一）个人所得税改革

从个人所得税来看，提高起征点（免征额）和增加专项扣除 （子女教育、大病医疗等）是近期的个人所得税改革草案讨论的重点。近年来， 随着收入水平的不断提高，个人所得税的起征点也从最初的８００元陆续提高到１６００元、２０００元 以及２０１１年９月１日起实施的３５００元。个人所得税改革的目的似乎成了让所有低收入者不交税！根据个人所得税在财税体制中的理论定位， 我们是不是应该这么做？

实际上，在２０１１年个人所得税起征点调整为３５００元时，只有约３０００万人在缴纳个税，不到１３亿总人口的３％；随着收入的提高，全国城镇就业人员中的个人所得税纳税人有１８６８３万 人，也只占总人口的１４％左右；相较之下，发 达国家缴纳个税的人口比重远高于我国。此次根 据草案起征点调到５０００元，纳税人将减少到 ６３６９万人，减少近 ２／３，缴纳比例将会变成 ４．５％左右。有人认为，提高起征点即是为了使低收入者不纳税，降低税收负担，而当前多数人 的收入水平超过了起征点３５００元，因此需要提高。当讨论起征点需要提高到多少时，有人认为 ５０００元不够甚至应该提高至１００００元，有人则认为越高越好。这样的所得税一直将大部分居民排除在外，实际上切断了个人与国家通过税收产生 的联系，这样的税收制度显然不是最优的。

那么，起征点是否需要进一步提高？如果起征点提高，对低收入和高收入人群分别会有什么 影响？如果免征额从３５００元提高到５０００元， 对能够足额享受免征额的人群来说 （即月收入超 过５０００元），每年的免征额变化为 （ ５０００－ ３５００）×１２＝１８　０００元。但这一免征额的变化对 不同收入人群的影响并不相同。低收入人群适用 税率是 ３％，每年少交的税额为 １５００×１２× ３％＝５４０元。对于收入最高的人群，其适用税 率是４５％，每年少交的税额为１８０００×４５％＝ ８１００元。这其实印证了我们常见的国外关于减税的笑话：低收入人群觉得减税后很开心，认为 今年的火鸡是免费的，因为政府减税了。但低收入人群往往忽略了很重要的一点，减税后他们获得了免费的火鸡，而高收入者获得了免费的 ＢＭＷ （宝马汽车）。提高免征额更是如此，其结果是低收入人群获得税收受益远远小于高收入人 群，收入差距反而拉大了。也就是说，所得税的再分配效应反而降低了。实际上，研究发现个人所得税的收入再分配效应呈先上升后下降的倒Ｕ 字形分布，我国当前收入水平下使再分配效应最优的起征点仅约为２０００元。美国等国家的个 人所得税的基本费用扣除额也大约仅为纳税人平 均收入的一至二成。 

因此，个人所得税改革的定位不应是一直提 高起征点让所有低收入者免税。起征点随着收入 不断增加的潜在要义是低收入者不纳税，但税制要素中的纳税能力原则不代表低收入者不纳税， 而应该是少纳税。免征额可以每年随着ＣＰＩ的增 长而设置一定的增长幅度，但将大多数低收入群体仍然纳入征税范围，而通过扩大低税率区间的 方式尽可能减少低收入者的税负 （例如，将３％ 的税率级距区间从１５００元提高到５０００元甚至 更多）。这样即便从绝对税额的减少来看，低收入者和高收入者也获益相同，不至于降低个人 所得税的再分配效应。实际上，如表１所示， ２０１８年８月３１日通过的 《关于修改 〈中华人 民共和国个人所得税法〉的决定》第七次修正 中 （新税法于２０１９年１月１日起施行，２０１８年 １０月 １ 日起施行最新起征点和税率），３％、 １０％、２０％三个较低税率的级距区间确实明显扩大，而２５％税率的级距区间明显缩小，３０％、 ３５％和４５％税率的级距区间则基本不变。这样 的变化一定程度上符合我们所说的改革方向， 而不应该一味地迎合 “呼声”过度提高起征点。在国家治理能力的体现中，所得税的征收方式和额度 （税收汲取能力）是指标之一。当然， 财政不是竭泽而渔，在财政收入占 ＧＤＰ比重一 定的情况下，可以逐步提高所得税比重。 

综上，我们认为所得税改革的三大方面应 是：扩大征收面、税率结构优化 （提高低税率区 间的方式降低低收入群体税负）、纳入完整的综 合收入 （分类与综合相结合以及按家庭征收）。实际上，公平是个人所得税的核心要义，这三个 方面的推进应向着更公平的方向进行。例如，按 个人征收会导致一人工作和两人工作但家庭收入 相同的两个家庭的税负很不一致，这明显违反了 横向公平原则。按家庭征收则可以解决这一问 题，促进横向公平。专项扣除和综合与分类相结 合是个人所得税改革的最终方向，但具体推进力 度和实施进程应该与国家的治理能力相匹配。为了迎合不切实际的诉求去拔苗助长反而会导致改 革成本过高，不利于个人所得税改革的良性推 进，尤其是整体税收制度的优化完善。 

（二）房地产税改革

从房地产税来看，尽管房地产税改革曾经存 在诸多争议，２０１８年两会和政府工作报告中已 经明确了房地产税改革的总体方向：健全地方税 体系，稳妥推进房地产税立法。财政部在答记者 问中 （２０１８年３月８日）也提到：目前全国人大 常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方 面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。２０１８ 年４月１７日，官方新闻发布说 《房地产税法》草案已有大体框架，正向各地征求意见。但从改 革的背景来看，中国房地产税改革涉及面广、难 度大，在居民中面临着一定的阻力。在房地产税 税制要素设计中也存在税基评估、法理基础、重 复征税、减免额度以及可能因避税导致的假离婚 等问题，甚至还存在各种可能的政策风险，如房 价大幅下跌、居民普遍抗税等。那么，在房地产 税复杂程度如此之高，且存在相应风险的情况下， 政府依然要不遗余力推进这一改革的原因是什么？ 

２０１１年房地产税试点推出时，根据政府的 官方表态，房地产税的政策目标包括 “调节收入 分配，促进社会公平，引导合理住房消费和促进 节约集约用地” 。我们认为，房地产税改革的 作用不止于此。实际上，开征房地产税的直接目 的是赋予基层政府稳定的自有财源，使之能够更 好地提供基本公共服务；间接和最终目的是从多 个维度促进和改善地方治理。这些总结起来可细化为五个方面。 

第一，调节收入 （财富）分配。经过４０年的 改革开放，中国中产家庭数量增长迅速，进入了 多数家庭拥有相当资产的时代，资产中２／３以房 产的形式持有。其中，高端１％的家庭占有全 国约１／３的财产，而底端２５％的家庭拥有的财产 总量仅在１％左右。审视不同群体的收入差距， 我们会发现财富差距在住房拥有上更加明显，缺 少保有环节的房地产税就不能对这些财富差距进 行调节。不能调节财富分配的一个重要原因正是因 为财产税的缺失，需要在税制结构中加入财产税 （房地产税）。 

第二，发挥房地产税价值捕获的作用。观察近年来家庭的财富和收入变化，我们会发现一个 特殊的现象，即财富增加的速度快于收入增长的 速度。这是源于在经济快速增长的阶段，家庭财 富的积累中除了收入的因素外，很大一部分实际 上是通过各种形式捕获了经济增长的积累成果，尤其是通过房产价值的形式体现了出来。这些主 要由于政府投入基础设施建设等原因导致的房产 价值提升，在引入房地产税后，可以通过税收的 形式将其中一部分由政府捕获，以使得这类投资 具备财政上的可持续性。

第三，完善现代税制结构。结合现代税制结构中的三大税种：流转税、所得税和财产税，中国的税制结构中绝大部分都是流转税，其次有一 些所得税，约占３０％ （其中大部分是企业所得 税占２３％，个人所得税仅占７％），而财产税在 中国的税制结构中可以说几乎没有。现在的车船税算是一种财产税，但这是非常小的税种，远不能构成一个完善的税制体系中所需要的能够作为重要支柱之一的财产税。再从直接税、间接税的角度来看，我们需要提高直接税的比重。因此，除了个人所得税的改革，财产税的改革对于完善 现代税制结构至关重要，而房产在财产中的重要性决定了房地产税将是最重要的财产税之一。 

第四，开征房地产税是完善现代税制结构的需要，同时也是建立地方政府主体税种的过程。现在的地方政府依赖土地财政的现状不可持续， 但仍未找到其他稳定可靠的地方财源，宽税基的 房地产税提供了这样一种可能性。根据相关测 算，由于纳税能力的约束，房地产税的税额可能 仍不足以支撑当前的地方支出规模。但从房 地产税的收入潜力来看，房地产税作为天然的地 方税，随着时间的推移，宽税基的房地产税将可以成为地方政府的主体税种，为地方政府提供可 持续的稳定财源。

第五，促进和改善地方治理，这也是房地产税的最终目的。如果基层政府太依靠转移支付， 会产生居民的偏好显示、运作效率和基层政府责 任缺失的现象。在基层建立税收与公共服务之间 的紧密联系是民主治理和财政管理中非常重要的 问题。从这种意义上讲，房地产税既会影响收入端，也会影响支出端，房地产税可通过公共选择 机制影响基层政府治理、调整政府间关系及政府 的运行效率。房地产税作为受益税，其收入用于 基本公共服务的特征，可以形成收支相连的居民监督、政府治理和社会和谐的良好治理体系。房地产税将可以在居民、政府、社会等不同维度提升地方治理能力。对居民来说，房地产税作为地方税将极大地提高居民的纳税人意识和对政府的充分监督，促进政府的制度化管理和透明度 提升。对政府来说，可以形成一个良性循环：政府提供公共服务，公共服务供给使本地区房价升值，税基增加使房地产税收入提高。这样的循环可以使政府有充分的动力来提供公共服务支出， 一定程度上改变当下地方政府过于重视发展型支出而轻视服务型支出的问题。对社会来说，房地产税引入了公共服务的价格机制，为不同地区间的公共服务差异提供价格，这一价格将通过不同税率和税额水平来体现，为居民提供可选择性更多也更加“公平”的多元化社会。

04

政 府 间 财 政 关 系

政府间关系的基础和制度背景是财政，实质 是各级政府之间的财权事权划分，这需要准确理解和区分财权、财力、事权、事责几个重要的概 念及相互之间的关系。政府间财政关系作为 现代财政制度的一部分，对厘清中央和地方的财 权事权和支出责任，约束和规范地方政府行为起 着非常重要的作用。下文将梳理与政府间财政关 系相关的地方政府行为及其存在的问题，并进一 步结合中国实践阐述理论上理想的政府间财政体系。 

（一）地方政府存在的财政问题 

１．收入集中、支出分权与支出偏好 

由图２可以看出，自１９９３年分税制改革后， 中央政府占总收入的比重约为５０％左右，但其 支出比重则从５０％逐步下降至１５％左右；相对 应的，地方政府 （省及省以下）的收入和支出比 重则分别为５０％和８５％。如果进一步考虑土地 财政等一般预算之外的支出，地方政府的支出比 重甚至更高。这样的收入和支出分权现状，导致 大多数地方政府面临财政收入低于支出需要的现 状。世界银行将中国政府间财政关系概括为 “环 环相套的”财政联邦制，在这样的制度下， 收入权利上移和支出责任下移导致越基层的政 府，财力越紧缺。其结果是，地方政府想方设法 获取更多额外收入 （包括转移支付），居民公共 服务支出需求不能得到满足。

在面临财政紧缺的同时，地方政府还面临发 展经济的压力，这导致在过去多年里，重视发展 型支出忽视服务型支出在地方政府中成为常态， 而地方政府提供合宜的公共服务才是其最重要的政府职能。根据社科院发布的 《中国财政政策报 告》，“全口径”来看，２０１２年政府支出中的投 资和建设性支出占比超过５０％，远高于发达国 家１０％左右的比重；而我国社会福利性支出比重约为４０％左右，远低于发达国家６０％～７０％ 的比重。另外，土地财政收入的增加进一步促 进了城市道路等地方经济性公共物品供给增长率 的提高，而对诸如教育、医疗、卫生等非经济性 公共物品供给增长的影响则不明显甚至为负。 

社会福利性支出比重是国家治理体系和治理 能力现代化的重要组成部分。尤其是对地方政府 来说，在教育、医疗、社会保障等社会福利性支 出还远远不够。例如，２０１６年一般公共预算中， 省以下地方政府支出中，教育、医疗和社会保障 的支出比重分别仅占１６．６％、８．１％和１２．９％。地方政府这些年来福利性支出的增长相对缓慢， 医疗在之前比重较低的情形下有略微提升，但教 育的比重甚至有所下降。从地市县政府支出的结 构来看，根据已有的数据，１９９８—２００７年以来， 平均来看，教育、医疗和社会保障在地市县政府支出中的比重分别仅占１７％、４％和５％，其中， 地本级政府这三项支出的比重分别约为１０％、 ４％和８％，区县级的比重分别约为２４％、４％ 和３％。 

２．土地财政与地方债 

随着城镇化和房地产市场的快速扩张和增 长，中国地方政府的土地财政有愈演愈烈之势。土地财政已经逐步成为地方政府的主要收入来 源。如表２和图３所示，１９９８年以来，土地出让 金占地方一般预算收入的比重持续上升。２０１０ 年土地出让金占地方一般预算收入的比重达到 ６７％，之后虽有所回落仍在５０％左右，在２０１５ 年下降至３７．６％。在某些省市，土地出让金收 入甚至超过了地方一般预算收入。对土地财政的严重依赖已经成为中国地方政府众所周知的特征。 

土地财政虽然一定程度上提高了地方政府发展经济的积极性，但是也造成了很多消极影响。例 如，土地财政收入的形成直接推动了空间城镇化的 快速扩张；受现行地方官员考核机制制约的土地财 政支出结构又现实地决定了地方政府积极带动空间 城镇化，消极应对人口城镇化。引发土地财政的 根本原因则包括分税制集中财权、投资冲动、地方 政府官员晋升竞争和房地产价格上涨等因素。

土地财政造成的各种问题已经在社会的方方 面面逐步显现，也为各方所诟病。随着土地财政 的不可持续，以及财政收入增长的式微，政府自 身也开始想方设法解决这一问题。房地产税的改革能否替代土地财政，成为地方政府的主体税种？相关的测算表明，尽管现行的上海、重庆两地的房产税试点对财政收入贡献甚至可以忽略不 计，这与试点政策的具体设计有关。从房地产税 的财政收入潜力来看，房地产税在某些地区可以 达到基层财政收入的５０％以上，有潜力成为地 方政府稳定的主体收入来源。

３．财权事权与支出责任 

中国财政收支中收入集中而支出分权导致了 地方政府支出偏好等各类问题，这些问题之所以 形成的一个重要原因是财权事权和支出责任划分 不明确，这包括转移支付收入截留和支出责任过度下移等问题。幸运的是，这些问题逐步得到了 政府的重视。２０１６年８月颁布的 《国务院关于推 进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指 导意见》中提出，财政事权和支出责任的五项划 分原则为：“体现基本公共服务受益范围”“兼顾 政府职能和行政效率”“实现权、责、利相统一” “激励地方政府主动作为”和 “做到支出责任与财 政事权相适应”。这些原则体现了要使得地方政府 担负起地方治理的主体责任，地方政府足够的自 主性是必要条件。２０１８年２月８日，国务院办公 厅印发了 《基本公共服务领域中央与地方共同财 政事权和支出责任划分改革方案》，对八大类基本 公共服务领域制定了国家基础标准，并根据不同 地区制定了中央与地方的差异化的支出责任划分 档次。这充分说明了政府已经认识到财政作为国 家治理的基础所亟须解决的财政体系中存在的重大 问题并开始着手实施改革。要理顺政府间财政关 系，推动财权事权和支出责任划分的改革，发展地 方政府自己的主体税种和稳定的收入来源是必不可少的。房地产税是天然的地方税，更可以作为重要的基层治理工具，是地方政府的较优选择之一。

目前我国中央财政的集中程度并不高，国际 上英国、法国、意大利、澳大利亚等国家，中央 财政收入比重都在７０％以上，美国联邦政府收入也在６０％左右。因此，进一步理顺中央和地方收 入划分，主要是在保持中央与地方收入格局大体 不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分， 遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和 功能。其基本思路可以根据楼继伟在 《建立现代 财政制度》中的设想：将收入波动较大、具有较 强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大 的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地 方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、 税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比 例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺 口由中央财政通过税收返还和转移支付解决。政府 间收支体系的重构本身就是一个政府治理问题。 

（二）理想的政府间财政体系 

从理论上看，什么才是最优的政府间财政关 系？Ｂａｈｌ认为，一个理想的政府间财政体系应 当先行划分支出责任归属，从公共服务的提供如 何才能对社会需要做出回应、向公民负责的角 度，对各级政府的支出责任进行划分，并适当考 虑效率的因素。一旦支出划分完毕，收入按 如下两个原则在各级政府之间划分：（ １）收入划 分应当是有效率的，并且不应对税收政策和管理 产生歪曲效应；（ ２）收入划分应保证地方政府有 充足的收入，以完成其支出责任。在此基础 上，支出责任和收入划分确定后，收入低于支出的差额则通过转移支付来弥补。 

因此，由于公共服务均等化的需要，会存在部 分经济不发达地区收不抵支的情况。转移支付主要 应用于帮助这些地方政府填补其财政缺口 （收支差 异），即用于解决财政水平的不均衡。两个规范性 理由决定了超出均等化目的所需的转移支付规模存 在一定的合理性。一是从效率的观点看，地 方政府的信息优势决定了更多的公共服务支出责 任应该由地方来承担，财政支出分权大于财政收 入分权是合理的。二是财政收入分权虽然一定程 度上可以避免统收统支的 “大锅饭”体制和软预 算约束问题，但以地方分权的方式来征收财政收 入本身在效率上却是弊多利少，地方各自征税会导致税收的恶性竞争并损害税制体系的权威性。

对不同政府层级之间财政关系的论述构成了 财政联邦主义理论 （ｆｉｓｃａｌ 　 ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ，财政分级 制） 。财政联邦主义理论表明对于政府的三个不 同功能———经济稳定、资源配置和收入分配，应 该由不同层级的政府来承担。建构各级政府 的收支体系，需要同时考虑效率与公平，实现满 足公民需求的同时提高政府治理能力。这里我们 考虑支出责任划分和收入划分两个方面。根据 以上阐述，对支出责任，从公共服务提供的角度 看，需要充分考虑效率的同时，以服务民生为方 向，回应公民需要、对公民负责、与公民共同决 策。对收入划分，应当是有效率的，并且不应对税 收政策和管理产生歪曲效应。收入划分应保证地方 政府有充足的收入，以完成其支出责任。由于存在 不同的居民偏好分布，而地方政府掌握着更多信 息，由地方政府来提供相应的公共产品和服务也就 更加高效。伴随着区域间异质性和复杂性的日益增 加，完善地方税制体系 （房地产税改革是其中重要 一步）为地方政府提供了充足的收入划分，从而满 足其支出责任。地方政府可以更好地匹配与本地人 口需求相一致的公共物品和服务的组合，最终提高政府效率。

在理想的政府间财政关系中，财权、财力、事 权、事责之间的关系如何呢？财权是指在法律允许下的与财政收入相关的一系列权利，主要包括税权、收费权以及发债权等；财力是以货币衡量的财 政资源，包括自有收入和转移支付等。地方政 府的信息优势决定了其应为公共服务提供的主体。而上级政府倾向于截留事权和财权，同时将事责和 支出责任推给下级政府，这是上级政府对事权与事责的人为分裂，造成了基层政府的事责结构与 其可支配财力无法匹配。因此，在理想的政府 间财政体系中，事权与事责应该相一致，转移支 付存在的合理性决定了财权可以适当小于财力， 但财力需要与事权事责相匹配。具体公式如下：

财政分级制说明不同政府层级需要有自己的 收入划分和支出责任，同时需要制度化的转移支付体系保障相应的财力，以使财力与事权事责及 支出责任相对应。财政分级制在中国的发展也说 明，尽管中国与美国的政治体制有很大差异，利 用财政分权调动地方政府的积极性，促进资源优 化配置和经济持续稳定增长的作用则是相通的。中国的改革开放和对经济增长方式的探索离不开 对理论一般性的充分认知，离不开突破国情和原 有体制的限制对相关理论的正确运用。例如，地 方政府的支出责任有两种提供方式。一是自己提 供，此时事权与事责是相匹配的。二是将公共服 务外包，将事权转移至外包企业或组织，此时事责 仍然在政府身上导致了责任不清的一些问题，这些 即是事权和事责不一致产生问题的一些体现。这些 问题值得我们基于基本理论原理进行深入研究。

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结 论 与 讨 论

党的十八届三中全会将 “推进国家治理体系 和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目 标。财政是国家治理现代化的基础，是中国现代 化进程中不可或缺的制度力量。随着经济高速增 长，改革进入深水区，经济进入新常态，各类社 会问题矛盾突出，政府治理面临新的挑战，这些 都需要新时代的公共管理人才。国家治理现代化 亟须公共管理和公共财政的学科支持。本文从预 算管理制度、现代税制结构和政府间财政关系三 个维度阐述公共财政研究中需要重点关注的基本 问题。我们认为，现代预算管理制度的研究应关 注预算集中、预算监督、预算透明的制度完善， 税收制度改革应特别关注个人所得税和房地产税 的改革，政府间财政关系则应通过理顺中央和地 方收入分权和支出责任划分，解决当前地方政府 存在的各类问题，充分发挥财政分级制促进资源 优化配置和经济持续稳定增长的作用。 

关于公共财政对政府治理的实践支持，我们 还可以了解美国进步时代面临诸多社会弊病时的 制度变迁。美国的进步时代大致包括１９世纪八 九十年代到２０世纪２０年代的这段时间。在短短 的几十年间，美国的经济快速实现了工业化，呈现出高速的经济增长，创造了前所未有的经济繁 荣，美国也从一个农业社会快速地转变成工业社 会。在此期间呈现出快速的城市化：１７９０年， 只有５．１％的人口居住在城镇，之后陆续上升至 １８６０ 年 的 １９．８％，１８９０ 年 ３５％，１９００ 年 ３９．７％，１９２０年５１％。大多数城市人口主要集 中在东北部和中西部的大都市区域。这一 过程与中国过去４０年的变化非常相似。 

但同时，快速发展也带来了一系列问题，包括经济集中与垄断所导致的私人财富挑战国家财富，贫富分化带来了进步与贫困共存，城市问题中的工业和生活污染现象，严重的腐败问题，没 有监管的企业和市场所导致的环境污染与食品安全问题；等等。例如关于腐败横行的描述中， 亨利·亚当斯的小说 《民主》（Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ）的主人公说：“我已经活了７５岁，这一辈子都生活在腐败中。我走过很多国家，没有一个国家比美国更腐败。”假冒伪劣亦四处横行：１９０６年，辛克莱尔描写屠宰业黑幕的小说《丛林》（Ｔｈｅ Ｊｕｎｇｌｅ） 出版后，很多美国人连肉都不敢吃了。这本书所 引发的讨论促使美国政府建立了 “食品与药品管理局”，并通过了１９０６年的 《肉品检疫法》。安全事故所引起的重大灾难也屡屡发生：当时影响最大的灾难是 “三角衬衫厂大火”，由于工厂老板无视建筑物防火标准，１４５名女工被烧死。其他社会矛盾也异常尖锐。针对诸多社会弊病，美国在制度建设层面通过一系列措施对政治、行政和经济领域 进行了系统的改革。１９２１年的《预算与会计法案》 （ Ｂｕｄｇｅｔ ａｎｄ  Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ  Ａｃｔ ｏｆ １９２１ ）即是其中针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律。 

美国如何在短短几十年间解决了这些问题且进入长期的良性治理社会？研究美国进步时代改革，尤其是在财税方面的变革，对中国具有重要的借鉴意义。中国的历史发展阶段和面临的诸多治理问题，决定了公共管理和公共财政将是未来很长一段时间里推动国家治理进步以及最终走向现代国家治理的重要学科推动力。

本期编辑 / 陈诗雨

文章来源 / 《公共管理与政策评论》2019年第2期