类型与授权机制: 县域党政一把手权力配置分析

作者简介

黄其松，贵州大学公共管理学院。胡赣栋(通信作者)，云南大学政治学博士后流动站，贵州大学公共管理学院。

摘要ABSTRACT

权力是国家的基础，权力配置是现代国家建设的重要内容。当前中国权力结构体系中，县级政权是重要组成部分，县域党政一把手的权力及其运行在国家治理中发挥极为重要的作用。县域党政一把手有效履职的同时也存在不尽如人意的地方，层出不穷的腐败现象就是其中最为值得注意、亟须解决的问题。理论界普遍认为县域党政一把手权力过大、过泛，同时由于权力运行不规范、监督不到位等原因导致了腐败的发生，而忽视从源头上分析一把手的权力内容与授予机制问题。从源头分析其权力配置问题发现，县域党政一把手权力有法理性和事务性两种授权机制，以法律、法规和文件三种形式授予权力，这表明县域党政一把手权力授权机制和方式多样。同时，授予一把手的权力是该区域全局性和全面性的权力，使得党政一把手权力边界模糊。

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引言

当前中国权力结构中，县级政权的重要性毋庸置疑。习近平总书记在接见全国优秀县委书记时明确指出县政在国家治国理政中的重要地位，他说:“郡县治，天下安。我多次讲过，在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”“县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。”

县域党政一把手，即县(或同级国家政权机关)党委和人民政府的书记与县长，在整个政治与行政体制中承担重要功能，发挥重要作用。依据《中国共产党章程》以及《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规的规定，县域党政一把手被授予大量权力，同时因其在整个国家公务员队伍中具有重要地位。所以，县域党政一把手的职权行使情况直接影响县域治理的成效，进而影响国家治理的成效。在县域党政一把手履职成就斐然的同时也存在不尽如人意的地方，腐败群体中县级官员占比最大就是值得关注的问题。可见，县域党政一把手在国家治理中地位重要、作用巨大，然而其腐败问题不容忽视。因此，研究县域党政一把手权力意义重大。

文献综述

学界对党政一把手的腐败现象及其治理的研究成果丰硕。从已有文献来看，学界对于腐败及其治理主要有三种解释模式:分权理论解释、权力制约解释和政治生态解释。持分权理论解释的学者提出了“决策权、执行权和监督权”的“新三权论”理论模型 。持权力制约论的学者则认为权力腐败可以通过优化制度设计以强化权力监督得到预防和遏制。在权力制约的研究范畴中，权力清单制度和监察制度改革被寄予厚望。分权理论和权力制约理论解释的核心要素是制度，认为制度安排是权力有效运行的基础。然而，权力腐败现象能否得到有效预防和遏制，不仅取决于制度设计，亦有赖于规范权力运行过程。因此，有学者着眼于从权力运行的角度探讨权力腐败的原因以及预防机制。近年来，有学者从“政治生态”视角探讨权力腐败问题，认为需要通过净化政治生态以防止腐败。

就县域党政一把手权力腐败问题而言，现有文献主要从权力运行角度探讨一把手因权力过大且缺乏制约而出现腐败。就现象描述而言，学者们的关注焦点在两方面:一是县域党政主官的权力范围太宽泛，几乎涉及政治、经济、社会和文化生活各方面  ;二是县域党政主官违法违纪的数量规模不小。有学者认为，县委书记的权力腐败基本上都涉及“用人腐败、经济腐败、生活腐败、作风腐败、道德腐败，可谓是‘五毒俱全’”。有学者认为县域党政一把手成了中国最大的官员腐败群体 。从理论分析来看，学界普遍认为县域党政权力难以监督是腐败的重要原因。有学者认为县委书记腐败的原因主要有三方面:一是官员思想方向不够正确，二是权力机制设计不够科学，三是权力监督措施不够规范。有学者从政治生态的角度指出，权力体制内在阙如、权力文化浸润与渲染以及权力行使过程失衡是县委书记权力腐败的主要影响因素。

不论是从制度设计切入，还是关注权力运行过程，其共同点是关注权力如何用，不问权力怎么来，忽视了权力的来源问题。毫无疑问，权力运行与使用是一个重要问题，是引发权力腐败的重要领域。不过，权力怎么来、拥有什么权力、怎样授权等涉及权力来源的问题也是一个不容忽视的问题。从已有研究文献来看，对于县域党政一把手权力的性质、运行、监督以及滥用后果的研究成果比较丰富，但对县域党政一把手究竟拥有哪些权力、这些权力是如何被授予的则大多语焉不详。因此，本文拟从县域党政一把手的权力是怎样被授予、这些权力具有什么特性着手，从源头上分析县域党政一把手的权力配置问题。

县域权力配置的理论分析

社会的和平与安宁、繁荣与发展离不开权力，然而，权力在促进发展与繁荣的同时，也可能导致奴役与压迫、甚至战争。因此，如何驯服权力、如何防止权力作恶就成为人类社会面临的挑战，人类社会也从来没有放弃过驯服权力的努力。纵观现代政治的发展历程，如何配置权力是现代国家建构的核心任务。现代国家必须形成权力的社会渗透，即迈克尔·曼(Michael Mann)所论述的基础性权力，这是现代国家是否成功的重要标志。现代国家基础性权力的生成意味着国家作为一种权力组织把它的触角伸入社会各角落，以实现和加强对社会的管理、引导、甚至控制。基础性权力的建构与形成是现代国家必须完成的任务，也是现代国家成功与否的重要标志。

基础性权力要形成，则需要权力在国家结构中的配置。这在现代国家结构中主要体现于中央与地方权力关系，中央与地方权力配置主要有两种制度形式:单一制与联邦制。在联邦制国家结构中，中央与地方的权力是采用分权形式设置，中央和地方政府的权力由联邦宪法予以明确规定，并由宪法保障。在单一制国家结构中，中央政府拥有全部权力，地方政府权力源于中央授权，这种授权往往采取法律形式予以实现。不论是单一制国家还是联邦制国家，县级政府的一把手———“县长”是政府体制内法定职位，其职权亦由法定。从各国政治实践来看，绝大多数国家的县长职权都是由宪法或法律规定，即职权法定，中国亦不例外。不过需要指出的是，在中国县域权力结构中，县级党委是重要国家政治机关，党委一把手的权力及其与行政一把手———县长权力之间的关系是颇具中国特色的政治现象，也是政治学研究必须重视的现象。中共十八大以来，在全面推进依法治国和全方位推进党内法规体系建设的背景下，县域党委一把手的职权也应依规而定、依规而行。这是现代国家和现代政党政治的内在要求。

因此，本文拟从国家权力配置视野下讨论县域党政一把手的权力和授权机制，以期为研究县域官员的权力滥用和腐败问题提供一种视角，以引起学界对县域党政一把手权力来源问题的关注和深入研究。

一把手的权力：内容与类型

县域政治的核心是权力的配置及其运行，因此，讨论县域党政一把手权力授予机制首先应讨论县域党政一把手拥有什么权力。在当前中国政治体制中，县级政权机关最重要的权力由两部分构成:一是县委及县委书记的权力，二是县级政府及县长的权力。因此，分析党政一把手的权力需要分别分析县委书记和县长的权力。

县域党政一把手权力的内容

在现行中国政治体制下，县委书记权力主要来源于《中国共产党章程》和《中国共产党地方委员会工作条例》;县长的权力主要来源是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。依据《中国共产党章程》和《中国共产党地方委员会工作条例》的规定，本文发现县委书记主要拥有 13 项权力，如表 1 所示。

由表 1 可知，在现行政治体制中，县委书记拥有政治领导权、决策权、干部管理权和监督权等诸类权力。县委书记拥有的权力涉及人、财、物等方面，分布在政治、经济、社会和文化等领域。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中国共产党章程》和《中国共产党地方委员会工作条例》规定，笔者发现县长主要拥有13 项内容明确的权力和一项内容不明确的权力，如表 2 所示。

由表 2 可知，县长拥有行政执行权、决策权、建议权和监督权等诸类权力。县长权力关涉全县政府部门人、财、物的配置，也分布在全县政治、经济、社会和文化等领域。同时，县长还拥有向县委提出建议的权力，其建议权集中体现在两个方面:有关全县发展重要问题和人事干部任用建议权。从表 2 来看，县长拥有的第 14 项权力是一种指向不明、内容不明的例外性、非常规性权力，这表明县长可能临时获得上级国家权力机关和本级党的委员会的临时性授权。

中国共产党是领导党，同时也是执政党。共产党的领导主要是政治、思想和组织领导，其领导权是原则性、方向性的。国家权力机关行使国家权力、履行国家职责。与党委权力相比，国家机关权力是具体的。因此，为了更好地理解县域党政一把手权力，有必要进一步分析县长权力的具体内容，以此透视党和政府负责人权力的差异，进而分析其授权机制的差异。《中华人民共和国宪法》第 105 条规定，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。因此，县长可以依法行使全部职位权力。本文拟分析一份由网络获取的 2005 年 H 省 S 县“县长职权目录”来具体讨论县长权力的配置和来源等问题。依据这份县长职权目录，该县 F 县长共拥有 86 项具体职权，详见表 3。

从表 3 可知，县长的权力覆盖政治、经济、社会和文化等领域，其中政治、经济和社会三个领域是县长权力指向的重点，也是县长施政的重点。县长的权力在政治、经济、社会和文化等领域的体现是具体的，具有非常明确的指向对象。依据宪法，县长拥有法律、法规授予的履行职责所需的全部权力。显然，表 3 所列各项权力应该是现实政治生活中县长分管领域内的权力，而非法律、法规授予县长的全部权力。这是表 3 所列县长权力没有完全涵盖表 2 所列县长一般性权力的原因之一。另外，表 3 只列举了县长的国家权力，而表 2 还包含了县长另一重身份赋予的权力———县委副书记的职权。这也是出现表 2 和表 3 所显示的县长权力内容有差异的一个原因。

党政一把手权力的类型

马克斯·韦伯(Max Weber)认为，权力是一种具有强制性和方向性的社会关系 。据此，本文根据权力指向对象领域性质的差异把县域党政一把手的权力划分为内部管理权和外部领导权。简单地说，所谓内部管理权(下文简称管理权)是指领导人对其组织内部实施管理所拥有的各种权力———因为这种权力指向领导人所在组织的内部。所谓外部领导权(下文简称领导权)是指领导人对其所属组织之外的、但在其职责范围内的事务进行管理所拥有的各种权力———因为这种权力指向领导人所在组织的外部。

1. 县委书记的权力类型。县委书记拥有的权力涉及政治、经济、社会和文化等领域的政治领导权、决策权、干部管理权和监督权。具体而言，县委书记的管理权可以称之为党建权，泛指县委书记从政治、思想和组织等方面加强中国共产党自身组织建设的诸项权力。从本质上讲，这种权力不属于国家权力的范畴，它仅是一个政党组织的内部权力。不过，鉴于中国共产党的政治地位，县委书记拥有的这种管理权对国家权力的行使具有重要影响。党建权主要包括政治领导权、意识形态权和干部管理权，详见表4。

县委书记的领导权主要是从党和国家权力机关的关系来说的，这种领导权源于中国共产党的领导地位，通过对国家权力机关及其工作人员的领导而体现。如表 4 所示，在县域范围内，县委书记的领导权主要通过政治领导、思想领导和组织领导等方式来实现。政治领导主要是执行党中央路线、方针、政策以及本区域经济社会发展重大战略的决策权;思想领导是指党对意识形态的领导，尤其是对社会思想、思潮、文化、宣传领域的领导和指导;组织领导是对国家权力机关党的干部拥有管辖权的体现。同时，在当前政治体制框架内，县委书记的领导权是通过在国家权力机关设置党组等具有“交叉连线”特征的方式(或制度安排)来实现对政府的领导。由表 1 和表 4 的分析可知，县委书记拥有的权力涉及事项既可能是党建权项的表现，也可能是县委书记领导权项的体现。在当前中国共产党的组织体系中，县级党委是属于较低级别的组织设置。县委书记必须执行上级党委的决定。同时，由于社会主义体制党政交叉连线式权力运行方式，县委书记还必须执行上级国家权力机关的有关决定。这两项执行权和《中国共产党章程》中规定的“执行县党代会、县委全委会、县委常委会的决议决定”的执行权既可能是党建权的表现，也可能是领导权的体现。

2. 县长的权力类型。交叉连线式的党政权力安排使得县长具有县委副书记的身份。因此，县长的权力有两种来源:一是国家权力，一是政党权力。本文主要分析县长的国家权力、即行政权力。与县委书记权力的分类框架类似，本文将县长拥有的权力划分为管理权和领导权。管理权主要指县长拥有的关于县级政府自身建设的诸项权力。如表 5 所示，县长的管理权主要集中在两个领域，一是政府机构建设，二是人事管理权。领导权则是指县长拥有的对全县经济、社会和文化等公共事务的管理权———因为这种权力指向社会，而不是政府系统内部。由表 5 可知，县长的领导权主要集中在执行和监督两方面。在当前中国的党政体制安排中，县长拥有的领导权主要是一种执行权，即执行国家法律、法规;执行上级党委、政府以及同级县委和县人大的决定和决议，从而实现对全县经济、社会和文化等诸事务的管理。

在上述分类基础上进一步分析县长拥有的表 2 所示的 14 类权力可知，有 7 类县长权力(详见表 5)是无法简单归入上述管理权和领导权的分类框架中。这种分类不周延现象的出现主要源于县长同时还拥有另一重身份———县委副书记。在中国共产党制度设计中，党委实行民主集中制的领导方式。由此，县长的党内身份使其承担部分由党内法规和文件授予的权力。

由表 5 可以发现，县长既拥有国家权力，又拥有政党权力。因此，按照政府权力指向划分的管理权和领导权无法完全容纳县长的权力，这也正是表 5 将县长因拥有党内身份而获得的权力归为“其他权力”的原因所在。当然，县长拥有的表 2 所示的第 14 项权力以及表 5 所示的“其他权力”既可能是管理权，也可能是领导权，这取决于上级和县委交办的“其他工作”的内容和性质。县长拥有权力的内容与类型存在一定程度的模糊性。

县域党政一把手的权力授予机制

县域党政一把手拥有各种类型的权力，这些权力是如何获得的? 如前文所述，县域党政一把手的权力处于国家权力结构体系的主要节点，具有基础性地位。因此，在国家基础性权力生成过程中，县域权力主要源于上级的授权。政党和政府是性质不同的政治组织，因此其权力授予机制是不同的。

县委书记是中国共产党县级党组织的负责人，其权力属于组织权力，而不是国家权力，因此其权力主要不是由国家法律、法规所授予的，而是党的规章与文件所授予的。因此，县委书记权力的授权机制主要是文件授权机制。通过分析，笔者也发现县委书记的权力不仅由党内规章授予，由于中国党政关系及其制度化安排的特点决定了县委书记还存在其权力由上级党组织和政府的文件、上级立法机关的法规等授予的现象。

依据人民主权原则，国家权力源于人民。人民是政府权力合法性的来源。从权力配置视角来看，在国家制度体系内，政府权力必须有其法律依据或来源，即职权法定。在具体政治实践中，权力是通过具有规范性和约束力的法律、法规被授予的，并由制度加以保障。可能是受政党职位权力授权机制的影响，政府权力还存在非法定授权的机制。通过分析“F 县长职权目录”可知，F县长的权力主要来源于法律、法规和文件的授予(见表 6)。

由表6 和表7 的分析可知，县长的权力主要来自法律的授予。同时两个表格的内容也显示，县长权力源于地方性法规和文件所占比例也不低，比如县长权力源于党政文件授权的就占到了 19%(18/93)的份额。这表明政府权力存在自我授权的现象。如果把行政法规和规章计算在内，政府自我授权的现象就更为突出。在现行体制中，县属于较低层级的行政单位，县长的职权绝大部分都源于上级权力机关和政府机关制定的法律、法规和文件，见表6。

由表 2、表 6 和表 7 可知，县长权力的来源主要有三种形式，即法律授权、法规授权和文件授权。县长权力来源的三种方式可以概括为法理授权机制和事务授权机制。法理性授权机制，是指在人民主权原则之下，代议机关，即立法机关通过法定程序以法律、法规或其他形式授予行政机关具体权力。事务性授权机制是指行政机关以行政法规或其他方式创设行政权力。法律授权形式属于法理性授权机制，文件授权形式则属于事务性授权机制范畴。法规授权形式则介于两者之间，地方法规是由地方立法机关制定，因此，由地方法规授予行政机关权力的属于法理性授权机制;由行政法规、部门规章授权的方式则属于事务性授权机制范畴。

这两种授权机制、三种授权方式有力地折射出当前中国政治体制的基本特征。县长是县级国家行政机关的主要负责人，享有法定权力、履行法定职责。因此，其权力源于国家法律、法规的规定。“法无授权不可为”。不过，通过表 2、表 3、表 5、表 6 和表 7 的分析可以发现，县长的权力由政府本身制定的规章和文件授予的现象普遍存在，同时上级和同级党组织的文件授权现象并不鲜见。授权的实质是配置行政权，应该由宪法或宪法性法律调整。文件授权机制带来的权力配置必须有明确的法律规定，并应当主要源于宪法和地方政府组织法。然而，当前中国的宪法与地方政府组织法只是原则性地配置省级政府的职权内容，较少涉及省级以下政府职权内容。

回溯中国国家建设的历程可知，近代以来，中国的现代化目标没有完全实现，在国家政治制度建设上同样如此。以县域权力的授权机制为例，它并不完全符合现代权力法定的原则。依据现代政治原则和相关的国家机构组织法，政府权力是由立法机关，即全国人民代表大会和有立法权的地方人民代表大会通过制定法律和法规赋予。依循执政党建设规律，中国共产党各级党委及其书记权力的授权机制也必须规范化和制度化，同时也需要法律化。这是执政党全面依法治国理念的具体实践。然而，县级党委和政府一把手的权力存在文件授予的自我授权现象，这使得当前县域党政一把手权力授予存在一定程度的不规范问题。

研究发现与讨论

本文的分析表明，当前县域党政一把手权力授权机制主要有法理性授权和事务性授权;授权方式主要由法律授权、法规授权和文件授权。党委一把手的权力主要是由政党的规章和文件授予，即事务性授权。政府一把手履行法定职责，按照人民主权理论和人民代表大会制度的规定，国家权力机关的权力源自人民选举代表、并通过人民代表大会来赋予，其授权主要是法律授权和法规授权，即法理性授权。

研究发现一:多头授权和自我授权现象较为常见。由表 6 和表 7 可知，县域行政权力有法律、法规、规章和文件等具体获得权力的途径。这类现象表明授权机制的多样源于授权机构的多头，这使得如下现象得以产生:某一授权机关对同一被授权机关或同一被授权事项所授权力与其他机关所授权力缺乏了解，导致就同一事项被授予的权力存在不协调、甚至相互冲突，致使被授权机关难以有效行使权力。同时，国家自主性理论表明，权力机构会受自身利益等因素影响而难以完全避免自利行为，政府部门可以通过制定相关文件进行自我授权。在政治实践中，人们意识到授权机制多样化会带来权力的碎片化，以及对权力难以有效制约、监督等问题。中华人民共和国宪法、立法法和相关国家机关组织法都有明确法律法规制定的基本原则:法律不能与宪法相抵触，下位法不能与上位法相抵触，行政法规不能违反宪法和法律精神，等等。与之相适应，2015 年修订后的《中华人民共和国立法法》在备案制度的基础上明确把“立法审查权”授予了拥有立法权的国家权力机关，并尝试建立法律法规主动审查机制。中共十九大报告也明确要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”然而，目前尚无立法机关行使该项权力的公开报道。同时，立法法规定的立法审查范围仅限于“法律、行政法规、地方法规和规章”，并不包括党、政部门制定的各类文件。因此，多头授权以及政府通过文件自我授权的现象短时期内难以完全改变。

研究发现二:重实体轻程序是县域党政一把手授权机制呈现出的明显特征。县域党政一把手权力的授权机制多样使得对一把手权力行为缺乏必要的监督与制约，导致了权力的滥用以及腐败的滋生。不得不指出的是，本文发现县域党政一把手的授权方式与内容倾向于实体性授权。授予县域党政权力时，对权力运行程序的规定不详细，甚至缺失。如表 1 所示，县委书记权力的授权非常明显地体现了这个特点。在这种授权方式下，授权机关往往缺乏对所授予权力的基本运行程序的规定和明确要求，即授权机关对所授权力缺乏运行的程序性规定和约束。在当前中国政治体制中，拥有行政法规制定权的国务院往往会把法规实施细则的制定权授予地方行政机关，立法法也没有明确规定法律法规的实施细则需要报送法律法规制定部门备案审查。这种重实体、轻程序的授权方式使得权力执行部门可以通过制定有关实施细则来获得更多权力，这进一步加大了权力滥用的可能，此种授权不仅可能导致“上有政策、下有对策”式的选择性执法等问题，更容易导致权力异化与腐败滋生。

上述县域党政一把手的授权机制与形式可能会对县域治理带来消极影响，可以在现实政治生活中观察到这种现象，即县委书记和县长的权力该“实”的地方没有实起来、该“硬”的地方没有硬起来、该“管”的地方没有管起来，党政一把手看来起来似乎拥有主宰一切的权力，但往往履职时又处处受限、难以施展拳脚。如果要想有所作为，党政一把手往往选择风险较高的“创造性”破坏规则来实现施政抱负。这就是县域党政一把手权力授权法治化、程序化程度不高以及多头授权带来的消极结果。

研究发现三:党政一把手权力边界模糊。县域党政一把手拥有的权力涉及政治、经济、社会和文化等各领域，是一种全面性权力，其范围广泛程度与县域政治、经济、社会和文化等领域的范围高度重合。同时，县域党政一把手的权力由于权力对象的重合导致彼此权力的重合，这使得县域权力边界模糊，县委书记和县长分别是党、政一把手，都可以在各自负责的领域内拥有最终的决策权和决定权，都拥有一种本区域内的全面性权力。在当前中国的县域治理实践中，对于县域治理的重大问题，由于县委书记和县长的权力边界模糊，如果二者理念不一致，往往导致二者权力行使的冲突，进而影响地方经济社会发展，导致不良社会后果。对此，目前更多的是通过干部调整以及对县级党委政府领导班子成员团结的强调来解决，制度性安排还需要进一步完善。

面对上述问题，需要从源头上、根本上找原因。笔者认为应该从理论上深入研究县域党政一把手的权力问题。一是以权力理论为视角，从理论上真正搞清楚中国特色的政府与市场、政府与社会以及执政党与政府的关系，从而理清权力的边界。另一方面，在全面深化改革的背景下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，深化县域权力体制改革，明确权力边界、授权方式和授权机制，尤其是需要改变多头授权的现象，强化权力运行的制度化和程序化规定和约束。发挥县域权力在县域社会经济发展中的积极作用，真正实现习近平总书记所说的“一线指挥部”和“一线总指挥”的要求。

县域党政一把手在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥重要作用，是“一线总指挥”;同时，县域党政一把手也是国家高级干部的后备军。无论如何强调县域党政一把手的重要性应该都不为过。然而，现实政治生活中，部分县域党政一把手沦为腐败者，影响了党和国家事业的顺利发展。一把手沦为腐败者的原因肯定不是单一的，而是多种因素综合作用的结果。本文发现，一把手权力的授予机制是值得关注的一个因素，需要加强制度的协调性，从源头上划分好、管好权力。需要指出的是，本文是基于文本的静态分析，研究发现可能与党政一把手权力的获得、行使以及自我赋权的现实状态有差异，这是本文研究的不足之处，对县域党政一把手权力运行的实证研究将是进一步研究的方向。

注：本文已略去引文信息，如需参考请查阅原文~

往期回顾

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文章来源 / 《政治学研究》2019年第4期

本期编辑 / 青玉