精英自主性、非正式制度与农村公共产品供给——基于“香烟钱”制度的个案研究
张振洋，博士，上海师范大学哲学与法政学院讲师，研究方向：基层治理与公共服务供给。
为何在同一村民小组内部，非正式制度在某一时间段内有助于促进公共产品供给而在另外的时间段则不然？现有文献中的“经济决定论”、“民主促进论”和“非正式制度改善论”均无法有效回答。本文在长期田野调查的基础上，以历史制度主义视角下的行动者分析框架为理论工具，对“香烟钱”制度进行个案研究。研究发现，村民小组组长竞选是制度变迁的关键节点，精英自主性因这一职位面临的约束条件和激励条件的改变而增强。具有强大自主性的村民组长出于个人和公共利益考虑，采用多种治理机制和策略推动“香烟钱”在公共产品供给中发挥作用。本文的发现进一步丰富了农村公共产品研究的结构论视角，揭示了制度变迁的个体动力，勾勒了精英行动与公共资金用途改变的中介机制——制度变迁。从政策启示上看，政府需保护和发挥非正式制度的积极作用。当然，非正式制度能否在除道路以外的农村公共产品供给中发挥作用仍需进一步探讨。
中国农村的公共产品供给一直是中国研究者们所关注的重要课题。为什么中国农村的公共产品得以供给？学者们主要从三个角度进行分析，包括经济决定论、民主促进论和非正式 制度改善论。①目前，学界应用最为广泛的范式是经济决定论和民主促进论。经济决定论认 为，农村地区的经济发展水平和财政收入水平决定了其公共产品的供给水平和质量，如东部农村的基础设施优于西部农村的基础设施等。不过，经济水平高或者财政收入水平高的地区，并不一定会将财政资金投入到农村公共产品供给中，这其中就涉及到约束机制的问题。在此背景下，民主促进论就获得了一定的解释力，因为村民选举实现了对村主任的制度性约束，村民可以利用手中的选票督促村主任更加注重将集体收入置于公共品供给中。
但是，经济决定论和民主促进论本质上都是考察了正式制度与农村公共产品供给水平的关系。然而，虽然越富裕的村庄越可能借助于前期基础申请到财政专项支付提升公共物品的 供给水平，但贫穷的村庄也可能通过“跑步钱进”的形式实现项目进村，实现公共产品的有 效供给，因此经济发展水平和公共产品供给水平可能并不具有线性关系。同时，村庄选举对于公共产品供给水平的关系也有待进一步考察，因为一方面村主任选举可能影响了村庄 层面公共物品的供给水平，而无法影响村民小组层面；另一方面村民选举带来的村庄精英更替，对公共产品供给的影响可能并不仅仅体现在“建设—民生”的分配比例上，而可能会通过推动制度变迁来实现。
现有研究也发现除正式制度外，非正式制度也会在农村公共产品供给中发挥作用，例如蔡小丽（Lily Tsai）就发现不同于村庄选举构成的正式责任机制，宗族力量形成的文化道德约束机制这一非正式制度也会鼓励村庄精英将更多的资源用于基础设施建设，努力提升公共 产品供给质量。
总体而言，经济决定论认为经济发展水平、财政收入和集体经济规模决定了公共产品供给水平，民主促进论则认为村庄民主选举可以改变村庄精英的注意力和资源分配影响公共产品的供给质量，非正式制度改善论认为农村习俗等形成的道德约束机制可以敦促村庄精英改 善公共产品供给状况。不过，经济决定论、民主促进论和非正式制度改善论可能都忽视了这 一问题，即在一个集体经济实力并不十分强大，且一直存在民主选举的村民小组里，为何公共产品只能在某个特定精英当政时才能得以通过一项非正式制度提供？进一步而言，特定精 英是如何推动制度变迁，通过某项非正式制度实现公共产品供给的？
本文通过对苏南 Y 市 S 街道 Z 村 F 组的调研发现，村民小组的民主选举能够实现小组长的更替，其面临的约束降低和激励增强将会提高其自主性，而具有高度自主性的精英则会采取多种措施推动“香烟钱”制度发生变迁，进而在公共产品供给中发挥重要作用。具体而 言，组内老人去世后，其女儿女婿、侄女侄女婿会应村民组长要求缴纳“香烟钱”，形成一 定规模的资金池。具有高度自主性的村民小组组长能够发挥主观能动性，挖掘“香烟钱”这 一非正式制度的作用，说服村民小组内的反对者，最终将筹措到的资金用于道路修缮和附属设施更新，一方面提升了农村公共产品的供给质量，满足了广大人民群众的物质文化需求， 另一方面优化了农村基层治理结构，重新强调了村民小组在促进农村地区善治过程中的重要 性和非正式制度在农村公共产品供给中的作用。
近年来农村公共产品供给研究评述与进一步拓展的可能
建国以来，国家政权一直通过各种方式深入农村，实现对农村再组织化，进而公共产品 也得以提供。上文提及，农村公共产品水平一般与地方经济发展水平正相关，因为财政税收构成了农村公共产品供给的正式制度。分税制改革以来，尤其是进入到新世纪以来，大量惠 农项目进入农村，成为了农村公共产品和服务供给的主要载体，项目制由此成为了农村公共 服务供给的正式制度框架，更成了一种全新的国家治理模式。
当然，经济决定论在解释现实案例的过程中也遭遇到了困境，如经济实力的增强并不必 然导致公共产品投入的增加，这就涉及到资金分配机制问题，在此背景下，民主促进论就应运而生了。经济决定论和民主促进论均属于公共产品供给中的正式制度视角，其很难解释一 些基层民主尚未起步而经济条件一般的地区却拥有较高水平的公共产品供给，因此基于农村习俗、传统的非正式制度在公共产品中的作用就进入了学者的视野。下文将从正式制度 和非正式制度两方面综述现有文献。
2.1 农村公共产品供给中的正式制度
归纳而言，现有文献对正式制度与农村公共产品供给水平相关性的研究主要集中于两个领域，其一可视为“经济决定论”，其二可视为“民主促进论”。从某种意义上而言，民主促进论是对经济决定论的补充，如果说经济决定论考察了经济发展水平、地方财力和集体经 济规模与公共产品供给间的关系，民主促进论则是考察了村干部的责任机制与公共产品供给之间的关系。
（1）经济决定论
在农村公共产品的相关研究中，占主导性地位的文献属于“经济决定论”，即公共产品的供给质量和水平与地方经济发展水平和财政收入水平呈正相关关系。换句话说，GDP 总量和财政能力决定于农村的经济发展水平，这又进一步决定了公共产品的供给质量。
现有研究发现中国东南沿海农村公共产品供给水平高于中西部内陆地区，因为前者的经济发展水平更高，工商业在经济中的比重高于农业，税收收入也就比较丰厚。但是，有学者的研究却发现，较高的财政收入并不必然带来高水平的公共产品供给，政府出于自利性的考虑更可能将大部分资金投入到行政管理费用中。这同样无法解释经济水平相似的地区，为何公共产品的供给状况存在差异。不过，随着农村税费改革的推进，农村地区公共产 品供给的资金来源不再是“三提五统”，而是来自于国家转移支付组成的项目体系，如“村村通”、“农家书屋”等。在中央政府发包、中间层政府打包、基层政府（村庄）抓包的过程中，村庄的公共产品得以提供。换句话说，项目制时代，农村公共产品的供给水平在很大程度上决定于各级政府的项目输入。不过，项目制的运作具有典型的“马太效应”，一般条件处于两个极端的村庄更有可能获得项目资助，这部分解释了为何有些经济条件较差的村庄拥有较高水平的公共产品供给。另外，作为关键行动者的村庄精英也能通过个 人社会关系影响村庄公共产品供给水平，即鉴于社会关系在项目申请中意义重大，作为“新 代理人”的村庄能人对于获取项目具有决定性作用。因此，村庄精英“跑”项目的能力越强，村庄公共产品的供给水平就越高。
但是，经济决定论文献尚无法对一些问题给出合理解释，如一些经济水平较高、集体经济规模较大的村庄并不一定能够拥有较高的公共产品供给水平。同时，如果没有正式或者非正式的约束机制，充裕的资金并不一定会被村庄精英投入到公共产品供给中。
（2）民主促进论
目前，以村民自治为主要表现形式的农村基层民主已经推进了三十余年，各方面的法律法规也正在不断完善，构成了村庄民主选举的制度基础和乡村治理的主要框架，必然对农村公共产品供给产生了重大且深远的影响。这一影响主要体现在基层民主在村庄中构建了一种 基于正式制度的精英约束机制，能够督促精英改变预算分配，提升公共物品供给水平，而基层民主与公共产品间的正向相关性已在德国等西方国家得到了案例支撑。
综合现有研究，在中国案例中村庄选举对于公共产品供给水平的影响主要体现为以下方面。其一，村庄选举可以促使村庄精英将预算更多地投入到公共基础设施和其他民生领域， 同时减少行政管理费用，因为其会为谋求连任积累政绩。其二，以民主精神为核心的制度创新形式“一事一议”成为了项目制的重要类型，也是农村公共产品的主要渠道之一。但对这两个论断的批评也不容忽视，即村民选举产生的是村主任，其如何分配预算仍然受到决策结构和宗族结构的制约。
总体来看，尽管民主促进论进一步阐释了经济发展水平或者财力水平决定公共产品供给水平的具体机制，但是依然没有准确回答蔡小丽的研究问题，即在一个缺乏民主选举且经济条件中等的村庄，为何公共产品供给能够维持在一个较高水平。实际上，只有引进非正式制度视角才能更好地解释这一问题。
2.2 农村公共产品供给中的非正式制度
政治学对于非正式制度的关注来自于阿尔蒙德和维巴等人对政治文化的关注，他们发现公民文化才是欧美发达国家民主制度得以维系的重要条件。在此基础上，帕特南关注了非正式制度对于政治发展的影响，他认为社会资本，即信任、互惠与合作网络是正式制度得以高效运作的润滑剂。
中国研究者们也比较关注非正式制度在中国古代农村基层治理中的作用，如黄宗智就将农村基层由乡绅组织收税、进行民事调解的公共产品供给实践称为“集权的简约治理”，而郝红暖则发现在古代宗族制度下，义田能够在提供宗族公共产品方面发挥作用。
实际上，对中国古代的研究在现代实践中也找到了回音，采用非正式制度视角研究当代中国农村公共产品供给的文献可以称为“非正式制度改善论”。如上文所述，经济决定论和民主促进论均无法回答一个问题，即在一个经济发展水平一般且民主程度尚需提高的村庄， 公共产品为何能够得以高质量供给？宗族制度、村规民约、议事会和理事会等非正式制度的重要性便得以凸显出来。一方面，与村民选举等正式的民主机制不同，农村的习俗、传统也能对村干部形成非正式问责（informal accountability），这种制度约束能够激发村庄精英提供公共产品的积极性和责任感。蔡小丽的研究显示，宗族等社会网络变量能够提供一种 非正式的问责机制，进而促进村庄精英提供高质量的公共产品。詹宁斯的实证研究也发 现村干部对于村民（包括对宗族）的嵌入性可以增强其对村民需求的回应性，有利于公共物品供给水平的提升。实际上，这也从一个角度证明了社会资本对于农村公共产品供给质量的积极作用。但是，本文案例将展示大姓宗族对非正式制度发挥作用存在负面影响，因为精英自主性可能会受到宗族力量制约。
非正式制度对于村庄公共产品供给的影响不仅体现在能够增强正式制度下的精英提供公共产品的能力和意愿上，它还能对村民个人或者是村民组织形成集体行动产生积极作用 ，其中的关键则是习俗、惯例等非正式制度中所蕴藏的社会资本要素，即村庄中的结构性要素与社会资本要素结合后形成了公共产品的合作供给，这就能解释为何一些经济并不发达的地区能够维持较高的公共产品供给水平。那么，究竟是什么机制促使非正式制度动员了 村民的集体行动呢？现有研究发现声誉机制、舆论机制和基于村规民约的理事会机制对于促成村民的集体行动具有积极意义，而其背后的结构性载体则是宗族网络。
2.3 现有研究可拓展的领域
在文献梳理基础上，本文发现现有文献依然存在需要推进之处。首先，现有研究一般关注某一横截面上非正式制度对于公共产品供给的作用，而忽视了从动态层面上关注非正式制度的变迁，这就无法解释为何非正式制度在某一时段内无法促成公共产品供给，而在另一时段内却可以促进公共产品供给。那么，推动非正式制度发挥作用的动力为何？现有农村公共产品供给的相关研究给出的答案不多，本文将基于历史制度主义思路，试图从行动者角度给出答案。同时，现有研究中的行动者一般都是体制内精英，文献主要关注了非正式制度对于他们的约束作用，进而提升了公共产品的供给水平，较少关注村民小组中体制外精英的作用。实际上，体制外精英面临的约束和激励，以及行动的逻辑可能与体制内精英存在较大差异。
因此，本文通过对 Y 市 Z 村 F 组“香烟钱”这一非正式制度进行个案研究的基础上，展示村组中的体制外精英是如何获得自主性，进而采用多种策略，推动非正式制度在公共产 品供给中发挥作用的。具体而言，上世纪 90 年代至本世纪头十年，作为非正式制度的“香 烟钱”制度并未在公共产品供给中发挥作用。2012 年的村民组长竞选构成了制度变迁的关 键节点，换届后的村民组长相对于前任，面临的“情面”约束更少，采取行动的激励更强， 其拥有最强的自主性。出于效率考虑和合法性考虑，新任村民组长能够通过贯彻群众路线， 以制造大众舆论、给予政策倾斜等为手段，争取相对多数组民支持，以及说服小部分组民默 许（不反对）利用“香烟钱”制度筹措的资金投入公共产品供给。本文的研究结果显示：第 一，村组的社会结构制约着精英自主性，村民组长竞选带来的精英更替能够改变精英所面临的约束结构和激励结构，进而促进精英自主性的提高。第二，村民组长自主性增强背后的逻辑和村支书、村主任等精英的行动逻辑存在一定的区别，他们合法性方面的考量更多地出于 “情面”等社会资本因素，而效率方面的考量则出于如何更好地服务于其私人产业的发展。第三，村民组长在推动制度变迁的过程中，开启了多重机制，如利用舆论机制形成整体性共 识，通过声誉机制形成针对反对者的压力，同时也以许诺政策倾斜为手段试图说服反对者支持动议，当然这些机制也零散见于其他研究中。
3.1 案例介绍
Y 市 S 街道 Z 村位于苏南，该市经济较为发达，位于全国百强县前列，但依然保持着一些乡土制度，如老人去世后全村皆来帮忙料理丧事，表现为一起吃大锅饭、晚上各户分工守灵、青壮年喊着上工号子抬棺出殡等，这被 Z 村 F 组村民组长 DH 称为“大家守望相助”。
（1）作为农村习俗的“香烟钱”制度
“香烟钱”作为一项非正式制度在 Y 全市是普遍存在的。就其本意而言，“香烟钱”即是主家对帮忙的邻居提供补贴，感谢其在老人去世期间提供的帮助，为其在这期间吸烟提供资金支持。那么，邻居帮忙既然是体现“守望相助”，为何还需要主家出“香烟钱”呢？殡葬改革前，一般老人去世后都需要在家摆放较长时间，殡葬改革后，大多数村民也是最大限度的利用政策，将去世老人在家摆放 3 天，因此许多邻居都得请假回家帮忙张罗后事，在一定程度上耽误了邻居的工作，“香烟钱”在某种程度上就有了补偿色彩，以表达主家的亏欠之情。不过，因为大家“乡里乡亲”，这份补偿并不属于工资收入，而是属于村民互相帮忙时的酬谢，相当于发香烟联络感情的货币等价物。在这个意义上，“香烟钱”属于私人收入，将其变为组内公共收入实际上需要村民组长等人发挥重要的说服作用。而且，为了最大限度地降低熟人之间领取酬谢时的尴尬，索要“香烟钱”的工作一般是由村民组长这一组内公共利益的代表来完成。需要指出的是，“香烟钱”的数额和分配方式在全市范围内存在一定的差异。“香烟钱”的数额取决于逝者的女性子嗣规模和她们的家境；而分配方式上大多数村民小组都将钱款按照一定原则分配到户，很少有村民小组将钱款计入集体收入，作为组里公共支出的资金来源。
“香烟钱”的收集主要发生在老人逝世后到出殡前这一时间区间，由村民组长代表村民向逝者的女儿女婿索要。一般而言，村民组长首先根据逝者女儿女婿的家境提出一个“香烟钱”的大致价码，由女儿女婿和其讨价还价。双方就总数达成一致后，如果女儿女婿不止一 个，他们内部可以继续讨论出资比例。同时逝者的侄女侄女婿也需要根据家境出钱，尽管理论上每个侄女出的钱应当是女儿的一半，但也有人拒绝出钱，而与村民组长产生言语冲突。总体而言，村民小组一次收取的香烟钱在 2700-3500 元左右，当然如果逝者女儿女婿“为人 大方”，加上家境优越，一次收到 4000 也并非难事。“香烟钱”收取后，一般由村民小组会计暂时保管，分配方案议定后再另行处置，大多数村组是按一定原则分配到户。F 组的“香 烟钱”发放时间一般是农历年末，逝者出殡后只进行金额通报，但是也有村组将处置时间设定为逝者出殡后。2012 年至今，DH 通过换届当选为 F 组村民组长后，“香烟钱”收取后不再分发到户，而是纳入集体收入，作为小组公共基础设施修缮和升级的资金来源。作为村务公开的一部分，每年农历新年之前，F 组会计会列出收支明细，张贴在位于主干道的组民家 别墅外的围墙上，供组民了解、监督。同时，这部分钱用于提供何种公共产品，需要先由小 组精英协商一致，继而召开全体组民会议，达成共识后办理。最后，费用使用情况也会在下一年度的农历新年前张贴出来供组民监督。
（2）F 组治理结构与相关制度性安排
就组民结构而言，F 组由 40 余户组成。相对于其他姓氏，Z 姓是 F 组大姓，Z 姓子嗣共有 4 户，而与 Z 姓存在姻亲的户数则高达 6 家，即占据了全村户数的 25%，人口则更多。但是，一方面鉴于 Z 姓家的子嗣和姻亲家庭条件都很一般，在村组里“说话挺不直腰杆”， 家族里唯一一个“混出点模样”的男性常居外地，一般不参与也没兴趣参与组内事务；另一方面，Z 姓家族内部，尤其是老大的家族内部关系并不和谐，导致其在组内事务中无法形成合力。实际上，大姓无法形成合力则给村民组长主导小组治理预留了很大空间，下文的案例将会在很大程度上体现这一点。就精英结构而言，村民组长 DH 家境富裕，家里经营装饰材料和伐木加工厂；而前村民组长 ZZL 家境同样富裕，经营了一家家庭养鸡场，儿子还继承了岳父家族的私人服装厂；小组精英 XDM、MXD、ZDC 四人均是富裕的个体户或民营企 业家，在组里“说话都具有一定分量”，而另一位小组精英 ZMQ 退休前一直在 Y 市粮食局担任会计，他凭借专业技能成为小组精英。因此，从共性上而言，上述人物大多是因为产业经营能力而成为组中精英，即他们与镇村干部能“说得上话”，在组民心中也拥有一定的威 望。换句话说，他们首先是经济精英，进而获得了组内一些公共事务的话语权，成为了社会精英，但除了村民组长具有半官方身份外，他们都缺乏体制内的身份，因而相对于镇村干部等体制内精英而言，包括前任村民组长 ZZL 和现任村民组长 DH 在内精英可以算是体制外精英。他们的体制外身份还体现在，除组里会计 ZMQ 和退伍军人 ZX 是中共党员外，F 组的精英一般都是非中共人士，大多数组民在家务农或在市区建筑工地务工，执政党基层组织 的渗透力并非通过党员在体制外精英中占大多数来实现，而是在经济精英试图建立紧密政商关系的努力中体现出来，不过这种努力并不能完全解释 DH 为何动用“香烟钱”修缮更新基础设施，因为同样作为民营企业家的 ZZL 也有建立紧密政商关系的动力。
同时，F组的收入结构和会议程序等治理制度也值得注意。从收入结构来看，2012 年以来 F 组集体收入的五分之四强来源于“香烟钱”（2017 年数据为 8300 元），另有近五分 之一来源于集体性田地和厂房租金（2017 年数据为 2000 元），而且据 ZMQ 解释“这种二 八开的收入结构比较稳定”。换而言之，修缮道路和升级基础设施的资金大多数是“香烟钱”。在会议程序方面，F 组的正式会议一般包括两类：一是全 体组民大会，决定全组范围内公共资源的分配，如每五年重新划分承包地范围、上世纪 90 年代修建砂石路等；二是“香烟钱”分配会议，一般不定期召开，发生在过世老人出殡后的下午和农历年末。正式会议中的决议尽管遵循简单多数原则，但是村民组长一般会考虑“情 面”等因素，最大可能地降低反对者数量，这也是支持“香烟钱”分配到户的组民尽管是少 数，但“统筹使用”方案一直未强行通过的原因。除正式会议之外，组内精英会通过各种非正式途径开“碰头会”，以寻求在某些议题上形成共识。
（3）F 组道路硬化和附属设施修缮更新历程
上世纪 90 年代后期，Z 村 F 组的主干道尚是一条弯弯曲曲的砂石道路，由当时的村委 会出资购买砂石、广大组民出工（不能出工的缴纳每人每天 50 元人民币），共同修建而成。道路出现严重破损后，村组进而希望通过申请“村村通”解决道路硬化工作，但是因为不符合市财政局设定的相关政策标准而未获成功。
不过，F 组村民组长等体制外精英通过和出身于组内的市电视台副台长建立了紧密的关系，通过动之以情、晓之以理的方式说服该副台长利用媒体宣传和私人关系“跑”项目，最终获得了省里下拨到市里的“村村通”项目资金，并于 2009 年完成道路的硬化工作。
然而，道路的折旧和路灯等附属设施的损坏意味着修缮工作必须提上政策议程。不过，2012 年年中村民小组组长换届前，道路的修缮升级和路灯等附属设施的更新维护工作一直没能进入村民小组的政策议程。组内的经济精英 DH 成功当选后，曾促成几位经济精英联合出资修缮道路并维护附属设施，但精英家庭内部分歧的出现意味着方案并不具备可持续性，村民组长 DH 只能另寻良策。
为解决道路修缮和附属设施更新问题，村民组长 DH 在精英碰头会上确定推进“香烟钱”制度改革，改变先前的“分发到户”模式，将这笔资金统筹使用，投入到道路修缮和其他配套设施完善上。DH 通过寻求大多数组民的意见共识，并发挥主观能动性，一方面许诺政策 倾斜给予反对者实惠，另一方面利用反对者顾及“情面”这一心理，基本说服所有人同意将 “香烟钱”筹集到的资金投入到公共产品供给中，并将这一非正式制度作为公共产品供给的 筹资渠道制度化。最终，“香烟钱”制度成为 F 组公共产品供给的主要非正式制度途径。从 2013 年开始，组里老人去世后筹集的“香烟钱”开始存入组会计 ZMQ 处。从 2013 年至 2017 年年初笔者家中老人去世，F 组 4 年多的时间里共收取“香烟钱”共 25000 余元，加上这期间近 8000 元左右的集体用地租金，共完成了三项公共基础设施的修缮和更新工作：其一，安排部分资金修缮折旧的道路和陆续损坏的路灯；其二，安排一部分资金，购买建筑垃圾，填充道路旁边的一条死水河，拓宽部分道路方便会车；其三，针对垃圾填埋后形成的大片空地，F 组又在 GXL 的帮助下申请到了 Y 市文体局的惠民项目，增添了运动设施，F 组也使用部分“香烟钱”在旁边修砌了供锻炼完或走路劳累的人们休息用的石椅。
3.2 资料来源
笔者利用 2016 年 2 月、2017 年 1 月和 7-8 月、2019 年 5 月份的假期时间，在 Z 村 F 组进行了为期 3 个月的参与式观察，收集了大量关于“香烟钱”制度发展演变的历史资料。
同时，笔者人生中的近一半时间是在 Z 村 F 组度过的。因此，一方面笔者对该村组人口结构和治理结构比较熟悉，了解 F 组发生的一些对本文案例发展有重大影响的事件；另一方面，笔者能够利用各种关系获得与研究相关的资料，并对两任村民组长 ZZL 和 DH、其 他体制外精英和一些村民进行深度访谈。
一个基于历史制度主义视角的行动者分析框架
4.1 理论范式：历史制度主义视角
何为制度？在历史制度主义者看来，制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。”可以看出，非正式制度也被纳入到了新制度主义政治学的研究视阈中，而制度发展变迁过程中结构和行动者的互动则是该理论范式研究的重要内容。
对于人和制度的互动，历史制度主义者认为，人的特定行动并不完全是理性算计的结果，而是经过制度和结构的过滤后才被建构出来的，制度将会影响行动者的身份认同、自我印象、偏好和策略选择。同时，制度具有路径依赖性，会一直沿着初始制度的轨道发展，直到关键 节点（critical juncture）出现，结构性要素和能动性要素通过互动，共同推动着制度变迁。因此，借助历史制度主义视角，考察“香烟钱”制度在公共产品供给中的作用演化，就具备了可行性。那么，结构性要素和能动性要素的互动如何成为可能呢？这就需要行动者具备自主性。
4.2 概念工具：精英自主性
自主性（autonomy）是一个涉及哲学、社会学和政治学的多学科概念，指的是行动者按照自己意愿行事的动机、能力或特性。自主性在政治学中的应用可以追溯到卡尔·马克思，他认为国家是“从社会中产生，但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，西方马克思主义者对于国家自主性（state autonomy）概念的界定就来源于此。国家自主性概念的经典概括来自于斯考切波（Theda Skocpol），她将其界定为“国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”，但是国家目标本身也 会为社会所塑造，即国家追求的目标也可能是社会公共利益。因此，彼得·埃文斯（Peter Evans）提出了“镶嵌型自主性”（embedded autonomy）概念，认为国家和社会相互嵌入才能促进经济发展。
在国家自主性概念的基础上，本文认为精英自主性是精英能够超越大众意见自行其是的能力。需要指出的是，本文中的精英自主性专门针对村民组长，是一种“镶嵌型自主性”，精英追求的可能是符合社会公共利益，但不符合某些集团特殊利益的目标。理论上而言，精英自主性受制于两类因素，一是激励因素，即精英采取行动后能够得到的预期回报；二是约束因素，即精英采取行动时所面临的限制条件。根据约束和激励两个维度，如果精英在采取一项行动时所能得到的预期收益高（激励强）且面临的约束条件少（约束弱），那么精英的自主性就会增强，采取该项行动的可能性便非常高，即表 1 中的第一种情况。如果精英获得的预期激励弱，且受到各方面的约束比较强，那么精英的自主性则最弱，即表 1 中的第四种情况。约束强激励弱或者约束弱激励强这两种情况中精英自主性均属于中等强度（详见表 1）。
在本文案例中，新任 F 组组长便有着强大的自主性，属于表 1 中的第一种情况，其他三种情况不做讨论。一方面，他取代前任组长 ZZL 后便一心想为组民办实事以获取认可，当然这种获取认可的心态肯定存在自利动机，因此具有较强的激励提出将“香烟钱”用于改 善基础设施。另一方面，他努力将“香烟钱”用于基础设施修缮更新时需要顾及的“情面”较少。同时，鉴于 DH 的组长身份是经过全体组民选举且经村委会确认的，具有半官方的性质，因此相对于其他体制外精英而言，这种身份赋予了其一定的自主性，拥有对组内公共事 务的最终决定权。
4.3 历史制度主义视角下的行动者分析框架
正如上文所述，历史制度主义能够为理解非正式制度的发展演变提供一个可行视角，因为非正式制度的变迁也涉及到初始制度经历过关键节点之后走上另一条发展轨道路径。不过，制度变迁在大多数情境中可能并不是自发的，而是正如历史制度主义所同意的，制度变迁是行动者和结构互动的结果。那么，行动者采取行动的基础何在呢？这就是自主性，对于村民组长而言，自主性则具体化为精英自主性。如此，将历史制度主义视角与精英自主性概念相结合，历史制度主义视角下的行动者分析框架便得以形成，详见图 1。
（1）关键事件：初始制度发展轨道发生改变的核心节点
在没有内部质变和外部重大冲击的情况下，一项制度一般会按照最初的发展轨道演变。初始制度改变发展轨道的核心变量是关键事件，也被视为后续制度变迁的关键节点。
不过，关键节点并不直接促成制度变迁的发生，而是通过改变一系列的结构性条件，即行动者所面临的约束条件和激励条件，促使行动者去改变制度发展的路径依赖，最终推动制度变迁。
（2）约束—激励条件下的行动者自主性正如上文所述，不管是来自内部还是外部，关键事件能够改变制度环境中行动者所面临的激励条件和约束条件，这构成了置身于其中的行动者的制度环境的一部分，即历史制度主义者所认为的制度环境对行动者动机、逻辑和行为的塑造。
在表 1 的四种类型中，当行动者面临的激励增强且约束降低的时候，其自主性就会增强，即第一种情形。从动机和能力上来看，第一种情形中的行动者无疑采取行动推动制度变迁的可能性最大。如何推动制度变迁呢？这就需要利用各种机制和使用多重策略。
（3）机制和策略：行动者推动制度变迁的手段
自主性得以增强的行动者并不能“徒手”推动制度变迁，包括多种正式的或者非正式的治理机制和一系列的行动策略便成为其改变制度的工具。
尤其是在乡土社会，拥有半官方身份的行动者可能会更多地挖掘非正式机制在治理过程中的作用，包括利用舆论机制凝聚共同体内部的意见共识，通过声誉机制减少共同体内部的反对声音，最终推动制度变迁。
精英自主性与“香烟钱”制度在道路修缮和附属设施更新中发挥作用
自“香烟钱”制度生成之日至 2012 年年底，F 组以此筹措来的经费一般是在年底按户发放给所有组民，这已经成为了一项惯例。但是，2012 年年底，新上任的村民组长 DH 却通过一系列行动，以全体组民大会的形式通过了一项决议，即从 2013 年起“香烟钱”所筹措的资金不再发放到户，而是经组里统筹后用于组内公共产品供给，“香烟钱”制度发生了变迁，开始在农村公共产品供给中发挥作用。那么，为何两任村民组长做出了不同选择呢？换句话说，如何解释“香烟钱”制度发生的变迁呢？下文将以基于历史制度主义视角的行动 者分析框架为理论工具，剖析其中的原因。
5.1 村民组长竞选：促发“香烟钱”制度变迁的关键事件
在历史制度主义看来，制度变迁存在路径依赖和路径锁定，除非发生关键事件，制度将会沿着一种路径发展演变。通过翔实的案例调查，本文认为村民组长竞选出现的组长更替是影响“香烟钱”制度发生变迁，进而在公共产品供给中发挥作用的关键事件。这种“关键性” 体现在以下两个主要方面。
一方面，经济精英 DH 出于建立良好政商关系以及增加家族企业营业收入的考量，拿出部分资金存入组会计处，并承诺竞选成功后出资修缮道路并更新基础设施，但其竞选成功后联合其他经济精英共同出资供给公共产品的行为引发了部分经济精英的家庭危机，这种联合 出资模式不再适用。因此，这就迫使上任后的 DH 必须寻找制度化渠道为 F 组提供公共产品，回应组民们对于提升公共产品供给质量的诉求。村民组长 DH 召开精英碰头会后决定将改变 “香烟钱”的使用模式，将原本发给每户的钱“由村民小组统筹起来使用”。
另一方面，村民组长竞选导致了村民组长由 ZZL 向 DH 的轮替，使得组内精英面对的约束条件和激励条件发生了变化。从约束条件来看，村民组长与大姓之间的关系发生变化，即产生了“脱嵌”，精英自主性增强，能够采取措施争取同意，发挥“香烟钱”制度在公共 产品供给中的作用。从激励条件来看，新任组长 DH 无论是从建立紧密的政商关系出发，还是在组民心目中建立可靠形象出发，都有极强的自主性采取行动。下文将详细阐释约束条件和激励条件的变化是如何增强村民组长的精英自主性的。
5.2 激励—约束条件改变后的精英自主性
如上文所述，新任村民组长面临的激励—约束条件与前任相比出现了巨大的变化，准确而言，新任村民组长面临的约束条件更为宽松，而其面临的激励条件则更为丰厚。从理论上看，新任村民组长的自主性将会强于前任村民组长，这也在本文的案例中得到了验证。
（1）与组内大姓脱嵌：村民组长的行动约束得以降低
宗族或者村组大姓对精英自主性具有十分显著的影响。如果精英并非出自大姓，那么其对于组民的依赖性可能就相对较弱，自主性就相对较高。反之，如果精英出自大姓，或者以正式或者非正式的形式嵌入了大姓的社会网络中，那么精英自主性就会被削弱。当然，精英出自大姓尽管会降低其自主性，但是也能够在执行政策时大概率得到大姓支持；反之精英来自小姓尽管会提升自主性，但是如果大姓占人口绝大多数，且与精英意见相左，政策执行的效果就会大打折扣。不过，如果大姓的规模只是相对大，小姓精英成功推行政策的可能性就会提高。
如上文所述，Z 姓虽然是 F 组的大姓，拥有庞大的子嗣和姻亲，但是他们并不构成组民的绝大多数。同时，他们的经济条件都不算宽裕，而且内部缺乏凝聚力，在很多组内公共事务上无法集体发声。不过，他们对某一政策的反对意见仍然有可能对村民小组决策形成冲击， 前任村民组长任内“香烟钱”未用于公共产品供给就与 Z 姓反对意见密切相关，因为“ZJM、 ZJG 和 ZX 他们三兄弟和姊妹家条件都不是很好，不同意把烟钱转为队里集体收入”，前任村民组长也不会贸然用相对多数通过决议，因为农村还是依靠“情面”等社会资本维系的乡土社会。
但是，为何前任村民组长 ZZL 在位时宁愿忍受组民抱怨，对“香烟钱”事宜久拖不决，而新任村民组长 DH 就愿意推动制度变迁呢？这与两任村民组长对 Z 姓家族的嵌入性有关，体现了大姓对精英自主性的约束。从社会关系上看，ZZL 的个人关系深度嵌入到了 Z 姓的 家族中，因为其母亲与 Z 姓三兄弟的父亲“丧偶后就在一起了”，而且“老头子对老娘不错”。因此，前任村民组长做决策时经常需要考虑 Z 姓家族利益，对利用“香烟钱”修缮道路和路灯也是有心无力，尽管“ZZL 知道烟钱是很大一块 收入可以用来为大家谋福利”。而与此形成鲜明对比的是， DH 则与 Z 姓家族缺乏前任的嵌入性关联，实现了精英对大姓的脱嵌，在做决策时更能够考 虑到组内共识，通过镶嵌型自主性实现公共利益。
（2）实现公共利益和私人利益：精英行动的最强激励
激励归根到底就是行动者采取某项行动的预期收益。作为具有半官方身份的村民组长，其推动某项政策的激励在于能够同时实现个人利益和公共利益。在本文案例中，新任村民组 长 DH 之所以愿意推动“香烟钱”制度在公共产品供给中发挥作用，很重要的因素便是其能 够获得丰厚的收益。
从公共利益角度看，前任村民组长任内“村村通”道路和路灯等附属设施并未完成修缮和更新工作，这种缺乏回应性的不作为部分导致了其下台。但 ZZL 在位多年，组民们认为他“做的算是可以的了”。对于 DH 而言，如何回应村民的利益诉求，提升公共产品的供给水平，是其面临的一项艰巨任务。解决这一问题将会为其后续工作积累绩效合法性，有助于其“为乡里乡亲办点事”。因此，DH 有足够的激励去推动“香烟钱”制度在公共产品供给中发挥作用。
但是，在一个集体收入并非丰厚，各方面条件属于中等偏下的村组，DH 愿意竞选村民组长更可能出于其自身经济利益考量。一方面，通过满足广大组民对道路等基础设施修缮升级的诉求，建立“有担当”、“可信任”的个人形象，赢得组民支持，为自家建材店打响品 牌。另一方面，通过自有资金和公共资金完成道路修缮升级，在村镇领导心中赢得认可，为成为村内相关装修的建材供应商提供一定的便利。相比较而言，ZZL 家的肉鸡产业已经在 村里建立了良好的口碑，且服装厂主要是针对外贸生产，其通过与政府、村委和组民建立关 系提升销售额的动力相对较弱。
“DH 家做生意的，有不少钱，但是谁会嫌钱少呢？你知道，我们乡下人喜欢翻新别墅，建材的需求就很大。他路弄好了，我们就支持他，也就是说他跟我们搞好关系了，我们就会到他家去买，反正买谁的不是买呢，他办事靠谱，我们也放心。”
因此，从约束—激励角度分析，DH 相较于前任面临的约束更少、激励更强，其拥有更强的精英自主性推动“香烟钱”制度变迁，发挥“香烟钱”在公共产品供给中的作用。2012 年底，DH 就开始到一些村民家做说服工作，希望他们从整体利益出发，抛弃局部私利，支持“香烟钱”用于更新组内基础设施，最终获得了绝大多数组民的支持，推动了制度变迁。
5.3 舆论机制、声誉机制与政策倾斜：推动制度变迁的治理工具
上文已论述过，新任村民组长面临的约束更少、激励更大，其有强大的自主性推动制度变迁。不过，在精英自主性和制度变迁之间，村民组长需要使用部分治理工具实现治理目的， 在本文案例中，治理工具主要表现为舆论机制、声誉机制与政策倾斜。
DH 等人在召开完精英碰头会后便放出“香烟钱”将“统筹使用”的风声，试探了大家的反应，大部分组民表示支持这一改革，DH 等人便在组内营造“香烟钱”有利于解决组内 道路和附属设施修缮更新的舆论氛围。但是，以 Z 姓子嗣和姻亲组成的部分组民认为“香烟钱”若用于公共设施的修缮更新将会减少他们一年 200 多元的年终分红。对此，DH 不断贯彻“群众路线”上门做说服工作。
在对这些经济条件相对较差的组民开展说服工作的过程中，DH 主要使用了两种治理工具，一个是农村比较重要的“情面”因素，即利用声誉机制形成对这部分人群的压力，例如 DH 就跟这些组民表示“你们家也都有老人，也不会为了这个钱指望着别人家的老人死吧？” ，以此获取做工作的道德制高点说服少部分人。另一个则是许诺政策倾斜，给予其部分利益承诺，提升其接受这一方案的积极性，例如，DH 在做工作的 、过程中表示：“你们的这些困难，队里、村里都是知道一些的，以后在一些政策上，只要你们符合条件，都是可以倾斜的。”
经过一个月的努力，DH 成功说服了原先反对的组民接受改革方案，争取到了最大程度的共识和支持。最后，精英碰头会形成动议后，全体组民大会于阳历 2013 年初召开，全体组民按少数服从多数的原则投票，几乎一致同意将“香烟钱”制度筹集的资金用于道路等公共设施的修缮更新。
中国农村公共产品供给问题成为中国研究的重要议题，并涌现出经济决定论、民主促进论和非正式制度改善论三种代表性观点，它们在很大程度上解释了中国农村的公共产品供给差异。然而，尽管民主促进论和非正式制度改善论都对经济决定论做出了一定的补充，但是民主促进论忽视了基层民主在建立责任机制、改变村庄资金分配之外的作用，而非正式制度 改善论则很少从动态视角去解释为何非正式制度在不同时段内对公共产品供给存在不同影响。这些问题都需要学界予以回答。
本文认为，回答上述问题不能仅依靠一种视角，而是要在整合结构论视角的基础上加入 行动者视角，讨论行动者是如何推进制度变迁的。现有农村公共产品方面的研究在民主促进 论和非正式制度改善论方面颇有建树，制度变迁理论文献也重点关注了行动者的作用，但是将结构论和行动者视角结合起来考察农村公共产品供给的文献仍然缺乏。基于上述认识，本文以基于历史制度主义视角的行动者分析框架为理论工具，通过对 Y 市 Z 村 F 组的“香烟钱”制度进行深入的案例研究，得到了三点发现：第一，与村庄选举不同的是，村民小组选举产生的村民组长是具有半官方身份的体制外精英。尽管村民小组内的民主机制是敦促村民 组长提供公共产品的重要约束，但是这种约束并不是要求村民组长直接改变资金用途，而是竞选可以改变这个职位的自主性，促使村民组长使用多种治理工具推动制度变迁，最终实现 了公共产品的供给。第二，不同时期的村民组长会面临不同的约束和激励，过度嵌入组内的大姓宗族对村民组长而言可能是一种强大约束，而村民组长对公共利益和私人利益的追求则是一种激励，约束和激励条件影响了精英自主性。只有具有强大自主性的精英才能够开启多种治理机制，进行制度革新，最终借助非正式制度实现农村公共产品的有效供给，这也体现了行动者和结构性要素的互动。第三，公共利益可能是体制内外精英共同追求的目标，但与包括村“两委”干部在内的体制内精英相比，村民组长这种体制外精英对个人利益的追求可能并不是晋升，而是通过积累合法性来服务于自身的家族产业，即经济目标优先于政治目标。
本文的研究在一定程度上丰富了“非正式制度改善论”，因为这一基于精英自主性的分析框架从动态层面揭示制度发生变迁的个体动力，尽管个体行为受到了制度塑造。同时，本文的研究也有助于更好地理解基层民主对于农村公共产品供给的具体机制，即精英与公共资金用途改变之间可能还存在制度变迁这一中介机制。鉴于非正式制度的重要作用，党和政府需要保护好农村的传统民俗，引导这些传统民俗增进社会资本，发挥非正式制度对于基层治理的积极作用。不过，笔者在 Y 市其他村组的调研也发现，并非所有村组都会将“香烟 钱”付诸公共产品供给，甚至在有些经济精英任村民组长的组里，“村村通”道路已经出现 折旧亟需进行升级改造，且有热心村民提议使用“香烟钱”筹措的资金的情况下，因为组长 受占人口绝大多数相对贫穷的大姓家族的制约，无法形成并通过动议。这无疑进一步证明了 精英自主性对于撬动非正式制度的重要性。不过，推动公共基础设施修缮升级，实现农村公 共产品的有效供给是否还可以依赖其他非正式制度，或者非正式制度是否只能在道路修缮中 发挥作用，这涉及到揭示非正式制度下公共产品供给的类型差异，尚需后续研究来发现。
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文章来源 / 《公共管理学报》
本期编辑 / 吕益婷