治理理论 | 公共行政简史第8期

一、概念界定

公共治理并没有形成一个普遍认同的概念。“治理”（governance）这一术语有着悠久的语源学渊源，如拉丁文中的“gubernare”、希腊文中的“kubernetes”，指代的是“古代的船长或舵手”。“治理(governance)”最初的含义是操纵或控制，与其同根词“政府(government)”内涵相同。这两个词相互交叉的用法在一般用语中延续了很久。在20世纪末，“治理”一词开始强调公共行政与管理在非政府方面的特性。这种含义的变迁意味着一种新的信念的出现，即权力应该由不同的机构根据它们在公共服务中的相对作用来分享。

受学术话语权的影响，目前“治理”的概念已经被指定为“多主体、多中心共同管理”的意涵，但实际上，治理理论并不是一套完整的理论体系。国外治理研究分为很多研究领域，在很多关键性问题上(如治理与民主的关系、治理失败的缘由、治理的构成要件、治理的不同形式、“新自由主义”解释地方治理的有效性等)，西方学界还在激烈讨论。

在治理研究中，对国家治理与社会治理的区分尤为重要。简单来说(姑且不谈及政府治理)，国家治理乃是统治者治理国家和处理政务，社会治理在狭义的层面乃是特定的治理主体对于社会实施的管理。

二、产生背景

公共治理的兴起，事实上伴随的是西方政治学家对传统公共行政和新公共管理的理论批判和范式重构。以西方发达国家为主的政府改革潮流，有其深层次的社会背景。1973年至1975年，中东石油危机、美元贬值引发战后最严重的全球经济危机，西方资本主义经济进入“滞胀”期，试图满足公民“从摇篮到坟墓”要求的福利国家陷入危机。政府职能与责任增加，财力资源有限，又没有获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中;伴随着财政危机的是政府管理和信任危机，政府规模过于庞大导致管理的失调、失控、效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。人们对限制政府规模、寻求以市场为基础的新的公共管理运作模式诉求达到极点，占据几乎整个20世纪主导地位，以传统官僚制为核心的公共行政，陷于终结的衰落，“新公共管理”范式应运崛起。20世纪70年代末，西方发达国家掀起“重塑政府”“再造公共部门”的“新公共管理运动”，代表性的改革实践包括撒切尔政府的“财政管理创新”，改革缩小政府规模，梅杰政府的“公民宪章运动”，用宪章的形式界定公共部门服务，美国成立的“国家绩效评估委员会”等。新公共管理运动先期在公共管理实践领域取得突破，以解决政府失灵为主要目的，与传统官僚形态形成鲜明对比。20世纪80年代中后期，新公共管理在解决政府失灵问题的同时，面临新的指责和困境，主要包括其单一的经济价值取向(经济、效率和效能)、市场化导向造成公益的缺失等，这些问题与民主社会越来越关注公共利益、社会正义与公正的实现格格不入，新公共管理在管理实践中显现出越来越大的局限性。政治学家、政府官员开始认识到，完善的公共管理不得不开始考虑治理层面的问题，需要同时解决政府与市场存在的失灵现象。在这样的政府改革大背景下，公共治理理论应运而生。

较少有学者将治理理论的兴起从主张入手进行反推。事实证明这种反推可以打开理论图景的另一扇窗。部分学者已经认识到了治理理论背后蕴含的后现代意味，只不过具体判断有所差别。郁建兴等通过分析治理与民主、官僚制等政治学传统话语的复杂关系，以及全球治理和地方治理两个分支，认为治理理论体现了现代性与后现代性的某种交融，总体而言，治理的后现代性的面孔更为清晰，现代性似乎只是残留的成分。

三、主要谱系

1.以市场为中心的治理学派

市场视角的主要特点是将市场及其结构作为理解国家与政府治理的原型。由于现代的公共部门正在面临与私营部门相似的管理和产品分配难题，所以那些在商业管理中行之有效的方法和技术可以(也应当)被借鉴到公共管理领域之中。作为连接传统上彼此分别的公共与私人领域的市场概念，它通常是指一个允许不同自利者通过竞争或合作来谋求各自目标的场所。所以，首要的治理问题便是如何建立起一个有效的机制来动员这些主体彼此合作以解决共同面对的难题。市场视角的治理理论的主要思想资源来自于经济学理论，得益于20世纪70年代以来公共选择学派将微观经济学理论拓展到分析公共事务方面的突破，以及对企业内部管理结构的研究。与抽象的经济学的学理性讨论相比，市场观点在治理领域内的应用则更加具体，这其中两个最重要的应用领域是在政府结构和人事管理方面。

治理理论的市场视角有效地将人性中的自利取向作为分析治理问题的个人主义基础，并强调其应作为治理理论建构的起点。此外，它还为发展出在复杂条件下提高治理水平的技术工具做出了贡献。但其缺陷也很明显:由于将治理问题简单还原为公司治理和商业交易活动，它在很大程度上模糊了政治学与经济学的理论边界，也因此忽视了政治制度和机构的独特性。更加突出的是，它将权力结构简化为市场意义上的资源分配，从而难以充分解释特定环境下权力运作的具体逻辑和规律。

2.以网络为中心的治理学派

这一视角深深植根于政治科学中的政策研究领域。这种观点认为，现代社会中公共政策的制定和执行越来越依赖于国家与社会领域内多元主体之间的双向互动。这便意味着，在某种程度上国家或政府嵌入到网络状的政策环境中，并必须通过与其他社会团体进行合作才能达到治理的目标。学者们将这些现象定义为“新型治理(new governance)”或“现代治理(modern governance)”，认为其主要的特征是“自我组织的组织间网络”的形成。治理也因此成为一个系统层次的概念，指的是由多元参与者进行协同决策时的特定结构和过程。这一思路的发展得益于政策网络研究的进展和欧盟研究中浮现的多层治理观。

基于网络的治理视角在理论阐释方面的优势是:使我们更加关注此前被政策研究忽视的多样的社会组织与团体在政策制定过程中的作用。同时，它也提醒我们，现代政府远不是想象中的一部结构严密的国家机器，在处理现实的公共事务时，它其实受制于许多内部和外部的环境压力。因此，网络视角的治理观有助于对多层级的政府在复杂的政策环境中所面临的机遇与挑战进行系统的分析。这种解释能力也因此使得网络模型特别适用于解释前福利国家(如英国、瑞典、荷兰等国家)正在发生的结构转型。然而，这一视角也有其自身的缺陷，因为它无法提供一个对公共部门的完整理解。它倾向于夸大外界因素对政府处理公共事务方面的影响，因此片面地将政府的角色界定在国家—社会的互动关系中。同时，它在解释政府内部的治理机制及其对政策的影响方面也乏善可陈。

3.以国家为中心的治理学派

持这一看法的学者认为，治理就是指政府做事的方式，因此将国家作为中心应是探讨治理问题的最佳途径。这一视角假定，在很大程度上现代民族国家及其机构仍然是治理的主导力量，其在目标设定方面的重要作用仍是达到有效治理的关键因素。基于此，他们争论说，尽管市场或网络正在成为流行的治理结构，但充分理解治理问题的关键仍将是政府组织及其在结构和功能方面的变化。这种以国家为中心的治理观可以追溯到文艺复兴时期的马基雅维利。

国家主义视角的一个重要特点就是坚持以批判的和整体性的方法来考察政治理论或学说。因此，在理论层面它能够提供一个有效的工具来发掘出治理理论潜在的政治含义。此外，由于国家视角能便捷地与组织理论结合，并借此将公共部门视为一种特定组织类型来研究，因此它能够帮助学者建立起一套可操作化的指标系统来分析不同治理模型在具体实践中的内容和形式。

以国家为中心的治理理论对将国家作为治理理论的焦点给予了持续的关注，特别是将其看作是在变动环境中稳定的治理结构和有规则的政策过程的主要维系者。它也提醒我们，一项对治理理论的完整理解需要对其适应一个政体基本治理原则的能力进行冷静、客观的分析。换言之，对一个政治系统和政治文化的具体理解有助于我们分析治理理论的特质，因为它会使我们对那些带有说服力的治理原则及其可能对国家治理造成的影响保持警惕。显然，这些特点都使国家视角适用于在转型政治背景下的中国治理理论的深入研究。

值得指出的是，在理论层面，这一视角倾向于将特定政体的原则整合进对治理理论的分析之中。而在现实操作中，大多数的研究都是在探讨治理理论与宪政民主政体内各种政治价值与原则之间的关系。如何辨别和解释在当代中国这样的转型政治系统中的治理理论的逻辑，成为一个有待解决的问题。同时，如何运用本土的政治学与公共行政知识来探索这一特定理论形态的处境化含义也因此成为一个开放性的问题。

四、治理理论的本土化

治理理论作为一种具有影响力的思想观念在某种程度上正在塑造着中国政治转型的方向和进程。纯粹政治学角度的治理难以对接和解释中国治理实践，而仅仅从管理学思维提出的治理理念也无法解释现实问题。将政治学的抽象思维优势与管理学的艺术思维有机结合，才能产生制度设计与操作活动有机结合的治理理念。结合国内外治理理论与研究现状，从中国社会经济发展的现实出发，建立多元治道的理论体系，是中国公共治理理论研究的根本定位。

国内学者关于治理理论的研究，总体来说，介绍国外治理理论者多，套用国外治理理论者多，反思国外治理理论者少，立足本土实际运用理论者少，建构本土治理理论者少。研究的局限导致了两个问题:两种话语体系的“聋子对话”、治理理论的“拿来主义”。

目前，也有部分学者开始反思治理理论的适用性、局限性和内在矛盾等问题。治理理论在公共行政学界得到的认同是以形而上学和信念层面的混乱及实用主义的盛行为代价，治理理论的基本假定、方法论和学科理性依旧是“七巧板”式的，它尚未形成公共行政学的范式革命。应该说，这些研究呈现了治理理论的另一面理论图景，有助于为治理理论的本土热潮降温，但还是要承认，反思治理理论与建构本土的治理理论尚有一段距离。

在急剧的社会转型中，治理理论在中国有着特殊的语境。在全球化的作用下，我们能够看到某种后现代性的影子，如风险社会的种种未知、社会对绝对权威的质疑、现代性概念的不断被否定等等，但我们同时面临着现代性的任务，中国的现代性还是一项未竟之事业。这种情况下，治理理论在中国就遭遇了现代性与后现代性共存、交融、冲突的张力，这种张力构成了治理理论在中国的特殊语境，也具有了不同于西方理论环境与现实环境的特殊意涵。

治理理论的本土化现状可以从以下几个方面来把握:“治理”概念的理解与应用;对国外治理失败的认知;对治理研究与政治主张关系的处理;社会学在治理研究中扮演的角色。这几个方面是治理理论本土化中比较重要的考察变量，分别呈现出以下特点:

“治理”概念在理解与应用上的模糊。在中国的现代体制中，国家治理与社会治理是相结合的，其中的社会治理更多的是中国本土的社会治理概念，它表现为国家治理之下的剩余治理或辅助治理，因此，中国的社会治理远不是西方引进来的“治理”概念，而应该称其为国家治理主导下的协同治理。就目前而言，

“治理”概念理解方面的工作做得并不好，同样的“治理”表述在相同文本中可能表达的完全不是一个意思，但应用起来却没有细究其中的差异。对国外治理理论的“理想化”色彩较浓。“治理”的概念本身是引进来的，遵循的是社会中心主义和公民个人本位。一些学者在运用治理理论思考中国问题的时候，并没有认真反思其中隐含前提的适用性问题，而是借此批判中国现实，以求变革体制。这种做法不但没有增进对本土社会中治理问题的认识，反而误导和放大了中国的一些治理问题。其实，治理危机不但在层级(hierarchical)治理模式中容易发生，在交互式或网络式(interactive or network)治理模式、市场(market)治理模式中也容易出现，只不过呈现出不同的形式、作用机制与互动关系。将治理理论理想化，反过来指导中国实践的做法是成问题的。

治理理论研究有时变成了政治主张，即“瞄定目标法”，治理的学术研究有时已经变成了政治主张，治理理论或者沦为政治意识形态斗争的工具，或者变成了抽去内涵的概念躯壳，这种结果与科学性相去甚远。

中央经验、地方经验和基层经验这三个层次的经验对研究中国的社会治理体制改革都是至关重要的。目前学界在治理领域中更多地关注中央经验，对地方经验和基层经验的重视程度有待加强，很多地方经验的研究虽与治理相关，却没有从治理的视角切入分析，也没有跟创新社会治理体制的背景结合起来。中央经验对地方和基层确实具有指导作用，但是随着地方积极性的提高，越来越多的创新性经验在地方和基层涌现。中国在全面深化改革中，地方经验和基层经验会有更加丰富的展现，其中经验也好问题也罢，作为社会学者，挖掘、阐述、提升这些经验是应尽的义务。

参考文献

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往期回顾

从韦伯到巴纳德 | 公共行政简史第2期

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本期编辑 | 周文慧