公共选择理论 | 公共行政简史第 4 期
西沃之争的第一个维度是：学科层面上的争论，即“公共行政是否是一门科学”。西蒙主张用自然科学的研究方法来探寻行政组织中的成员行为，进而发展一门真正的“行政科学”。在西蒙看来，“科学只对与验证有关的语句感兴趣。因此，科学关心的是语句含义的事实层面，而不是伦理层面”，通过将事实与价值加以分离并将事实命题界定为可验证的命题，西蒙得出了他关于“什么是行政科学”的答案：和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述。事实元素构成了行政科学的真正的实质。
沃尔多则对西蒙的观点展开了批评，认为公共行政不是一门科学性的学科，而是一种专业。他认为，科学的定义有严格与宽松、狭义和广义之分，人们通常是将科学等同于“知识”或者说“经验知识”来使用的，即指关于经验的规律性的系统的信息。从这样的定义看，社会科学就大有可能被称之为科学了。依据这种区分，沃尔多严厉地驳斥了那些主张“社会科学不是真正的科学”，或者“只是科学中的二等公民”的观点。他说，社会科学不仅是理论和学说，而且是社会中一切人为的发明，包括各种制度安排。关注社会科学并不仅仅要关注科学，而且是要着眼于社会的发展。沃尔多强调说，如果没有社会科学的进步，自然科学的进步是不可能的。简言之，沃尔多虽然和西蒙一样，也对传统的自然科学与社会科学的区分提出了自己独特的看法，但西蒙着眼于事实与价值的分离，而沃尔多则着眼于社会科学与人类生活的关联；前者更多的是一种学术上的旨趣，后者更多地体现了一种对社会的关怀。
西沃之争的第二个维度是：公共行政学是应该立足于政治科学的实证方法，还是立足于政治哲学的规范方法。前者构成西蒙路径的哲学基石，后者构成沃尔多路径的信念支撑。从根本上来说，支撑“公共行政是否是一门科学”争论的基石在于截然相反的哲学方法论。
从西蒙的文本来看，逻辑实证主义至少在以下三个方面对西蒙有着深远的影响：一是价值中立取向。逻辑实证主义者坚持“事实”与“价值”相分离的二元论，他们声称，科学并不对它的研究对象作价值判断，它是独立于社会和道德价值的中立活动。由于坚持这一原则，逻辑实证主义就从根本上放逐了价值问题。二是经验主义立场。西蒙认为，“如果我们用‘经验主义’来代替‘逻辑实证主义’，该书（指《行政行为》──引者注）的整体论述也会照常前行”。三是科学统一观念。逻辑实证主义认为社会科学与自然科学拥有相同的方法论，任何科学理论的推理都必须在逻辑上严密，而且在经验上具有可检验性。科学哲学思想极其重要。在其为诺贝尔奖委员会所撰写的一篇自传性文章中，西蒙说，他在各项科学研究活动中都遵循着“科学统一”原则的指导。
和西蒙相反，沃尔多的学术思想植根于英国政治史、经典政治理论、美国政治学，因而对时兴的经验分析特别是逻辑实证主义怀有很深的敌意。沃尔多对西蒙逻辑实证主义的批评集中在如下几个方面：第一，西蒙依据逻辑实证主义作出了价值与事实上的区分，然而，这种区分只是逻辑上的区分，西蒙却把它误认为是生活中的区分。第二，逻辑实证主义造成了一个不幸的后果，这就是，人们会将分析工具看作是一个行动项目。第三，西蒙一再声称他之所以要运用逻辑实证主义，是为了建立一门真正的行政科学，但西蒙所主张的逻辑实证主义实际上会阻碍或限制科学的发展。第四，西蒙声称行政科学为行动打开了一扇门，但它没有什么实际意义。在对逻辑实证主义展开批评的基础上，沃尔多提出了他对于公共行政学的方法论的看法，即抛弃二战前美国公共行政研究的狭隘的技术性特征，在行政研究中更多地借鉴其他社会科学研究的成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上。
西沃之争的第三个维度是：价值取向之争。如果说西蒙与沃尔多关于学科定位与哲学方法论的争论主要聚焦于公共行政学作为一门学科的合法性，那么，价值取向之争，就更多的是作为实践的公共行政的合法性之争。前者主要涉及公共行政学是否是科学以及“科学”的意义、角色与局限性等问题；后者主要涉及民主治理过程中非民选的行政体系是否具备合法性、“负责任的”行政的本质是什么，以及对于公共行政的学术研究来说宪政民主理论意味着什么的问题。简言之，前者关注的是学科形式上的合法性；后者关注的是实质上的公共行政本身的合法性问题，因而这后一种争论更具根本性。
正是通过引入逻辑实证主义而将事实与价值相分离，西蒙成功地将行政科学的价值取向设定在效率之上。沃尔多尖锐地批评说，西蒙所主张的效率价值观妨碍了并将进一步妨碍民主行政理论的发展。沃尔多认为，这个障碍是由从威尔逊到古利克的传统行政学所设置的，但西蒙却成为这一障碍的更为坚定、有力的守护者。沃尔多对西蒙的攻击主要集中在西蒙的效率概念的“反民主性”上。西蒙一再声称，效率只是一个价值中立的概念，一个衡量社会表现的公正和客观的手段。但沃尔多通过考察效率一词的兴起后发现，效率并不是一个单纯的描述性概念，而是一个强有力的道德概念。沃尔多就此断言，“在相当程度上说，对效率的赞美可被看作是新教伦理的世俗化和物质化。效率的信条就是信仰‘强有力的基督教’”。因此，沃尔多认为，他与西蒙关于效率的争论虽然看似一种科学上的“主义”之争，但西蒙的看法实质上是“在破坏美国社会的根基”，这是沃尔多所无法容忍的。
面对处于困境中的公共行政学，西蒙与沃尔多从两个不同的方向上开辟出了前进的路径，并由此引发了1952年的那场大争论。西蒙和沃尔多所争论的问题，至今仍然是公共行政理论与实践的中心问题。这些问题包括：对于行政研究来说，“科学”的意义、角色与局限性是什么？价值与事实、政策与行政之间的实际的和分析的区别是什么？“负责任的”行政的本质是什么？对于公共行政的学术研究来说，宪政民主理论意味着什么？50余年来，人们或追随西蒙路径，或追随沃尔多路径，从而使得这场争论的影响一直延续到今天。
从其后公共行政学的发展演变来看，这场争论至少产生了两个方面的影响，一方面，这一争论所带来的反思，甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的身份危机。自西沃之争之后的半个多世纪，身份危机已然成为一个用来表征公共行政学问题的标签。另一方面，正是在对这一争论及相关争论的反思过程中，公共行政学逐渐地意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中致力于公共行政学的重建工作。这些重建的理论尝试相互竞争、互为补充，使得公共行政的研究路径呈现出一种百花齐放、百家争鸣的多元格局。
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“西沃之争”的胜利者不属于Simon也不属于Waldo，而是属于当时正处于困境中的美国公共行政学。在“西沃之争”的影响下，经过半个多世纪的发展，当今的美国公共行 政学呈现出了百家争鸣的局面，不同的理论流派开始在公共行政领域发挥自己的作用，这彰显了公共行政学的特质—— 不同视野下的多重表现。当然，在“西沃之争”中也没有失败者，Simon通过这场论辩进一步深化和发展了行为主义学派的观点和理论，而Waldo在论辩中则为新公共行政的产生和发展奠定了重要的理论基础，成为新公共行政学派的重要 代表性人物。 “西沃之争”并不单纯是两位学者之间的论战，在很大程度上反映出当时公共行政发展的多元化趋向，从不同的视角对复杂的公共行政实践进行理解不但是必要的而且是必须的，每种分析视角只能反映或者是分析复杂公共实践的某一个方面，从更广阔的研究角度看，视角的丰富化有助于我们更好地理解公共行政的整体，各个视角之间虽然存在着矛盾和差异，但是对于研究者而言，这无疑是有益的，不同视角之间是很难完全取代的，通过不同视角的阐释，我们对公共行政学问题的理解也将更加全面、深刻。■往期回顾
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本期编辑 / 黄雅卓