任晓林 | 公共管理中公共价值的基本维度与认知

作者简介

任晓林，延安大学公共管理学院教授，延安大学公共管理研究所所长。

研究方向：公共行政理论，行政哲学，城市公共服务。

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摘要

公共管理理论发展的目的在于找到政府实现公共价值的有效路径。公共价值本质上是一种多维度的价值体系，包括工具维度、政治维度、理性维度和空间维度。基于政治平衡的价值观，公共价值是公共理性的结果，也是现代政府公共行政的依归。一个新的认识是，随着现代科学技术发展，新的公共空间生成，公共价值的属性判断，一定意义上需要依托政府力量才能完成。因此，当代公共管理就是在公共价值新的建构中发现政府与公共价值相互依托的逻辑关系，从而提升人们对政府及公共价值新的认识，促进公共治理向新的高度迈进。

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当今世界各国，政府依然是公共治理的核心。无论东西方国家有多少可圈可点的治理方式，一个基本的事实是除过政府之外，公民社会（拟或NGO）、私营部门都无法通过公共利益满足来实现“善”的公共价值。公共价值是多维度和发展变化的，特别是随着科学技术的发展，其在不同的空间形态呈现出不同的本质内涵，直接影响着各个国家公共治理的效果，因此，认识其发展变化的空间维度，寻找其变化逻辑，是提高政府治理水平的根本。

一、公共价值工具维度：非中立与基于政府存在的逻辑诉求

MEC分析法早在1963年由奈威尔和西蒙两位学者提出。之后，在社会心理学领域、营销领域，人们也一直试图建构“手段——目的”新的关系，并从内在层次上分析目的的价值本意。一个公认的结论是目的就是价值，即通过一定的手段最终达到价值的实现与通过一定的手段实现一定的目的是相通的。上一个目的（价值）总是实现下一个目的（价值）的手段。

用MEC分析法看待公共价值，它本质上也是手段与目的的统一，即公共价值就是公共目的，也是一种公共认同。公共价值具有治理的工具性，也具有治理的目的性。政府作为国家治理的基本工具，以公共价值的工具性、目的性为出发点，实现对国家的整体治理。因此，一定意义上，公共价值是服务于政府治理需要的。

公共价值是公共领域共有的集体意识，也是一种共同价值。其本质是指在公共领域多元的价值体系中，对公共领域的形成与发展具有深刻影响的价值共识体。传统公共价值在管理主义思潮影响下，以效率为核心，似乎始终在寻找一条中立的路线——包括从威尔逊、古德诺、古立克和怀特等倡导者的观点。及至新公共行政运动后，宪政主义思想兴起，公共价值发生转向，并且扩大为以社会公平为核心的新的价值体系。在扩大化的价值认同中，由于对民主、公平等内涵的不同理解，在国家之间，基于政治的需要，我们发现公共价值非中立的倾向越来越明显。进入21世纪，特别是当下全球治理体系中，随着国家主义抬头，全球化风险加剧，经济摩擦与贸易保护主义盛行，公共价值的国家主义也越来越成为一种趋势，非中立的富有政治意义的价值体系构建与国家政治的联系愈发紧密。这是公共价值的困境，也是我们研究问题的一个缘由。

由于公共领域比社会领域更宽泛，因此，公共价值是高于社会价值的社会存在，并对公共领域的建构与发展起着引领的作用。政府是公共领域秩序建构的核心力量，政府推动公共价值形成也成为一个必然的逻辑。对此，马克·莫尔(Mark·H·.Moore)认为，政府的任务一方面在于确保政府组织的延续，同时作为创建者，必须根据环境的变化和对公共价值的理解，转变组织职能和行为，并且创造新的价值。政府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值。显然，创造和维护公共价值是政府使命，也是政府责任。

由于公民的分散、利益的多元诉求以及个体行动的差异性，因此，维护和保持公共价值的统一完整并不能靠公民个体实现。世界各国政府具有管理意义与宪政意义上的差异性，但在促进公共价值形成过程中并无差异。洛克认为，一切政府的目的是为人民提供福利，并主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、自由和财产的自然权利时，其统治才有正当性，君主的最高权力必须有利于公益。如果缺乏了这种同意，那么人民便有推翻政府的权力。公共价值体现了公民的诉求。因为公民的“同意”与委托，政府自然获得了实现公共价值的正当性。政府在维护和保持公共价值一贯性的过程中，能够超越公民个体行为，把个人利益上升为集体共识，并使自身价值与公共价值等同。因此，维护和保持公共价值也就等同于维护政府自身的价值，而政府作为公共部门也只有在这一价值的维护中才能发现自我存在的证据。由此观之，公共部门价值就是公共价值。

那么，公共价值的逻辑是什么？

管理主义认为效率是价值，宪政主义把实现某一种价值看作一种责任，比如民主与公正等。但从行政国家角度看，效率只对政府部门的生存具有重要意义——因为效率能够解决公共部门因机构庞大和财政困难而造成的生存危机问题。公共部门虽然有自身利益，即公共部门的自利性，但公共部门首先是公共利益的维护者。公共利益是公共价值存在的基础。没有公共利益的需要，就没有公共价值的意义。因此，公共部门是以公共利益维护的公共行动来维护和保持公共价值的一致性的。

在这个过程中，我们排除了私营部门和公民个人两个主体。一个原因在于私营部门的逐利本性是它不可能在公共价值的维持与保护中从公共利益出发，它们总是想法设法从公共利益中获取个体利益，并使利润最大化。同时，基于维护成本的考虑，私营部门也不可能投入时间成本和经济成本从事这一工作。公民个人的缺陷在于个人力量的单薄，从维持和保护公共价值的需要出发，公民个人很难自主自愿形成长久的以公共价值维护为目的群体。恰如洛克认为的那样，“没有一部人们制定的、稳定的、人所共知的法律, 因而没有一个大家都认同的是非标准, 没有一个共同的尺度来判决人与人之间的一切冲突”；“没有一个人人皆知的、公正的、有权根据成文法裁决一切纠纷的仲裁人”；“缺乏权利来支持正确的判决, 以使它得到执行, 凡是受到非法伤害的人,只要自己有能力, 就会使用武力去抚平受到的伤害。”也因此，个体差异与行动的自主性使得公民个体为实现公共价值所做的集体行动很难达成一致，各种各样的努力经常会付诸东流，或者收效甚微。

从狭义角度理解，公共部门仅仅指政府，即政府是实质意义上的公共价值的维持者和保护者。对此，洛克认为立法权不但是最高权力, 而且一经社会授予, 则神圣不可改变。如果没有通过社会的同意或授权，任何人都无权为社会制定法律。自然状态的缺陷只有通过有限政府来克服。同时，当政府权力越过公共利益的范围或者统治者企图滥用公共权力为个人谋求私利时，“人民就是仲裁人”，即人民作为一个集体能够适当地仲裁立法机关或者君主的行为是否背叛了他们的委托。显然，政府维持和保护公共价值是一种尊重公民意愿的事情，并且始终保持与公民之间良性的互动。

对政府与公共价值这一内在关系的认识是逻辑的必然，也是我们进一步理解政府行政行为的起点——即政府始终以自身行为为实现公共价值做着不懈的努力，并保证公共价值追求与公民诉求之间的一致。

二、公共价值的政治维度：政治使命与政治属性

任何区域的公共管理都不能脱离具体的国家而存在，国家意志同时也是公共管理必须遵循的政治使命。因此，公共价值本质上是一种政治价值，服务于公共管理，也服务于基于国家意志的政治意识，因而具有清晰的政治使命与政治属性。

管理主义看重政府的工具性，但同时也强调政治与行政的不可分割。虽然威尔逊认为“行政管理不是政治问题”，“政治为行政管理确定任务，但政治无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”但其本质强调的是“认识”上的“二分”，并不是分割“政治”与“行政”二者之间的关系，即一切行政活动都是被政治“确定任务”后的行动。如果把伍德罗·威尔逊“政治——行政”二分思想看作公共行政的起点，那么，公共行政从那一刻开始就认识到这种二分的目的在于改变政府自身效率低下问题，同时，倡导在公共领域建立以效率为核心的价值体系，并实现政府公共行政政治效用的最大化。威尔逊之后，在一个漫长的时期，公共行政的效率价值掩盖了政府真正的政治本质，使得政府陷入狭隘的工具主义巢穴，甚至沦为机械化治理社会之手——各国政府基于政治的、经济的、社会的、文化的各种努力都在建构公共价值的效率体系，并为此也要求政府自身打造以效率为核心的运行机制。然而，在效率主义影响下，公共领域的价值风险问题日益突出。人们发现，效率只能解决生产问题，却无法解决生活问题——特别是政治生活问题；效率无法解决公共领域的秩序问题，也无法解决公共领域的性别、种族、宗教歧视问题；依靠效率观念，能够解决经济平等问题，但却永远无法解决政治平等问题。在这一价值命题下，政府迷失了行动的方向，常常会因技术因素、环境因素变革而陷入价值迷雾中。以中国社会改革开放数十年发展历程判断，在效率追求中，中央政府自上而下单方面推进行政事务进步，形成权力主导下的效率运行模式，客观上促进了以经济效率为核心的公共事务的发展，但始终存在的是各种政治利益的追问，包括公民的各种诉求、回应性、社会平等、社会分层等方面——政府的政治能力受到巨大的考验。

回归公共价值的政治属性是政府成长和成熟的标志。事实上，在后来的研究者中，包括古德诺等学者，对政治与行政关系进行了符合逻辑的解读。古德诺认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。本质上并不存在脱离政治的行政和脱离行政的政治，二者应该走向协调。基于此，我们也认为政府与政治只是国家主体的两个面，也可以看做一个硬币的两个方面。政府游离于政治之外或者脱离政治运行是不可想象的，或者过于天真，或者不成熟。数百年来，现代政府发展证明，任何国家的政府都是在国家政治与公民政治之间寻找权力平衡。妥协于国家政治的政府可能和公民之间产生对立，而妥协于公民政治的政府则可能被国家所不容。这样，公共价值就是一种政治平衡中的价值认同，随着政治变革而调适，这是公共价值的政治属性，也是政府公共行政的本质。

新公共行政运动中，公共价值政治属性得到了应有的体现。自美国第一次密鲁布诺克会议开始，以沃尔多、弗雷德里克森等为首，不仅将传统的经济效率价值注入行政过程，同时将社会公平纳入价值体系中，强调政治与行政的连续性，强调公平与对公众负责，强调公民参与和回应性，并把社会责任看成是一个重要的方面。新公共行政运动倡导的这些价值使得政府与政治关系更加紧密，也使得公共价值从机械效率回归到了政治属性，完成了公共价值的理性重构。

把“效率”与“社会公平”看成公共价值连续的两套语言符号，一个偏重的是技术价值的表达，一个偏重的是政治价值的表达。我们同时也会发现，虽然从形成过程来看，两者具有发展的连续性、完整性和有效性，但不同国家、不同政府在价值偏好上并不相同，即有的强调公共价值的技术表达，有的强调政治表达。以中国为例，中国改革开放四十年来，公共价值一直在“效率”与“公平”何者第一上争论不休。早期深圳改革开放时提出“时间就是金钱，效率就是生命”，把效率推崇到第一的位置，并在全国推广。上世纪八十年代为实现“翻两番”，允许一部人先富起来，也是效率观念第一的表现。及至今天，在一定意义上，效率观念依然在公共空间占有重要的位置，社会公平和基本正义，包括回应性等仍旧处在一个相对缺失的状态。在另一个方面，虽然各国政府领导人积极倡导公共价值的核心观念，但现实的不可预知往往是公共价值实现变得非常艰难。中国政府的领导者也发现了公共领域价值的差异性，因此在包括每年召开的全国“两会”报告中积极倡导多元价值的满足，但由于公共利益满足过程中各种现实问题羁绊，实际的表现也并不好。

可以看出，作为一种政治价值，公共价值在公共领域也存在为存在而进行的各种博弈。从主体上看，公共部门、私营部门、公民个人之间存在博弈。从选择性上看，“何者优先”也始终是博弈的较量点，其最终的必然结果是博弈的产物。

我们应该注意到公共价值在中国政治中的特殊性。十余年前，我们曾经认为中国政府主导下的公共价值选择已经呈现出了与工业化、现代化紧密关联的多元共存共生的状态，但发展到今天，公共价值的多元共生共存状态出现了新的问题。近十年来，公共价值似乎开始游离于政治意识和学术母体之外，陷入一种空洞的语义表达中，造成了价值迷失的状态。表现是：其一，无论早期的效率价值还是新公共行政的社会公平价值，整体上缺乏应有的价值标准。公共价值应该包含什么？不能包含什么？本质是什么？这些内容非理性随意表达，正在演变成一种政治口号。其二，把公共价值的共性、普遍性与特殊性、个别性混为一谈，并以此否定彼，强化绝对意识。某些时候，时代特征代替价值本质。其三，把公共价值的理性高度和实际情况混淆，用现实的种种问题否定公共价值的应有之意，导致公共价值表达碎片化倾向严重。其四，忽视公共价值的存在背景，忽视政治性，忽视公共领域的结构形态变化，有关公共价值的思维滞后，无法以新的语言符号归纳概括其新内涵。

丧失政治知识体系的公共价值是不全面的，也是有问题的。政治的本质与公共价值的本质有明显的重叠性，只有在普遍的政治规律中寻找公共价值在不同国别的共同定位，才能最终实现公共价值的一致表达。

三、公共价值理性维度：公民理性与政府理性的统一

公共价值是公共理性的结果，公共管理的责任也在于促进这一理性的及早达成。

“公共理性”（Public Reason）源自西方，霍布斯、康德、卢梭以及罗尔斯都进行过定义。罗尔斯认为，“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”之后，他又进一步解释道，“所谓公共理性就是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。”罗尔斯把“理性”和“合理性”视为相对应的两个概念。有学者指出，“理性” 意味着道义至上性, “合理性” 则意味着功利目的或对个人利益追求的正当性。“合理性” 概念适用于人们判定适当的利益与目标以及采取适当的工具等手段选择。公共理性与其他所有人类理性一样, 都具有判断概念、推论原理、论证规则等。一种推理方式必须把各种基本的理性观念和原则统合为正确的标准和证明标准。掌握这些标准的能力是人类共同理性的一部分。因此, 公共理性本身包括着在公共范围内的充分证明的可能。这是非常正确的。

公共理性不是自然达成的，推动和引导公共理性形成是政府力量。一个国家，它的发展具有阶段性。在不同阶段，政府责任不同。但基于公共理性的提升，政府有责任进行积极的倡导和推进，进而促进公共理性的实现。在西方国家，这一“理性”的形成过程长达数百年，期间经历了从封建时期到王权被限制时期，再到资产阶级革命成功整个过程，最终通过选择一种共有价值的制度而达成，并实现了社会经济的繁荣与稳定。同时，我们也发现，西方各国政府在推动和引导公共理性的形成过程也不是一帆风顺的，它至少经历了从国家理性到公共理性的转变过程。雷泽尔曾经认为，伴随着宗教改革和德意志帝国的重组，帝国领域内统治者们都为了维系自身对于新的领地的占有而偏爱国家理性及其所蕴含的统治秘术的观念。国家理性在德国的政治传统中一向就被视为维系个人统治的最为有效的私人工具。在上世纪一百年中，两次世界大战以及不同国家间大小不同规模的军事冲突就是典型的国家理性战胜公共理性的的过程。无论发动战争的一方还是被占领的一方，在动员公民众参与战争的宣传中，都是把国家利益——国家理性作为神圣的理由。近年来，中东地区国家间因地缘政治所导致的军事冲突也是大国之间国家理性博弈的结果。由此看来，即使在民主价值、公平和正义价值积极倡导的国家，当国家利益成为核心追求，国家理性总是战胜公共理性，展现出不同的公共治理形态，也实现着国家理性指导下的价值诉求。

我国公共治理的情况也类似。我国1949年建立起了以人民民主为基础的社会主义国家，之后经历了十七年的社会主义建设期、十年“文革”动荡期、改革开放四十年发展期。期间，分别用前十七年和后四十年的“社会主义建设期”和“改革开放期”实现了“中国人民站起来”和“人民生活基本实现小康”的政治理想。然而，在这个过程中，国家理性与公共理性表达等遇到了诸多问题，公共理性的达成并不乐观。一个是民主国家形态与民主化推进过程十分艰难，特别是“文革”动荡期，整个国家以人民民主为基础的政治制度破坏殆尽，使得公共理性演变成了公共无理性的混乱，进而也就无公共价值维持。二是公民身份平等与事实上的社会分层造成公共理性基础衰弱。三是共治目标选择与协同合作愿望在维护公共理性的过程中前进的比较艰难。

从中西方国家发展历程可以看出，公共理性的达成过程就是国家理性基础上的公共理性建构性的表现。在罗尔斯看来，公共理性只是公共领域公民共有的理性。之所以是公共的，还在于它是多种整体性的宗教、道德和哲学学说的重叠共识的部分。假设，政府不能推动整个国家内部宗教、道德、哲学、文化等方面的发展，不能在国家内部不同人口、不同地区和不同民族之间建立充分的平衡发展观，那么公民之间就很难实现“共识”和形成合乎理性的共同。对此，罗尔斯指出：“公共理性理想的关键是，公民应当在每一个人都视之为政治的正义观念的框架内展开他们的基本讨论，这一政治的正义观念是基于那些可以合乎理性地期待他人赞同的价值，和每个人都准备真诚捍卫的可作如此理解的观念上。这意味着，我们每一个人都必须具有一个有关那些原则和指南的标准——这些原则与指南是我们可以合乎理性地期待其他公民（他们也是自由平等的）也一道赞同的——且准备解释那些原则和指南的标准。”

由于公共理性形成的艰难——共识达成的艰难，因此，公共价值必须是政府引导下公民共识的形成。这个责任是政府自与公民结成契约关系时就被赋予的，虽然不同国家政府为此所做的努力不同，时间上有差异性，但无论达成时间有多长，公共价值最终的词意表达与语言符号是日渐清晰的。近年来，中国共产党和中国政府努力推进社会主义核心价值观的的构建，其行动过程与社会认可，正是共识形成的中国实践，对于公共治理获得良好的效果无疑有深刻的现实意义。同时，也会促进人们对政府公共行为获得新的认知。

四、公共价值空间维度：公共领域与空间多样化

公共领域是公共管理的场域，随着认识的不断深化，公共价值所涉及到诸多问题已经使公共领域的构建复杂化和多层级化，而我们所需要完成的是在新的公共领域结构中，以政府为信赖关系，构筑公共价值新的符号体系。

对于公共领域，哈贝马斯认为这是一个历史概念。他认为,“所谓公共领域，我们首先意指我们的社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成。向所有公民开放这一点得到了保障。……当公民们以不受限制的方式进行协商时，他们作为一个公共团体行事――也就是说，对于涉及公众利益的事务有聚会、结社的自由和发表意见的自由。在一个大型公共团体中，这种交流需要特殊的手段来传递信息并影响信息接受者。今天，报纸、杂志、广播和电视就是公共领域的媒介。当公共讨论涉及与国务活动相关的对象时，我们称之为政治的公共领域。”在全面分析了公共领域与私人领域的诸种状况后，哈贝马斯得出两个基本观点：一是资产阶级公共领域的形成到终结的全过程就是公共领域的结构转型过程；二是公域与私域的相互渗透是公共领域萎缩的根本原因。

我们把哈贝马斯所描述的公共领域看作是一个传统的公共领域，一个旧的结构形态体。事实上，他所描述的这一公共领域在今天看来并没有萎缩或者消亡，只是结构上发生了巨大的变化。我们把这一变化归结为：公共领域形成背景发生巨大的革命，公共领域结构维度的巨大改变，以及公共领域内部主体身份多样化及新的构成要素生成。哈贝马斯描述的公共领域是工业化初期和资产阶级形成初期发生的，是取代代表型公共领域而出现的，是在佛罗伦撒、巴黎、伦敦等城市出现的。虽然哈贝马斯认为这是现代公共领域，但今天看来，由于技术因素限制，公共领域的公共性并不足。同时，由于财富的个人占有率普遍低下，即使是富裕的资产阶级，进入公共领域和实施控制社会的能力也是有限的。而整个资产阶级并没有形成庞大的规模，也仅仅在“政治的公共领域”发挥一定作用，非政治的公共领域被另外一些阶级——平民阶级和另一种价值所主导。因此，我们把今天共同面临的公共领域看作是一个有别于哈贝马斯“政治的公共领域”或“资产阶级公共领域”的新公共领域，我们称之为网络公共领域。如果资产阶级公共领域的掌控主体是资产阶级，并且以“政治”为公共内容，那么，网络公共领域的掌控者就是掌握网络技术、拥有信息资源和使用信息资源的人群，并且在政治公共领域之外形成了与之相关的经济的、社会的公共内容。

网络公共领域与“资产阶级公共领域”比较，其背景发生巨大的变革。工业化时期资产阶级出现是依靠工业生产和商品贸易形成的，因此，“资产阶级公共领域”是以工业生产中工业技术成长为背景的。之后，现代化和信息化依托电子技术、信息技术成熟而出现，构成了新的发展背景。纵观近五十年来的变化，这是一场依靠技术引领而产生的巨大革命，直接导致公共领域发展的单一化背景变为多元化背景。特别是本世纪以来，以数字技术为代表的、包括人工智能技术在内的科技发展引领了网络公共领域的巨大变革，掌控信息的技术精英和政治精英取代了一般资产操控者成为这一领域的主导者，掌握信息技术和使用信息技术的人群成为重要的“公众”并参与公共领域的一切活动。

网络公共领域与“资产阶级公共领域”比较，内部结构及维度发生巨大改变。在哈贝马斯所描述的政治公共领域，基本空间维度是三维的，即在历史发展的纵向维度上与区域空间维度相结合，呈现出一种稳定的公共领域状态——是一个三维空间体沿着单一方向的前进过程。进入当下社会，特别是工业化后期，互联网与AI技术普遍实施，包括中国在内的物联网的迅猛发展，线上与线下的经济往来与商品交易，从根本意义上改变了“资产阶级公共领域”的结构形态，使得公共领域在内涵与外延上发生了裂变和膨胀，结构体从三维变为四维或者多维度的复杂体。我们对网络公共领域维度能够进行的描述就是：其一，外在边界无限度扩张，形成了人类思维之外的类“阿尔法狗”的另一种思维与人类思维的较量空间。公共空间膨胀进而导致公共利益扩大化，使得私人空间日趋狭窄。其二，内部结构分层困难，参与其中的公众很难以一个标准分类，并且始终不是一个稳定的公众规模。在特殊情况下，它们内部出现纵横交错和可逆时间规律的公共事件和公共人物。其三，发展变化非线性形态呈现，基于目标选择的前进路径不再是确定的，或者以权力意志而决定。多目标的变化会随时发生，挑战传统思维，既有利于新的公共利益的形成，也会使得传统的公共利益随时可能受损。其四，构成元素复杂多样，在政治、经济、文化与社会等传统元素之外，出现了以信息技术为核心的，包括大众情绪、社会心理、公众认同、集体意识、共同欲望等在内的新的元素，导致公共领域呈现出多波浪、多周期的不稳定变革状态，特别是技术因素渗透到整个公共领域，在挑战传统伦理与道德底线的同时，形成新的公共物品。比如，数字城市、智慧城市、海绵城市等技术因素主导下的城市空间的多状态呈现与城市紧张关系的形成；网络技术支持的线上线下消费情绪的消涨；AI技术与新的生命体验；基于互联网的线上线下信任关系的建立等等。

网络公共领域与“资产阶级公共领域”比较，同时表现为一种扩大化的公共领域，主体身份多样化及新的成员不断增加。公共领域表面上看是按照政治地位、经济状态、技术水平和社会威望把全体成员划分为相应类别的，实质上一切都可以概括为财富与权力两个方面。政治精英和技术精英掌控公共权力的同时都存在着个人财富的数据支持。在哈贝马斯所叙述的公共领域，财富与政治叠加，资产阶级获得财富之后对政治的向往成为一种基本诉求。因此，“资产阶级公共领域”等同于“资产阶级政治公共领域”。当进入网络时代之后，传统的资产阶级、新兴的技术精英、精致的政治官僚和其他各类中产阶级和社会成员在公共领域获得了平等的身份认同，并且都乐于表达个人的愿望。同时，技术支持使得这种表达在繁华的都市和偏远的山野获得平等的机会，最典型例子莫过于中国网络技术和高速铁路技术迅猛发展带来的在信息交流的无障碍共享。还有一个不可忽视的主体也许存在于不久的未来的公共领域中，这就是以AI技术为核心的类人智能系统出现，包括它们思维的形成与人类共同愿望的表达。

公共领域成员扩大化带来的是公共领域边界扩大化，同时也就构成了新的公共要素。与传统相比，新公共领域出现了与现实平行的虚拟公共领域，并且放大了现实公共领域的功能。虚拟公共领域吸收了一批在现实公共领域无话语权的公民，所关注领域也多样化，不仅超越了政治问题，也包括了经济财富、大众精神、社会心理等方面，强调的是公共领域公众生存、尊严、健康、秩序等方面。它们以虚拟形式展示，使得更大的自由和空间想象成为可能，反过来倒逼现实公共领域必须有更大公共性、开放性和包容性与之适应。

这是公共领域颠覆性的革命，直接影响了公共价值判断。其一，传统的单一形态的公共领域对公共价值的单一要求变成多样化的价值追求。其二，公共价值在变化的公共领域同样呈现出不稳定的状态，或者巨大的区域差别。其三，由于公共领域的透明度增加，信息传递很难被政治利益集团限制，公共价值被政治操控的可能性降低。其四，公共领域的虚拟体存在，使得追求公共价值更成为一种大众理想和政治态度。

五、公共价值建构：维持政府存在的解释性符号

显然，在公共管理中，公共价值是一种多维度的存在，也是一套具有解释能力的语义符号。从根本上看，它为政府公共治理提供合理合法的基于价值的话语认同。

我们基于公共价值的话语体系建构显然遵循这样的逻辑：以网络公共领域结构生成为基础，通过公共部门的力量，重视对人的认识，寻找公共理性下政治领域、精神领域和伦理领域的价值诉求，从而维持和维护公共领域的平衡运行。

显然，公共价值的一切问题都能够导致公共领域出现暴力、冲突、革命或者整个社会的集体意识混乱。但是，它的建构如果仅以公共理性的主动达成来实现，的确又是一个很艰难的过程。公共价值是法治思维的结果，但不能依靠法律的强制规范和约束来实现——法律存在选择偏好的漏洞。一个有效的途径是依靠公共伦理和道德的力量来完成，通过伦理与道德意志的表达而实现公共价值的表达。台湾学者对于伦理的作用做了两个方面的分类，一个是防制性行政伦理——一种有关禁制性规定的行为规范，包括对贪污、贿赂、滥权、渎职、窃盗、诈欺等行为规范；一个是促进性行政伦理，包括公平、正义、道德、善良、慈悲、公益等行为的促进与醒思。我们只所以把公共价值建构放在伦理与道德层面而不是法制化层面，目的在于实现公共价值的普适性，而不是少数人的公共价值——更不是哈贝马斯资产阶级特有的领域才存在的那种公共价值。这样做，也更符合现代公共精神。

对于公共价值新的建构，必须明确几个重要的关键点：

其一，公共（或者行政）价值建构不是以反对公共部门存在为目的的，对它的认识在于帮助公共部门更好地寻找公共管理中的责任。公共部门概念在东西方国家有认知上差异，且内部权力运行方式、对国家资源的配置能力、与市场关系等诸多方面都大不相同，但其核心是指以政府为治理单元的具有公共性的组织结构体，承担着管理国家、社会与公民赋予的公共事务。从公共管理的角度看，公共部门的存在是必须的，但从市场和私营组织的角度看，人们似乎并不喜欢政府的存在。学者们基于市场理性，提出了“有限政府”、“小政府”与“无政府”等概念，把政府对公共财政的使用看作政府的原罪。显然，极端的无政府治理在排除政府的同时实际上也在否定公共领域公共性的内核。对于私营组织，公共领域也把它看作重要参与者。对于国家、社会和公民而言，公共部门、私营部门和社会组织都是公共领域的参与者与实践者，同时也是公共价值的倡导者和推动者，公共价值构建客观上并不排斥任何主体发挥作用。

福莱特1918年在《新国家》一书中认为，只有在群体中才能发现真正的人。个人的潜能只有在被群体化时才能发现自己的真正本性，获得真正的自由，这即福来特的“群体原则”。显然，群及群的社会化过程推动了人类公共性的生成，一切社会组织——包括公共部门是把公共领域看做一个参照系来进行自我角色定位的。我们认为推动公共治理进步的就是不同类型政府的存在，公共财政的意义也只有在政府的支配中才能显示其作用。这是公共部门的责任，也是公共价值所在。

其二，公共价值的根本在于维护公共领域的基本精神，确定公共领域的有效性和边界。公共精神是公共领域的基本状态，普遍的基于公共价值的公共精神是正向的。当代社会，伴随着公共领域和私人领域相互渗透，网络公共领域与实体公共领域互相渗透，公共价值模糊直接导致公共精神萎缩。同时，国家形态与社会形态日益模糊且日益交融一起，国家事务与社会事务之间也混为一体。公共领域超越法理的行为对私人生活领域的侵占完全剥夺了公民的自由，种种对私人行为的限制逾越了治理的基本边界。同时，私人领域无限度自我暴露和个体行为社会化又扰乱了公共领域的秩序，使得治理成本不断增加。在国家治理层面上，集权主义盛行，国家政治行为、经济行为私人化和泛政治化，制度规则被打破，制度发展的良性秩序被破坏，全民无意识集体喧哗等。在社会治理层面，个体行为主导社会，政治的、经济的、艺术的个性表演变成脱离社会发展规律的风向标，误导社会各种不良行为滋生，自我言说演变为众声喝彩——自我暴露、推销和营销在大众场所自由蔓延，绑架国家和社会意志。在这一情况下，直接结果是公共领域功能弱化，政府治理成本增高，治理能力下降，公共性、公共精神面临挑战。

公共价值建构就是把寻找公共领域的有效边界看作头等大事，重新认识公共价值的重要性，重塑新的公共精神，在国家意志、个人意志与社会意志间实现基于政治的新的均衡。公共领域的边界同时也是政府的职能触角能够延伸到的最远的去处——中西方国家政府功能有差异，因此，这个公共领域是有差别的。对于有效的边界的界定包括两个方面，一是它是公共利益的集合体，满足一切公共利益的诉求；一是它是学术的共同体，即从学科角度出身，对它的研究范围是规整的，能够形成独立的话语体系。假设在政府主导下建构公共价值，形成新的公共价值共识，就能形成共同的价值目标与指向，也从根本上把个体目标选择与公共价值目标选择分列开来，实现个体意识觉醒与社会治理目标实现。

其三，公共价值是依托公共部门存在的，体现在公共部门的整个行动过程中，最终服务于全体公民。公共价值是公共理性的结果，但同时产生的一个诘问是公共价值是国家进程中公共理性的结果还是政府发展中公共理性的结果？我们认为，在国家发展过程中，不同时期由于政府与公民关系的调整，基于公共理性，在公共领域所形成的基本价值就是公共价值。这里，公民地位的提高和现代政府的出现是基本要件。现代政府有两种状态，一种是中央权力高度集中，一种是中央分权地方权力很大。对于前一种，公共理性服从于政府权力支配，政府倡导下的价值追求会变成全社会行为，并在法理上给以规定和限制，即公共价值的第一种。对于后一种，公民社会成长倒逼政府，以公民意愿制定公共领域的规则，并在情理上获得支持，形成价值认可，即公共价值的第二种。效率价值曾是政府热衷于追求的，但后来，它让位于公民主导的社会公平价值。这是政府发展、变迁和进步的结果，也是政府顺应民意的结果。无政府主义者主张消除政府及统治关系，主张个体自由自愿结合并建立互助、自治和谐社会，但根本上永远无法达成。如同没有万能的市场解决经济问题一样，也无法有自治自律的公民社会解决公共领域的秩序与尊重。因此，政府意义之所在就在于建构公共领域并且倡导基本的公共价值。

其四，公共价值从效率到社会公平再到下一个价值选择，终极目的在于解决公共部门是什么和为什么存在的问题，回答一百年来公共行政种种关于政府的诘难。法律、政治和政府本质上都在于解决公共价值问题，但法律、政治本身并不具有实体的组织形态，最终所有任务都落在政府这一庞大的国家机器上。法律和政治可以通过权力机构和政治组织来实现，但由于政府掌握国家资源的分配权力，包括公共财政从预算到税收各个环节的控制，因此最终起决定作用的是政府。从这个意义上看，政府存在就在于保证法律的执行和国家政治秩序的维护，是真正为实现公共价值而行动的。假设政府随着国家发展和公民社会成熟而减少了自己作用发挥，那么，公共价值是否发生新的转变？公共行政科学诞生以来，从“效率”到“社会公平”价值，经历了并不复杂的过程。仔细分析，这两个价值本质上是针对不同范畴而提出来的。效率价值对应的是政府机构，即政府行政以追求效率为核心。社会公平对应的是公共领域，即社会公平是公共领域的价值追求，政府行政为此而作为。可以看出，它们本质并不同。能够作为公共价值核心要义的是“社会公平”这一基本概念。那么，政府存在就在于维护社会公平，这就是政府存在的充要理由。如果社会公平在未来会因公民社会成长、完善而实现，整个公共领域会进入自治、善治、自律的状态，那么，政府的消失就是一种必然。然而，这是值得怀疑的。

其五，信息技术促进了人们对公共价值的认同，提升了人们对政府质量优劣的判断标准，政府提供宽松和谐的环境已经成为新的公共产品。随着技术进步与发展，公民对政府的质量要求发生了本质的改变。传统封建帝王时代，技术水平低下，普通民众是以“臣服”的心态仰望朝廷的。工业化与现代化时期，工业技术发展，公民意识增强，人本思想盛行，公民要求政府提供优质的管理并规范社会秩序。而进入信息社会，即后现代化社会，信息技术突飞猛进，推动了公共领域的壮大，推动了数字直接民主。在信息主导的公共领域，高度程式化的政治决策和议题，即大量的政治议程、政策议程可以借助技术平台完成，“决策是由公民、利益集团和政府共同做出的”。公民已经越发感觉到宽松和谐的社会环境的重要，并且认为这是政府必须保证的最根本的公共产品，超越了传统的公共服务。因此，它要求政府是具有创造性的和高质量的。

总之，公共领域作为大众生存的必然存在，必须有公共价值新的发展与完善。几千年的封建制度下，朝廷和国王的权力曾经为此努力，但在天下即家的私有权力控制下，公共权力和公共领域丧失殆尽。现代政府建立之后，随着现代化的进程，人类文明进入新的发展阶段，国家权力的核心是公民，政府也变成了人民委托代理的公共利益的维护者，公共领域公共价值维护就变为政府率领公民集体行动的必然。

进入二十一世纪后，公共行政发生了重大的改变，公共价值多维度呈现，公共领域空间结构变化，从批判性的公共领域向认同化的公共领域转型显然遇到了障碍，但客观上扩大了公共价值的存在场，并使之一直在“普世”与“特色”之间翻转。我们发现，公共领域的秩序与尊重、虚拟与现实状态的整合，新的价值属性的判断，一定意义上都需要依托政府力量才能完成。也只有这样，公共管理才会实现有序健康运转，公共精神才能成为一种向上的力量，进而促进人类文明向新的高度迈进。

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文章来源/《广东行政学院学报》2019年第4期

本期编辑/美晴