杨 宝 杨晓云 | 从政社合作到“逆向替代”：政社关系的转型及演化机制研究

作者简介

杨宝，重庆大学公共管理学院副教授、硕士生导师；杨晓云，重庆大学公共管理学院硕士研究生。

摘要

本文研究社会服务中政府与社会组织关系。本文观察到政府回购服务时有发生，相应地政社关系也从合作转向“逆向替代”，即处于官僚体系最末梢的基层政府从功能上取代被主流视为最专业的社会组织。政社关系为何如此转变？基于城南社区的个案扩展分析，研究发现社会服务绩效受到“专业技术”与“资源动员”的共同影响，上述要素的能力禀赋状况动态影响政社关系类型。相比而言，拥有资源动员能力的基层政府占据政社互动的主导地位。为了汲取专业技术，基层政府以政府购买方式与社会组织建立合作关系。然而，政社合作中基层政府遭遇社会组织的“政绩竞争”与“连带责任”等双重压力，于是理性地选择“专业认证”、“实践参与”等学习机制直接掌握专业技术，从而替代社会组织的服务功能并终止合作关系。因此，逆向替代构成社会服务中政社关系的一种新类型。

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一、现象与问题

近期，某市城南社区正在为政府购买项目的延续模式“犹豫不定”。三年前，上级政府试图通过政府购买方式引入社会组织，以期推动政府职能转移和提升社区治理能力。意外的是，社会组织进驻之后居委会的负担不但没有减轻，反而要为社会组织联络服务对象、争取活动场地、搭建关系网络、动员志愿者资源等提供协助，甚至专门安排了网格员予以配合。经过反复讨论与理性思考，基层政府最终决定以“参与式”学习实践替代“外来的”社会组织，全盘回购并拓展现有的服务项目。城南社区的回购决定彰显了不同于主流“政社关系”的脚本设置，与当前中央及各地的政府购买政策形成了极大的反差。这种现象不止发生在中国，欧美国家也正在经历大规模的政府回购。国际市县管理联合会（ICMR）对美国公共服务提供方式的调查数据显示：1992-1997年，政府回购服务占所有服务的比重为 11%，新增的政府购买服务占所有服务的比重为 18%；1997-2002年，回购服务占所有服务的比重上升到 18%，而新增的购买服务占所有服务的比重仅为 12%，在此期间回购服务显著性地超过购买服务；2002-2007 年，回购服务占所有服务的 11.9%，新增的政府购买服务占所有服务的 11.6%；2007-2012 年，回购服务仍占所有服务比重的 10.4%，已经成为美国公共服务提供中的常态。欧洲其他国家也是如此，民营化程度较高的英国在 1998 年取消了强制性的竞争式购买而允许地方政府以回购方式提供公共服务。2000 年以来，法国在供水领域至少有 16 个市政当局收回政府购买供水服务，近年来更是呈显著增长之势。德国 2003 年至2015 年期间的回购服务占外包服务 8.5% 左右，市政当局内部自行提供服务的份额不断增加。主流理论将社会组织视为政府无法满足社会服务时的“替代性主体”，新公共管理理论认为社会组织“竞争性替代”部分政府职能有助于提升服务效率和回应能力。相对于政府而言，社会组织具有“灵活”、“专业”、“深入基层”、“社会动员”等优势，后者对前者存在天经地义的“服务替代”。然而，上述故事展示了一个奇怪的现象，在社会服务供给过程中处于官僚体系“最末梢”的基层社区成功替代了主流认为“最专业”的社会服务机构。本文将这种回购服务中政府与社会组织的关系称为“逆向替代”。并且，本文拟从社会服务过程追溯逆向替代的发生机制和深层逻辑，为重新认识政社关系提供全新视角。

二、文献回顾

政府与社会组织的关系研究主要有两个视角。其一，国家与社会关系主要聚焦社会组织对政府权威的挑战及其形成的互动关系；其二，新公共管理理论从改善公共服务角度探讨政府与社会组织的合作关系。归纳来看，关于“替代”现象主要有三种解释：

第一，在国家与社会关系研究中，“行政吸纳社会”理论对中国的政社关系做出了整体性解释。该理论认为社会组织具有挑战政府威权和提供公共服务的“双重属性”，所以一个理性政府必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供公共物品的种类建立起“分类控制体系”。因此，政府基于“控制”社会组织的挑战功能采取“替代”策略，而对那些仅提供服务而无挑战的社会组织推行“政社合作”策略。第二，在新公共管理思潮下，“第三方治理”理论认为公共服务中政府与社会组织保持伙伴关系。萨拉蒙观察发现，非营利组织并不是政府失灵和市场失灵的替代品，而是公共服务中首要承担主体，也即第三方治理理论。然而，当非营利组织遭遇“慈善不足”、“慈善的特殊主义”、“慈善的家长式作风”、“慈善的业余主义”等志愿失灵时，政府正好弥补志愿部门的弱点。由此可知，通常情况下社会组织“替代”政府提供公共服务，只有社会组织存在固有局限性时政府才会推进“逆向替代”。第三，后民营化时代“政府回购服务”理论也逆转了主流政社关系。学术界主要从效率与回应性解释政府回购的兴起，具体的归因包括：首先，公共服务的市场结构总是缺乏充分竞争，为此公共管理者用于创造、维持和提高供应商竞争程度的成本大幅增加而损害了合同效率。政府购买的服务类型、市场结构、供应商竞争水平等因素影响购买绩效， 地方政府根据公共服务的市场特征和竞争状况选择供给方式。其次，公共服务市场化弱化了公民参与和政府责任，公共服务的“公共性”与市场机制的“逐利性”之间存在难以调和的冲突，从而侵蚀了政府购买对外部环境的敏感性和回应能力。可以说，政府对社会组织的回购服务是对公共服务领域竞争不足、公共性式微的理性回归。综合来看，现有研究无法解释社会服务中政社关系的逆向替代现象。由于社会组织的强服务功能，依照行政吸纳社会理论应该选择合作策略；由于社会组织并未出现志愿失灵，依照第三方治理理论应该保持伙伴关系；并未出现竞争不足或公共性削弱，依照民营化理论应该推进政府购买。为什么现有理论的解释乏力？分析发现，上述理论拥有一个共同假设，即相比政府而言社会组织具有天然的“服务能力”，果真如此吗？

三、分析框架：从“合作”转向“替代”

社会服务领域大力推动政社合作，其潜在假定：政府引入社会组织参与社会服务就会自动获得“专业技术”，并理所当然地改善社会服务质量。如果社会组织的服务能力仅由“专业技术”决定，完全可以通过“孵化性培育”或“竞争性购买”等策略改善服务质量。然而，事实却是“逆向替代”，我们不得不思考：中国特定制度环境下的社会服务能力由哪些因素决定？（一）社会服务能力：技术与资源的结合社会服务不是简单地提供现金、物质等救济式给予，而是通过“资源再分配”和“非经济性帮助”等措施促使人们达到生活的起码标准。近年来福利改革旨在推动以社区为基础的社会服务，基层政府或社会服务机构通过家庭、邻里、社区等提供专业服务或非正式互助服务。然而，组织社会学认为当工作嵌植于复杂的“技术关系”和跨组织的“交换网络”时，组织的核心任务在于理性地完成技术性活动与协调外部依赖关系。以此逻辑，本文从社会组织的角度将社会服务能力分为两个关键要素，即“专业技术”与“资源整合”。因此，政社合作获得的“专业技术”并不能必然改善社会服务质量， “技术应用”还需要组织资源的相互建构。专业技术指在制度化环境下分工产生的知识、价值、技巧等集合体。主要呈现两个特点：第一，在理性盛行的时代，专业技术伴随职业化发展而演变为特定的规范、准则、程序等仪式化符号， “外行”通过这些表面特征判别专业能力。第二，专业技术不是与生俱来的，可以通过实践、学习、模仿等形式获得。所以，行动主体通过“学习机制”可以拥有专业技术能力，学习途径包括：一方面是“仪式化”学习，即行动主体主动获得那些代表专业技术的符号、资格或认证，以此获得在专业方面的合法性地位。另一方面是“实践化”学习，即行动主体直接参与相关实践或实验习得专业技术。资源整合指行动资源的动员、组合及分配过程。由于社会服务植根于相互联系的服务网络之中，行动所需要的资源不得不依赖于外部主体。根据资源动员理论， “资源网络”、 “行动框架”、 “合法性”等是资源动员的关键要素。第一，资源网络是动员主体与动员对象之间的社会网络，动员主体所处的结构位置影响接触资源主体的机会。第二，行动框架指行动主体为了动员而构建的定位、感知、辨别、标记等意义表达，以此激发动员对象参与。第三，合法性是集体行动框架效用得以发挥的重要基础即行动主体的可信度，合法性越强越容易获取动员对象的信任，进而增加动员的成功几率。（二）逆向替代：一种政社关系类型“专业技术”与“资源整合”共同影响社会服务能力，因而政府与社会组织在上述因素的能力禀赋决定了社会服务中的政社关系。同时，能力禀赋变化谱系又会动态影响政社关系的类型分布。从初始状态来看，社会组织在专业技术方面具有优势，政府在资源整合方面具有主导地位。转型时期，社会服务诉求的个性化与复杂性导致传统政府服务方式难以回应，社会组织因其灵活性、专业性、贴近基层及创新性等特征占据技术优势，国家大力培育的社会工作专业人才也增强了社会组织的专业能力。但是，后总体性社会中“流动的自由空间”和“流动的自由资源”依然受到以政权网络为组织纽带的控制和汲取，甚至以行政命令、红头文件、领导讲话等方式动员社会资源参与国家事业。即使在更为多元化的时代，政府也可以通过“权威式整合”途径调动或主导资源分配。由于社会组织发育较弱，政府在社会服务领域处于主导地位。为了改善社会服务的供给质量，理性的政府将主动采取“政社合作”的方式汲取专业技术。正如，近年来各个地方主动推进政府购买服务，不仅建立起政府与非营利组织的伙伴关系，还以双轨制选择专业社会组织提供时效性和专业性的社会服务。那么，一个新的问题：从动态角度分析，社会服务中政社关系稳定地处于合作状态吗？事实上，行动主体在社会服务关键因素的动态取值影响互动关系。前文分析表明，专业技术最为重要的特征是“习得”，资源则“镶嵌”于社会网络之中，所以前者的垄断性明显弱于后者。政府可以通过一系列的“学习机制”获得专业能力，而社会组织仅凭自身努力难以获得政府资源。官办社团的实践证明，正式组织可以通过“适应性变形”及“社会化方式”学习社会团体的运作模式。然而，现有研究表明社会组织获得政府资源支持时往往以丧失独立性、自主性为代价，甚至成为依附于政府的“寄居蟹”。这就为重新思考社会服务中政社关系提供了新逻辑，如果行动主体同时掌握专业技术与资源整合的能力就会破坏合作关系，从而在动态中产生新的关系类型。显然，政府更容易通过学习掌握社会组织的专业服务技术，而社会组织较难拥有如政府一样的资源整合能力。因此，政社关系的转型过程中政府占据主导位置。本文则从理性政府角度推导社会服务中政社关系的演变过程，如图 1。首先，政府以合作的方式汲取社会组织的专业技术，并给予社会服务所需的资源支持，旨在减轻行政负担、提高社会服务能力。其次，政府在合作过程中觉察到社会组织带来的挑战，即资源整合方面的过度依赖与专业技术方面的示范压力，后者甚至会成为双方竞争的导火索。再次，处于压力型体制下的理性政府则会通过学习专业技术回应上述挑战，包括仪式遵从与实践参与等学习方式。最后，一旦政府拥有专业技术能力和资源动员能力，将会采取回购服务策略，此时政社关系从“合作状态”转向“逆向替代”。

四、实证分析：基于城南社区的个案扩展研究

本文采用扩展个案研究方法，旨在分析微观实践的结构约束。其中，“分析性概括”技巧有助于从个案的独特逻辑走向宏大的社会场景。本文深度观察城南社区社会服务供给过程，于 2016 年 9 月、2017 年4 月、2018 年 1 月、2018 年 12 月多次调研社区居委会及所属街道、R 社会组织、受益群体等获得了较为丰富的第一手资料。本文根据个案资料“复盘”政社关系的动态变化过程并揭示其背后的主导性力量。（一）政社合作：基层政府的理性选择城南社区是 2013 年 9 月建成的公租房社区，居委会共有 14 名职员，承担 65 项社区事务及 10 余项社会治理创新任务。该社区入住 1.05 万余户共 3 万余人，由于入住人口的流动性大、收入较低、生活背景参差不齐等客观因素，社区服务与治理存在较大挑战。面对困境，城南社区在上级政府的支持下以“政府购买”方式引入 R 社会组织参与社区治理，该机构是当地最早的专业社会服务组织之一。R 机构选派“1 名专业督导、2 名专职社工、1 名实习生”的项目团队进入社区。社区领导对此既欣喜又期待：一方面，R 机构的参与意味着“专业”与“创新”，不仅能带来专业技术和创新方法，更为传统社区治理注入一股新生力量。另一方面，R 机构能承担社区居委会的部分职能，从而减轻社区工作人员的压力和负担。经过需求调查与综合各方意见，R 机构将服务对象聚焦在“青少年”和“独居中老年人”，规划了“少年护航、丰盛晚年”的服务蓝图，具体活动包括“放学时光”四点半课堂、“夕阳红”音乐会、“家有影院”电影放映、“花样人生”手工制作、“健康大讲堂”为老服务等。为了充分“汲取”专业技术，城南社区给予 R 机构充分的自主性。可是，R 机构在服务时却遭遇“意想不到”的困难。首先，服务对象的参与度不高，居民对社会组织比较陌生也缺乏信任，所以主动接受服务的屈指可数。H 社工说，“我们以社会服务机构的身份去宣传招募时被居民认为是‘骗子’，为此需要花费大量时间和精力向老百姓解释，并且效果也不好”。其次，服务资源的使用困难，开展项目需要使用广场、宣传栏等“公共空间”，如果没有分管部门的同意则无法使用，单纯地由社会组织协调会面临诸多麻烦。H 社工就抱怨“我们开展免费测血压摊位活动，因为没有在城管、物管登记而被直接赶出广场，张贴的活动通知或横幅也被立即撕掉了”。最终，R 机构只有主动寻求政府帮助。例如，一方面联合基层政府发布项目通知，利用基层政权体系及其附属网络动员服务对象参与；另一方面以基层政府的名义争取体制内单位共享服务资源，同时以“政府背书”动员志愿者、企业、公众等主体的资源支持。R 机构试图以专业化设计动员外部资源，以此减轻对居委会及基层政府的资源依赖。第一，为了推进健康服务项目，H 社工登门拜访 LH 医院负责人意欲邀请医生走进社区普及慢性病管理。R 机构理性地基于医院的“市场利益”专门设计了有助于宣传和广告的活动环节，但 LH 医院提出更为理性的附加条件，即活动期间至少保证 60 名潜在客户群体参与及提供他们的相关信息，最终 H 社工因无法保证参与人数及赤裸裸的利益交换而取消合作。第二，为了支持放学时光项目，H 社工计划与 XZ 大学团委建立社会实践基地，让大学生志愿者为孩子们提供课业辅导、才艺培训等服务。但学校团委对“NGO 性质”的机构十分警惕，最后 H 社工又不得不请城南社区居委会与学校签订合作协议。H 社工也表示，R 机构也会参加各种志愿服务 QQ 群或微信群，以私人关系动员志愿者，但这种做法的联络成本高并且临时性较强，相反与单位或组织合作可以确保可持续性。最后，R 机构不得不调整与基层政府的关系，更多地依赖政府动员外部资源。所以，政社合作过程中基层政府不仅给予社会组织购买资金还要帮助其动员服务资源，这是未曾预料的。因为政府掌控着基层政权网络及合法性，其动员体制内外资源都具有优势。然而，社会组织独自动员服务资源时不仅成本高昂，动员效果也较差甚至失败。（二）基层政府的反省：政绩示范与连带责任的影响通常情况下，政社合作不仅改善服务质量，社会组织还能“替代”政府履行部分职能。然而，城南社区的政社合作经历并未如预期一样，反而是政府投入更多。那么，理性的基层政府则会思考：政社合作中基层政府在资源动员方面的投入是否带来负面影响？城南社区居委会在实践中感受到两方面的挑战。首先，社会组织在提供社会服务时造成“政绩示范”。政社合作之后，社区事务主要由“社区居委会”和“社会组织”等治理主体解决，那么居民在服务方面的感知、评价及态度决定了对治理主体的信任程度，也即“政绩竞争”。相对于居委会，社会组织的服务态度更加亲民、服务方式更加人性化、方案设计更加专业化、服务对象更愿参与等，所提供的服务较少是“得罪人”的利益协调，加之社区居委会存在官僚作风、形式主义等问题。所以，政社合作中居民会更加信任社会组织，社会组织无形地成为社区居委会的“参照模板”。城南社区的陈主任就明确感受到这种压力，比如：“为什么老百姓会这么喜欢社会组织而对居委会这么不满？因为社会组织做事不会带有行政身份、也不会掺杂一些矛盾，所提供的服务又是免费的，更不会做得罪人的事情，所以老百姓单方面觉得社会组织很好。然而，我们代表的是政府，现在的干群关系比较疏远，工作中多多少少要处理矛盾、利益，即使做得再公平，当事老百姓总会觉得有猫腻，最终就会抱怨居委会，甚至拿我们与社会组织对比。”与此同时，R 机构也感受到示范压力的客观存在。正如 H 社工所述：“社会组织与居委会拥有相同的服务人群，但是居委会在服务时比较注重形式而社会组织更看重实质。居委会搞活动时挂上横幅拍拍照片，我们则会深入居民生活设计务实性服务，这种形式主义导致居民对居委会的信任降低，对我们的感情更亲、更加认可。”其次，基层政府被迫承担社会组织引起的连带责任。政社合作过程中客观地建构了互赖关系即基层政府以其独有的权力网络与资源基础为社会组织提供支持，社会组织则以专业化服务巩固基层政府对居民的权威影响。基层政府以自身的“信任”、“资源”及“组织体系”为社会组织的服务活动提供了“信用背书”，也就需要承担社会组织的“连带责任”。而且，现有政府购买方式造就了“隐身化”的连带关系，因为多数居民并不知道社会组织由政府出资聘请，甚至多数时候社会组织以“居委会”、 “政府”的名义开展时并不需要居委会“出场”。最终形成了一种奇特局面：如果社会组织做得比较好，服务对象将此归功于社会组织不同于社区居委会的工作态度和行动方式；如果社会组织做得不尽人意时，服务对象又将责任归咎于基层政府的监管不力。连带责任也使得城南社区陈主任困惑不已：“现在老百姓普遍将社工当成无偿的志愿者，社工提供服务后百姓都将功劳归于社工，反而认为社区无作为。事实上，社工是政府出钱引进的，政府在背后为社工开展服务提供了大力支持，但是居民却没意识到这一点。老百姓虽然不知道社工具体是做什么的，也不知道社工用啥专业方法，但他们感受到了关心和真心，所以觉得社工好社区干部不好。”基层政府所感知到的“示范压力”与“庇护责任”说明，政社合作并不是想象中那么美好，甚至还引发了基层政权的合法性挑战。现在，基层政府的觉醒反而使得政社合作处于两难境地，如果停止社会组织的服务会引起居民的不满和抱怨，从而形成新一轮更强的示范压力。如果继续坚持社会组织的服务则会威胁到基层政府的权威，或者会产生连带责任的风险。那么，基层政府到底会做出什么样的决策？（三）跨界学习：专业认证与实践参与面对政社合作带来的挑战，觉醒的基层政府有两种解决方式：要么拒绝社会组织提供社会服务，要么收回社会服务由自己做。理性分析表明，基层政府选择后一种方式，即重新挖掘自身的潜力回购社会服务。基层政府已然明白社会服务需要“资源动员能力”和“专业技术能力”的共同支持，也知晓自身拥有强大的资源动员能力。因此，专业技术是基层政府的短板，只能通过快速学习予以弥补。由于社会组织已经占据着专业化“标签”，那么基层政府的学习目标不仅要掌握技术也需要获得相应的“符号”。首先，基层政府鼓励社区干部通过专业化学习获得“资格认证”。高度制度化环境之中，专业技术被神化为具有符号意义的资格证书，后来者通过考取资格证书获得先入者的认同。社会服务领域也不例外，国家设置了助理社工师、中级社工师等专业认证。为此，基层政府以增加津贴等多种方式鼓励社区干部考取社会工作专业资质，使现有干部逐渐掌握社会工作的话语、理论及方法等，至少在外观上符合专业预期。城南社区的做法：“民政系统给获得社会工作师资质的社区干部一定补贴，助理社工师每月增加 120 元津贴，中级社工师每月增加 300 元津贴。为了让社区干部积极备考，我们买了一些社会工作的专业书籍，下班后集体自学，虽然学习能力没有刚毕业的社工专业的大学生、硕士生强，但是我们有着更为丰富的社区工作经验，结合这些经验学习理论知识也并不困难。现在我们社区已经有几个社区干部拿到了社会工作师的证，我也正在准备中级社工师的考试。”其次，基层政府选派具有专业资质的社区干部“参与式实践”。地方干部心里十分明白，获得资格证书并不代表实际掌握了专业技术，还需要“学中干、干中学”，在实践中真正地理解并运用专业方法。政社合作为社区干部搭建了实践参与的学习平台，跟随社会组织设计项目并动员服务资源。以“放学时光”项目为例，城南社区专门安排负责妇联工作的干部跟进，并支持网格员以志愿者身份全程参与。社区干部们向 R 社会组织学习项目活动策划、沟通交流技巧及项目执行方法等，为社会组织撤出之后接手该项目做好准备工作。调研发现，社区干部全方位学习了社会组织服务的专业价值和专业方法。社区干部认识到“接纳”、“尊重”、“同理心”等社会工作伦理有助于“亲近”社区居民，从而获得更高的认可度和满意度。另外，社区干部通过交流学习新思想不断提升创新能力。例如，为了缓解“漂族老人”的经济压力，社区干部开发了制作手工艺项目，并在社区成立爱心跳蚤市场，还以“公益”的名义推出手工艺品的展览和义卖。（四）逆向替代：政社合作的反转政府购买服务项目到期之后，R 机构并未得到城南社区及其上级政府的续签合同。原有的服务项目也没有中止，而是由城南社区成立的“社区社工室”接替。因此，从酝酿、招标到执行等持续近两年的政府购买项目最终以“回购服务”收尾，政府与社会组织之间的互动关系也从“合作”走向“逆向替代”。那么，逆向替代的社会基础是什么？城南社区陈主任对此决定的解释是， “我们通过考证、参与等学习方式完全掌握社会组织的专业技术，再者我们更清楚社区的需求、知道怎么解决问题，工作经验也更加丰富，所以社区社工室完全有能力替代 R 机构的功能”。分析来看，“专业技术能力”与“资源整合能力”是基层政府能够逆向替代社会组织的社会基础。如果从政社合作过程观察，基层政府经过辨识自身能力、评估合作风险之后做出跨界学习的策略，学习的目标是替代、替代的基础是学习的过程。因此，逆向替代是城南社区高度理性的必然结果，而不是一时冲动。社区社工室成立以来，系统性地拓展专业服务项目。第一，在原有政府购买服务项目基础之上，社区社工室开发“文化驿站”、“幸福人生”、“健康人生”、“创业性夜市街区”、“艺术团”、“社区社会组织培育”等服务项目，不再局限于文体娱乐领域还充分关注就业等棘手问题。第二，服务对象的覆盖面更广更多；以“放学时光”为例，参与人数从社会组织运营时的 15 人暴涨到近 100 人，并建立起以网格化管理体系为依托、家庭 + 学校的互动服务模式。社区动员内部居民、学校老师参与辅导，还有高年级带动低年级的互助系统。当然，服务项目的效果与社区社工室的资源动员能力密切相关。社区社工室依托政权网络和社会影响构建资源动员网络。首先，挖掘社区精英和热心居民组建社区社会组织，目前已培育“鼓韵社”、“梦缘舞蹈队”、“太极辅导站”、“花艺坊”、“太极柔力球队”等 18 个规模各异的团体，成为社区服务的重要主体。其次，以社区的市场容量或公益服务的名义链接外部资源，比如邀请律师事务所定期安排法制课堂、动员城南医院免费开展慢性病防治以及整合大学等体制内单位的志愿资源。逆向替代实现了专业技术与资源动员的有机结合。作为具体的服务承担主体，社区社工室隶属于基层政府的专业服务团体，推进服务项目时既能便捷地利用基层政权网络也可汲取社会资源。更重要的是，社区社工室以政府的身份对基层政府不会产生示范压力，又因其处于基层政府的管控之下还可减轻连带风险。

五、结论

本文研究一个奇特现象，处于官僚体系“最末梢”的基层政府逆向替代被主流视为“最专业”的社会服务机构。政社关系为什么从合作演变为“逆向替代”？基于城南社区政府购买项目的深度观察及扩展性分析，研究结论如下：
第一，社会服务的绩效由“专业技术”与“资源动员”共同决定。长期以来，政府购买假定引入社会组织就会自动获得社会服务的“专业技术”，理应改善社会服务质量。然而，研究表明“服务资源”是社会组织提供专业化服务不可或缺的关键要素。因此，社会服务的最终效果受制于服务主体的专业技术能力与资源动员能力。第二，合作过程中基层政府承担来自社会组织的“政绩示范”与“连带责任”。一方面，基层政府与社会组织存在“政绩竞争”，当社会组织提供更好的社会服务时形成“示范压力”。另一方面，基层政府与社会组织存在“互赖关系”，社会组织开展服务时得到政府在组织网络、社会影响等信用背书，为此承担“连带责任”。第三，从“政社合作”到“逆向替代”是基层政府理性学习的结果。面对政社合作所产生的多重风险，基层政府觉醒之后主动学习社会组织的专业技术，辅之已有的资源动员能力而成功替代社会组织。逆向替代是社会服务中政社关系的一种新类型。本文假定政府基于资源动员能力占据政社互动的主导地位，所以较少关注社会组织的能动策略。另外，本文所指的“逆向替代”现象逐渐显现，如城南社区所在区 2018 年政府回购服务大约占据了 25% 交给社区社工室承办。因此，我们预计随着政府购买服务的扩大，逆向替代的案例将日益扩大，本文的个案扩展分析揭示了政府回购的可能性及其深层机制，对完善政府购买服务具有较强的启示意义。

END

往期回顾

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文章来源 /《中国行政管理》2019年第6期

    本期编辑 / 高金婷