从威尔逊到法约尔 | 公共行政简史第 1 期
编者按：“读史使人明智”“鉴以往而知往来”为了让读者对公共管理学科的历史有更加全面的了解，我们筹划开展了“学史专题”栏目！带大家回顾西方行政学一百多年的发展历程，系统介绍各个不同时期的行政学代表思想及理论，把握行政学的发展脉络和趋势，从而加深对行政学规律的认识。“学史专题”第一期，我们将带大家了解威尔逊、古德诺、泰勒和法约尔的行政学思想。
托马斯·伍德罗·威尔逊
行政学鼻祖，代表作《行政学研究》被誉为西方现代行政学的开山之作。
主要思想
1、作为行政学的创始人，威尔逊最大的贡献在于提出了政治-行政二分法，并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊认为“政治”是“在重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，而“行政”则是“国家在个别和细微事项方面的活动”，二者是一般决策和特殊手段之间的区别。
2、关于行政学的目标和任务，威尔逊认为“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”
3、“为政在人”的人事行政思想。威尔逊认为好的文官制度的建立是行政研究的目的之一，要重视政府官员的素质。
4、关于行政监督，威尔逊指出要以公共舆论监督行政管理。指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少的。
5、关于行政体制的思想，威尔逊主张建立完善的公共行政机构，要给予地方政府机构以新的生命，要组建地方分权制度。
6、在行政伦理上明确提出行政官员应该的素质和态度为人民服务：“严格说来，统治者不过是被统治者的仆人而已。”
简评
1、贡献
首开行政学研究之先河，当之无愧的“行政学之父”。
提出行政从政治中独立出来，主张政治和行政分立，这一主张奠定了他在行政学研究中的地位，并且奠定了早期行政学研究的基本思路。
2、局限
作为资产阶级政治家和思想家，维护的是资产阶级的统治地位和利益，譬如重视公众舆论又害怕公众舆论；既强调尊重民意和自由主义，又主张强化行政计划和行政手段。
对政治-行政二分法的进一步阐释，代表作：《政治与行政》。
主要思想
1、对政治-行政二分法的进一步阐释
古德诺对于“政治—行政二分法”的贡献不在于他提出的“政治—行政二分法”本身有什么新意，而在于他对于该观点的进一步阐释。第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。古德诺在他的全书中反复强调：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。
2、走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制
古德诺在指出了政治与行政必须取得某种协调之后，着重探讨了如何取得这种协调。古德诺认为，这种协调的基础便是政治必须对行政取得某种形式的控制。
3、走向协调的道路之二：行政的适度集权化
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的控制问题，而且取决于行政的适度控制问题，他认为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间必要的协调
简评
1、贡献
古德诺不仅在威尔逊的政治-行政二分法的基础上作了进一步阐释，更为重要的是，他着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解，其思想观点不乏深刻之处。
分析了公共行政有效开展的外部环境问题，具有较为开阔的视野，通过对国家行政管理与政治、法律、政党的相互关系，行政管理与立法、司法的相互关系，中央与地方的关系，以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了其行政学思想。
2、局限
总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。古德诺对英国、法国、德国、美国等国家政治和行政关系的国别考察不够清晰，对各国之间的行政体制如何相互影响缺乏清晰的梳理和深入的分析。
提出了科学管理思想，代表作：《科学管理原理》。
主要思想
1、科学管理理论的具体内容
1）科学管理的中心问题是提高劳动生产率
2）为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”
3)实施标准化管理（操作方法的标准化，工具、机器和材料的标准化，作业环境的标准化）
4)实施刺激性的工资报酬制度
5)工人和雇主都必须来一次“精神革命”
精神革命的含义：劳资双方在精神上通过换位思考和理性思考明白双方各自的责任及共同的利益，变相互指责、怀疑、对抗为互相协作、互相信任和互相支持，从而共同为提高劳动生产率而努力。
6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法
7）实行职能工长制
8）在组织机构的管理控制上实行例外原则
例外原则：就是企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（即重要事项）的决策和监督权，如有关企业重大政策的决定和重要人事任免等。
简评
1、贡献：
泰勒提出了科学管理的目标、基本原则和具体的措施，对提高劳动生产率产生了极大的影响，因而被誉为“科学管理之父”。与一般的理论思想家不同，泰勒更加强调实际应用和问题的解决。并且他本人身体力行地进行调查研究、发明创造和宣讲咨询，注重理论和实践的结合，从而使得科学管理理论的影响延续至今。
2、不足：
泰勒的科学管理理论把效率放在了伦理道德之前，把道德的考量放到了效率至上的理性主义态度之下。员工成了炮灰。科学管理的立足点，缺乏信任，缺乏对个人价值和才智的尊重。
一般管理理论的开创者，代表作《工业管理与一般管理》
主要思想
1、管理的定义（管理五要素说）
法约尔对于管理的定义是通过将管理与经营进行比较并对管理活动的要素分析来揭示的。
在他看来“经营”包括六种活动，即技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动，而作为这六种活动中的一种。“管理”则由计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成。因此他认为：管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。
2、管理的14条原则
劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链、秩序、公平、人员稳定、首创精神、人员团结
3、强调了进行管理教育和建立管理理论的必要性
简评
1、贡献
法约尔最主要的贡献在于三个方面：从经营职能中独立出管理活动;提出管理活动所需的五大职能和14条管理原则。这三个方面也是其一般管理理论的核心，具有广泛的适用性，能够被应用到各个领域。因为其理论功绩，他与马克斯·韦伯、弗雷德里克·温斯洛·泰勒并称为西方古典管理理论的三位先驱。 英国行政学家厄威克称他是“直到20世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的人物。”
2、局限
1）给管理规定了特有的概念，但缺乏统一性。
2）讨论了直线式组织和参谋机构问题，但在他的著作中，管理的涵义很广，组织的含义很窄。
3）14条管理原则尽管有用，但这些原则之间显然存在着矛盾。
4）只考察了组织的内在因素，没有研究组织不同环境之间的关系，因此是不完善的。
今天的推文就到这里啦
① 丁煌《西方行政学说史》
② 何艳玲《公共行政学史》
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本期编辑 / 陈诗雨