公共选择理论 | 公共行政简史第 4 期
公共选择( public choice)是一种对资源配置的非市场集体决策。在市场环境下,企业和家庭在物品与劳务市场上相互交易时采取的决策是一种分散决策，即市场主体根据市场供求关系来决定生产和消费的种类、数量和质量。个体的分散决策与选择常常反映的是个人的偏好，但是，在公共生活中人们就不得不经常面对集体的偏好与选择问题。当人们要发现并满足这些集体偏好时，就需要进行集体决策，也就是公共选择。在公共选择中把个人的偏好转化为成集体的偏好并表达出来，常常是通过某种集体行动与政治过程达到的。因此,公共选择在根本上是研究“什么样的政治安排才能使个人选择转化为集体选择”的一种过程或机制。从公共物品的角度讲，公共选择就是人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，从而通过非市场集体决策对资源进行配置。
公共选择学者致力于揭示政府干预和福利经济学的缺陷和局限。他们提出这样两个问题：第一，什么东西能保证国家做出的决策确实是符合集体偏好的结构？第二，即便是这些决策是最好的，最符合公共利益的，有什么可以保证政府行动的结果符合立法者的意愿呢？从这两个问题上说，公共选择的根本目的，不是要调查出市场的缺陷，并以此说明任何的政府干预都是正当的，而是要通过对政府决策行为的研究，使政府缺陷尽可能降到最低限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转来弥补经济市场运转不足的目的。
公共选择理论发源于20世纪50年代，它是由于特定社会历史条件下理论和现实的需要而产生和发展起来的。第二次世界大战以后，凯恩斯经济学盛行，导致巨额政府赤字及持续的通货膨胀，从理论上打破了市场神话，认为国家应当更多地担负起纠正市场机制的缺陷、使社会资源得到优化配置的责任。然而，由于西方各国不断加强政府干预经济的力量，导致政府职能增加、规模不断扩大、资源严重浪费，政府干预经济的缺陷日趋明显，而凯恩斯主义经济学无法完美的解决赤字和通胀问题。正是在这种背景下产生了公共选择理论，运用经济方法去分析政治决策过程。
英国经济学家邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父”，他于1948年发表的《论集体决策原理》一文（载《政治经济学杂志》1948年2月号），为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的《委员会和选举理论》被认为是公共选择理论的代表作。该著作第一次从决策角度对政府行为进行研究，提出了委员会决策相关问题，对其投票、选取等行为及一系列问题进行深入的探讨，通过系统的分析和研究最终构造出了投票选举的理论基本框架。
公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。布坎南是从20世纪50年代开始从事公共选择理论研究的，他发表的第一篇专门研究公共选择的文章是《社会选择、民主政治与自由市场》（载《政治经济学杂志》第62期，1954年4月号）。布坎南与戈登·塔洛克二人合著的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》被认为是公共选择理论的经典著作。布坎南因在公共选择理论方面的建树，尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础，而获得1986年度诺贝尔经济学奖
著名经济学家肯尼思·阿罗对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献，即他所提出的“阿罗不可能性定理”，这是他在《社会选择和个人价值》中运用数学计算的方式，通过严密的逻辑分析和推理比较精确地论证出的一项结论，即“在公认的理性条件下，从个人的偏好次序推导出社会总体的偏好次序是不可能的。”该理论曾在学术界和社会上都引起了很大的反响。
（一）个人主义方法论。个人主义方法论认为，个体是组成群体的基本单位，群体由不同的个体组成，集体行为由个体行为集合构成，一切社会现象的动因都应从个体的角度去寻找，个体才是分析社会现象的基础。在公共选择问题的研究中，无论总体结果产生的过程与结构有多复杂，个体都是最终的选择者、决策者与实施者。如果在研究中只是着眼于整体构成，就会在解释个体动机和偏好在决策过程中发挥的作用和影响这一问题时出现困难。因此，公共选择首先是个体的选择。“公共选择理论中基本的分析单位是选择者、行动者和行为人，而不是诸如政党、政权或者国家一类的组织性单位”，不假设集体（社会群体或小集体）会协同一致。
（二）经济人假定。西方经济学家把人看成是理性且自私的个体，认为个体的本性都是追求利益的最大化。公共选择理论沿用经济学家的假定，将这一理论从经济领域扩展到政治领域，即假设在经济市场上的个体是典型的经济人，由于受利己主义的影响，追求利益的最大化。而在政治市场上，政府官员和政治家是高尚的利他主义者，能够为社会和公众利益的最大化而放弃自身利益，这在逻辑上是矛盾的。所以，政治经济市场都会出现掠夺、欺骗等各种丑陋行为，不应当相信承担政治角色的人会为了“公共利益”而行动，因为撇开了私人利益的考量，所谓公共利益只是一种虚妄。 （三）交易政治。交易政治类似于经济市场上的商品交易模式。公共选择理论通过交换模式来分析政治过程，认为政治过程是一种类似市场机制中的物品交换过程。不同的是，市场过程中的交换对象是个人产品的归属，而在政治过程中交换的是条约、制度、规定等公共产品，供给者由生产者变为政治家和政府官员，而需求者则由消费者变为选民和纳税人。政治与公共政策制定不是作为一个整体来运作，而是一个由各色理性人（如选民、总统、议员、利益集团、官僚等）进行交易与竞争，摩擦与妥协的一个政治市场。政治市场就是一个过程，大家为了各自的目的参与这个过程，最终得到的不是某个人所控制的最优结果，而是一个多方博弈的演化出来的次优局面。这种结果可能是均衡的，也可能是失衡的。社会变革实际是个演化的过程，一个不是某个单独的个人所能控制的演化过程。
公共选择学派研究的主题十分广泛,提出的种种理论构成了一种影响广泛的思潮。从逻辑上讲,公共选择研究的主题是从市场失灵开始的。市场当中的分散决策无法解决公共物品的生产和外部性等问题，这就需要集体决策来解决，因此，就必须研究集体决策的程序问题。在民主社会中，达成集体决策有两种基本方式：一是直接民主，二是间接民主（如图）。
直接民主是每个选民直接投票决定了公共产品的数量与分配,因此公共选择理论深入地研究了投票问题，代表性研究如阿罗不可能定理等。间接民主采用的是代议制原则，即选民先选举出代表，组成立法机关，再由立法机关根据一定的投票原则，来决定公共产品的供给数量，并由官僚机构负责执行。为此，公共选择理论研究了代议民主制经济理论、政党理论、利益集团理论、官僚及寻租理论等问题，深入探讨了代议制政治制度运转的逻辑及其缺陷。在对直接民主和间接民主进行研究后，公共选择学派得出的结论是：市场失灵并不能说明任何政府干预都是正当的，因为政府本身也可能会失灵，因此，就要通过对政府决策行为的研究，使政府缺陷尽可能降到最低限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转来弥补经济市场运转不足的目的，这就要重新构建政府与市场之间的关系。
投票理论：
投票规则通常有一致同意与多树同意规则，但无论在哪种规则之下政府决策都可能产生偏差，导致无胜出者的悖论循环，难以实现社会福利最大化。阿罗不可能定理得出，不存在一种能够把个人对N种备选方案的偏好次序转换成社会偏好次序，并且准确表达社会成员的各种各样的个人偏好的社会选择机制。但在有些情况下，简单多数投票制度能够产生明确的结果，这和人们的偏好结构有关，即人的偏好结构存在单峰和多峰的差别。
利益集团理论：
所谓利益集团又称压力集团，就是“那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团的成员可以是普通公民、非赢利性组织、公共部门组织·也可以是寻利的厂商。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。
以奥尔森为代表对上述观点提出质疑。他在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的“搭便车”行为。于此原因，奥尔森认为集团规模大小与个人行为和集团行动的效果密切相关，小集团的行动比大集团更有效。另外，由于一个集团通常只代表整个社会中的一小部分成员的利益，所以，奥尔森认为“各种社会组织采取集体行动的目标几乎无一例外地都是争取重新分配则富，而不是为了增加总的产出一一换句话说，他们都是‘分利集团’”。因此，各利益集团都会在各自的势力基础上展开分利竞争，通过各种“院外活动”影响政府官员决策为本集团争取最大利益。
寻租理论：
1967年图洛克的论文《关于税、垄断和偷窃的福利成本》被看成是寻租理论最早的思想渊源，但“寻租”的概念是美国学者安·克鲁格在《寻租的政治经济学》一文中提出的，克鲁格在文中集中讨论了由政府对经济活动的数量限制可能会导致的社会福利的损失。布坎南的定义是从区别寻租与寻利角度来界定寻租的。在市场经济中，人们通过竞争来寻利，这种寻利对于他人是有好处的；但是在特定的制度背景中，人们通过竞争来寻租，这种寻租活动对他人没有好处。经济租金在市场经济中是一个动态的剩余，它有助于企业家进行创新活动，因为任何新的利润都是通过创新活动获得的，企业家要获得利润就必须创新，但是这种剩余是动态的，会通过市场竞争而消失。寻租意义上的租金，则不是动态的，不会通过竞争而消失，因为不存在竞争。这实际上也说明了寻租产生的制度条件。公共选择理论对寻租有着丰富的研究成果,其大多数文献都贯穿了两个基本中心思想：一是寻租基本是通过政治活动进行的；二是限制寻租的基本方法是限制政府。
政府失灵理论：
所谓政府失灵是指在市场经济条件下，政府由于自身的局限性和外部监督约束的乏力在干预经济运行和社会生活过程中产生了与其目的相背离的结果。具体来说，政府失灵表现在公共政策失误、公共物品低效率供给、政府的规模膨胀但是行政效率的低下、政府官员寻租活动等等。既然公共选择学派认为政治家和政府官员并不是大公无私的政治人，而是追求自身利益最大化的经济人。而个人是集体行为的出发点，个体行为的集合或累加构成集体行为。那么政府行为和政策目标在很大程度上就会受到政治家和官员的动机支配。政府也是追求自身利益最大化的经济人，也会存在政府失灵的现象。
詹姆斯·布坎南认为政府失灵的根源在于政府的内部性、垄断性、扩张性，进而导致了公共品供给的“双低效”。第一，政府的内部性。政府部门及官员自利性的经济人行为，使公共决策过程中偏向于满足个人利益而非公共利益，背离了公共利益代理人的角色，加剧政府失灵发生的可能性。第二，政府的垄断性。由于公共品自身的非排他性、非竞争性特性，使政府在公共品供给中居于主导地位，这种主导地位容易导致政府垄断公共品供给。而由于政府垄断公共品供给，导致公共品供给缺乏竞争，政府供给部门就没有了提高供给效率和效益的压力，极可能出现政府失灵状况。第三，政府的扩张性。运用公共选择理论分析政府扩张行为发现，存在政府规模的扩张性和政府权力的扩张性。由于政府机构的扩大有极强的动力支撑，导致政府规模不断扩大，其扩张程度加强；政府权力的扩张性程度较为严重，其主要表现为横向权力的扩张和纵向权力的扩张。
官僚理论：
唐斯1957年出版了具有“里程碑意义”的《民主的经济理论》以及 1967年出版了 《官僚制内幕》 两本经典之作。他以经济人假设为前提基础，构建了一个比较系统完整的官僚行动逻辑理论，认为是官僚化的官员, 如同社会的其他代理人一样，很大程度上被自我利益所驱动（不是唯一的）。唐斯把官僚划分为权力攀登者、保守者、倡导者、狂热者和政治家五种类型，根据动机的程度又可以归为两类：“完全自私的官员 ”和“混合动机的官员”。唐斯认为政府的理性有两个含义：第一，在选举中取得胜利目标；第二，争取当选的政治支持是政府理性行动的最大化目标。政府的理性行动受到三个基本条件的制约，即民主的政治结构、不同程度的不确定性以及由理性投票者构成的选民。
本期编辑 / 高金婷