结构-心态-行动 : 识别基层治理困境的新框架

编者按

社会治理是国家治理的重要方面，社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，而基层干部是社会矛盾治理的重要主体、核心力量。但同时，基层干部在参与治理的过程中，又可能成为加剧基层治理困境复杂化的推手。作者在文中将基层干部视为推进基层治理优化升级的重要关节点，构建了结构-心态-行动的分析框架，此框架不仅是分析基层治理困境生成机制的工具（或可理解为基层干部如何成为加剧基层治理困境复杂化的推手），也是关注基层干部职业处境的切入点，更是走出基层治理困境的可能途径之一。

作者简介

袁迎春：贵州民族大学社会学与公共管理学院副教授，研究方向为社会矛盾与社会治理、医疗社会学等。

朱力：南京大学社会学院教授，研究方向为社会冲突、社会失范、慈善事业、社会建设等。

摘要

关于基层社会治理中的维稳困境的解释主要有目标-路径、政府-社会、制度-行动三类分析框架。维稳体制与地方经济社会环境是基层治理困境生成的结构性因素；基层干部的群体心态是基层治理困境生成的主观因素；基层干部的行动策略的选择决定了治理实践的直接效果。结构性约束会影响基层干部的群体心态、治理策略，基层干部的群体心态会影响治理策略的选择，基层干部的治理实践具有能动性。“结构、心态、行动”三个因素的耦合，使得基层治理困境不断被再生产出来。

预防和化解社会矛盾是社会治理中的重要议题之一。党的十九届五中全会公报将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强”作为“ 十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。基层是各类社会矛盾易发、多发的场域，也是化解社会矛盾、提升社会治理水平的重要场域。虽然基层政府在解决各类社会矛盾、维护社会稳定方面花费巨额成本，但却时常遭遇“基层维稳困境”，即基层政府在基层治理中特别是矛盾化解中投入了大量的资源（人力、物力、资金、精力），但没有获得预期的效果甚至导致社会风险的产生。基层维稳困境，是从相对狭义的、消极的角度对化解矛盾冲突时所遭遇的不理想状态的一种描述，而从更为广阔的、积极的视角来看，基层维稳困境只是基层治理中常见的、主要的问题，本质上还是一种基层治理的困境。

基层干部是社会矛盾治理的重要主体、核心力量，但是基层干部常常处于“疲于奔命”的状态。在“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”治理目标的导向下，社会矛盾化解与政绩考核挂钩，使得很多基层干部已经不堪重荷，面临“对上扛不住，对下管不住”的尴尬局面。基层治理困境既是社会治理体制机制层面的困境，也是基层干部治理实践的困境。但是，关于基层治理困境的成因，现有研究关心的往往是基层干部的治理策略，而对基层干部自身的心态问题，尤其是其与基层治理困境的关联等则缺少足够的关注。本文基于实地调研，从基层干部的视角出发提炼基层治理困境生成机制的“结构-心态-行动”三维分析框架，以期回答身处基层治理场域的基层干部的结构性处境所塑造的治理心态与治理策略，究竟如何再生产了基层治理困境。

一、基层治理困境生成的三类分析视角

基层治理的经验表述，通常是以维稳的概念出现的。从研究内容来看，国外研究者们的关注点多集中于以群体性事件为代表的各类基于利益争夺的社会冲突，关注卷入社会冲突的社会成员为实现自身诉求所运用的各种策略手段。他们运用西方的社会抗争、社会运动等理论和国家-社会等分析框架来解读中国现象，通常得出悲观主义的结论。

从国内学术界来看，关于基层治理中的维稳困境主要有三种分析视角 （但存在一些问题）：

一是目标-路径视角。

这一视角的基本立场是将维护稳定作为治理目标，通过建构各种治理路径、策略以实现治理目标。研究者们分析当前我国政府的维稳理念、维稳体制与维稳策略所存在的问题、成因及其后果，进而提出相应的解决对策。他们认为，中国社会秩序的稳定是通过刚性维稳实现的。这种刚性维稳往往带有强政治性、强管控性和高成本的特点，具有立竿见影的治理效果，但也因其短期性、非制度化的维稳思路而成为引发其他矛盾冲突、扩大现有矛盾冲突的直接性因素，甚至造成政治统治的断裂和社会管治秩序的失范。因此，走出基层治理困境最为重要的路径是变革现有的刚性维稳体制。（存在问题：以问题解决为导向的目标-路径视角更具静态分析的特点，过于强调规范性表述而非实证性表述，忽略了现实基层治理的复杂性，导致大部分研究观点极为相似，而研究内容缺乏足够的生动性。）

（参考文献：1.于建嵘：《从刚性稳定到韧性稳定》，《学习与探索》2009 年第 5 期。）

二是政府-社会视角。

这一视角是从民众利益表达与政府回应的关系框架看待基层维稳。这一视角或是着重分析政府的维稳体制，建构“压力维稳”“权力维稳”“政治维稳”等一系列概念工具；或是着重分析民众维权抗争行动的逻辑、策略，创造出“依法抗争”“以法抗争”等解释框架，或是建构起关于底层的抗争社会学或曰抗争性政治的研究谱系。从政府-社会视角来看，基层治理之所以陷入困境主要有两个原因 ：一是“利益结构失衡论”。该理论认为，转型期的社会利益分化和结构失衡导致利益冲突加剧，而民众维权意识的增强，利益表达行动的日益增长，与政府所遵循的维稳思路产生了矛盾。二是“社会虚弱论”。该理论认为，政府的强大能量一旦使用过度，就会更加削弱社会的力量，导致维稳出现暴力化等负面后果，而社会力量则因为弱小无法对政府施加影响，更无法承载“社会安全阀”的功能，因而基层治理容易陷入困境。（存在问题：政府-社会视角注重在宏观、中观层面呈现出基层治理中维稳的现实图景，却忽略了基层干部群体及其心理因素对基层治理中维稳实践的重要意义。在现有研究中，基层干部只是作为基层政府的组成部分被纳入分析，更多的是将基层干部与基层政府作为同一的行动者。）

（参考文献：1.清华大学课题组：《以利益表达制度化实现长治久安》，《学习月刊》2010 年第 23 期。2. 郑永年：《强政府、强社会当是中国社会管理的方向》，《联合早报 》2011 年 5 月24日。）

三是制度-行动视角。

这一视角聚焦于基层政府及其相关职能部门的治理行动。研究者们提出，在压力型体制下政府内部形成了“晋升锦标赛”与“政治淘汰赛”两种行政管理体制。行政管理体制的约束与巨大的考核压力，使得基层干部的治理工作带有极强的非理性、非制度化、非正式性、策略性、权宜性等色彩（类似的观点有“正式权力的非正式运作”“非正式的权力技术与策略”“摆平术”“策略主义”等）。从制度-行动视角来看，基层治理陷入困境的主要原因是现有制度给予基层维稳者条件约束与变通空间及二者之间的互动。（存在问题：制度-行动视角则将焦点放在基层政府的治理策略上，总结出具有本土特色的概念工具与理论观点。同时，更多关注基层干部的治理策略选择与各种制度安排之间的互动。虽然这属于一种动态的分析，但是，这一分析视角则缺少对基层领导干部的直接考察，而过于强调基层政府的强力压制，缺少对基层治理中维稳乏力的足够关注，尤其是这种乏力所衍生出来的群体心态未得到足够关注。此外，在基层治理中，基层干部是基层政府的治理策略和理念的执行者，而现有研究忽略了作为基层干部群体的利益与政府利益之间的不一致。过多关注社会大众维权抗争的策略、方式、话语、伦理、情感等内容，导致来自民众方面的故事很多，而来自政府方面的故事却很少。）

（参考文献：1.相关论文参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7 期等。）

二、结构－心态－行动 ：

深度考察基层治理困境的生成机制

概括来说，研究者们在分析基层治理中的维稳困境时，主要是从结构性约束、行动建构两个层面寻找答案。结构性约束既来自政府系统内的维稳体制，也来自特定的地方经济社会环境。这些结构性因素设定了基层治理的基本情境。一方面，基层干部在现有的制度框架内活动，而维稳体制自身存在的弊端，给基层治理制造了难以克服的困难和各种意外后果。这导致社会矛盾的解决只能是治标不治本，维稳的成本居高不下。另一方面，社会矛盾具有一定的特殊性，这使得基层干部只能借助本地经济社会环境中的治理资源来化解矛盾、解决问题、维护社会秩序。维稳体制是研究者们分析基层治理困境时最常用到的重要的制度性因素。但是，对基层治理实践施加结构性约束的因素并不仅仅是维稳体制，还有地方经济社会环境因素。

实践是认知的基础。我们在基层调查中发现，基层干部自认为是“弱势群体”，经常受到来自上级、基层群众的压力。基层政府所面临的权责利不对等困境，进一步加剧了基层干部处理基层社会矛盾的难度。基层干部缺乏足够的解决矛盾的手段，不得不通过各类非制度化的手段“摆平”，却常常落得费力不讨好的尴尬处境。同时，基层干部还累积了焦虑、怨气等负面情绪，难以得到纾解。

因此，（综上述）本文提出基层治理困境生成机制的新分析框架——“结构－心态－行动”。这一新分析框架遵循的基本逻辑是 ：基层治理因社会中的不稳定因素而开启，并在解决社会不稳定因素的过程中生产和再生产了新的基层治理困境（见图 1）。

图1 基层治理困境生成机制的分析框架

具体而言 ：

一是结构维度 ：

维稳体制与地方经济社会环境是制造基层治理困境的结构性因素。维稳体制是一种一般性的、共同性的制度性影响因素，塑造的是各地基层治理的行动规则。而地方经济社会环境则决定了当地社会问题与治理的基本情境。

维稳体制会造成基层干部群体心态的内部分化，集中表现为科层分化。基层干部群体心态的科层分化，是指处于不同岗位、层级、职级的基层干部在治理中会产生不同的群体心态。这种科层分化与维稳体制结合在一起，造成基层干部群体内部能动性的差异，进而影响基层干部对治理策略的选择。维稳体制对基层干部治理策略的影响，具体表现在内部约束和资源供给两个方面。从内部约束方面来看，维稳体制中通报排名、一票否决等刚性考核，经层层传导，构成基层干部极大的政治责任。从资源供给方面来看，在现有的维稳体制下，部分发达地区的基层政府能发挥出自己的能动性。一系列基层治理的“创新”的确提高了基层治理效率，帮助基层政府和干部更好地掌控基层秩序，但付出的成本也是高昂的。这种“成功经验”往往在经济相对落后的地区难以得到有效复制，而“创新之举”往往是新瓶装旧酒，本质上仍然是行政治理的措施。

地方经济社会环境则是一种特殊性的影响因素，为社会不稳定因素的生成提供现实土壤，使得社会矛盾复杂多元。同时，地方的经济发展程度、政府可支配财力、干部的工资待遇、群众的素质、当地的文化习俗等，都会直接影响各地基层治理的行动空间与行动策略。地方经济社会环境对基层干部治理策略的选择有外部约束和资源供给的双重作用。也就是说，地方的经济发展水平、社会文化的特点，既会影响基层干部在相对有限的范围内选择合适的治理策略，又能够为基层干部解决社会矛盾提供特定的条件与资源。比如，同样的治理策略在经济发展水平高的地区可以实施，因为有强大的财力支撑，有奖励制度，有较高素质的群众可以配合 ；而在经济发展水平相对低的地区就无法实施，这也造成基层干部群体心态的地区分化 ：有些地区的基层干部显得更有信心，对基层治理表现出更多的积极性，而有些地区的基层干部则表现出更多的消极性。维稳体制的共性与地方经济社会环境的特殊性的结合，共同影响着基层干部群体心态和治理策略，使得各地治理实践变得“大同小异”。

二是心态维度 ：

基层干部的群体心态是形成基层治理困境的主观因素。基层干部的群体心态是指对基层治理中的社会现象的认知、情绪和行为倾向的总和。在心态中，认知（如世界观、人生观等）起着决定作用。个体认知会塑造个体的世界观、价值观和工作观，因而是影响基层干部行动的关键性因素。积极的认知，往往使得基层干部具有积极的工作态度 ；反之，则会是消极的工作态度。社会不稳定因素作为一种外部刺激，是塑造基层干部心态的现实基础，尤其是塑造基层干部认知的结构性因素。面对社会不稳定因素的刺激，基层干部会形成对其治理处境的特定认知，其心态则是行动策略选择的重要中介因素。基层干部的群体心态会影响其治理策略的选择，治理策略的具体实践会进一步形塑其心态，使得基层干部对其结构性处境有更深刻的认知。总体而言，基层干部在基层治理中面对矛盾、困难，表现出能动性、主动性。这种积极的心态使得大部分基层干部能够迎难而上，千方百计寻求解决问题的办法，创造了大量基层治理的新经验，表现出一种积极的治理行动。但也有相当一部分基层干部面对维稳的工作压力产生畏惧心理，以消极的心态对待矛盾、困难，选择“回避”“推诿”态度，或用粗暴强压手段应对社会矛盾。这些消极的心态，既可以是一种过分估计形势的“不稳定幻像”，也可以是面对基层社会矛盾不断增长、日益复杂、处理难度大等基本事实所产生的一种“危机意识”。基层干部的群体心态存在内部差异，尤其是不同层级、不同职级干部之间的心态差异消解着基层干部群体的内部团结程度。在现有的行政管理体制下，尽管作为下级的基层干部不太可能与上级发生公开的冲突对抗，但是，在其内心慢慢生成的抱怨、焦虑、不满甚至是离心正在二者之间制造“隐性的鸿沟”。这种鸿沟最直接的后果是基层干部工作积极性、工作热情的消退，而“不出事”“少干事”等消极心态在群体内蔓延，导致其职业动力不足。不同的群体心态会引发不同的治理策略，不同的治理策略又会产生不同的治理行动。

三是行动维度 ：

行动策略的选择决定了治理实践的直接效果。基层干部对其结构性处境的认知及其策略选择，都带有典型的“情境定义”的色彩，即“如果人们将某种情境定义为真实的，那么这种情境就会造成真实的影响”。从基层治理的研究目标出发，我们可以将基层干部所处的基层治理环境作为影响其行动选择的情境。基层干部对这些情境有自己的定义，发挥自身的能动性，在基层治理情境的约束下作出灵活的、合理的、变通的“共同行动”，对其治理策略的选择和基层治理的效果产生特定的影响。面对不断增长、趋于复杂和多元化的社会矛盾，基层干部尤其是承担维稳责任的干部会采取相应的治理策略。这些治理策略可能是解决社会矛盾的有效方式，也可能是回避矛盾的权宜之计。软硬兼施的混合策略导致基层治理常常在合理与不合理、合法与非法之间徘徊、循环，有时甚至成为引发、激化社会矛盾的催化剂。这种特定的群体性心态，也使得基层干部对有可能影响或者已经影响基层社会稳定的各种因素、现象变得敏感，进而导致维稳对象的泛化，而采用消极性策略应对社会矛盾则导致基层治理的效率不高、效果不好。可见，不同的治理策略会产生不同的治理效果，并且不合理的、不科学的治理策略则会产生难以预料的负面作用功能。

如此，我们从结构、心态、行动三个维度搭建了基层治理困境生成机制的分析框架，这也是一种以行动者为中心的分析框架，三个维度交织在一起生产和再生产了基层治理困境。

具体而言，结构是宏观层面的影响因素，既有治理体制决定了一般性的基层治理的行动环境，安排了基层干部治理的行动规则与行动空间，而地方特有的社会不稳定因素决定了特殊性的基层治理情境。基层干部只能在这种既定的制度约束与环境条件的社会安排下行动。基层干部的群体心态和行动策略受宏观因素的影响，宏观因素会塑造基层干部面对社会矛盾时的群体心态。基层干部的态度取决于他们对事物的认知判断。面对社会不稳定因素的刺激，如果其认知是认同主流意识形态的，有科学的世界观、人生观，并掌握科学方法，一般会产生主动积极的态度，选择科学、合理、智慧的治理策略。反之，基层干部的消极心态与不当治理策略选择则会成为形塑基层治理困境的直接因素。基层干部在基层治理中所遭遇的制度约束与不稳定因素会影响基层干部的群体心态，可能挫伤基层干部的积极性，使其产生消极性的心态，进而选择不科学、不合理甚至不合法的治理策略，最终影响治理成效。于是，基层干部由基层治理困境的解决者变为困境的制造者。

三、“结构－心态－行动”框架的适用性

本文所搭建的“结构-心态-行动”分析框架，强调基层干部在治理中的心态变化和主观能动性。对于从基层干部立场出发的基层治理研究，可以作为一种参考。这种分析框架虽然存在地区分化、科层分化等实质性差异，但是在形式上基本遵循相同的逻辑。

在当前的基层治理实践中，刚性维稳体制的压力和地方经济社会环境的差别，使得基层干部在基层维稳实践中遭遇“大同小异”的治理情境。

刚性维稳体制的压力是一般性的约束条件，影响的是全体基层干部。地方经济社会环境是特殊性的资源条件，会给某些地区、部门的基层干部提供有利资源，也会对某些地区、部门的基层干部造成不利处境。面对维稳的压力，基层干部会形成分化的群体心态。心态积极的基层干部会正视压力，充分利用本地资源，通过遵从现有规定，依法办事，解决大量的社会矛盾 ；即使在不利的条件下，也会采取各种“变通”方式，比如花钱“摆平”等，但这种“变通”方式的负功能反而带来示范效应，使以非制度化方式解决矛盾的闹事亚文化蔓延开来，增加基层治理的难度和压力。心态消极的基层干部则会表现为消极的态度和粗暴简单的治理策略，虽然可以暂时平息事态、化解矛盾，却会成为引发更大矛盾的潜在因素，导致基层治理的实效打折扣。

可见，本地经济社会环境所提供的“变通”机会，使得治理策略具有一定的灵活性，而是否选择“变通”的治理策略，则往往受到基层干部群体心态的影响，尤其是对基层治理中维稳事务的认知的影响。基层干部处在维稳考核压力的刚性与地方经济社会环境的不稳定因素的两难处境之中，虽然可以通过人财物的投入解决大多数社会矛盾，但是终究无法突破维稳体制的结构性约束，难以从整体上走出基层治理困境。

本文所搭建的“结构－心态－行动”的分析框架，不仅是分析基层治理困境生成机制的工具，也是关注基层干部职业处境的切入点，更是走出基层治理困境的可能途径之一。基于这一分析框架，具体来说，走出基层治理困境的可能途径，从结构维度来看，最为根本的是从制度层面对现有维稳体制进行改革，对国家治理中的维稳理念进行调整，改变刚性维稳的维稳思路，调整刚性考核机制，减轻基层干部不必要的维稳压力，给予基层干部更多化解矛盾、处理问题的维稳资源。从基层干部的心态调适来说，维稳体制的改进是最重要的。此外，可以通过完善干部容错机制、健全心理帮扶机制，缓和基层干部的负面心态。干部管理制度中应提倡一种“亲基层干部”的立场，关爱、关怀、关心基层干部，为其创造有利的工作环境，重视调动基层干部的工作积极性，适当出台一些有效的保护性、激励性政策。从基层干部的治理策略来看，应该更加注重制度化手段与正向的非制度化手段的综合运用，充分挖掘社会治理资源，形成政府与社会、干部与民众的良性互动，在基层治理中达成更多的共识。

需要说明的是，基层的情况十分复杂，政策建议产生预期效果更需要考虑到方案本身的逻辑及其实施的社会条件。因此，本文的建议更多的是一种认识视野的拓展。

文章来源：《探索与争鸣》2020年12期

本期编辑：郭晨曦

本期校审：荐文版块全体编辑

往期荐文